簡(jiǎn)析政行二分范式的歷史與發(fā)展立足點(diǎn) 前言：1990年繼威爾遜之后，美國(guó)著名行政學(xué)家古德諾發(fā)表,政治與行政一書，揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的立法，司法，行政主要分法，更為明確地指出政行二分的范式，即政治是政府意志的表達(dá)，行政是政府意志的執(zhí)行。至此使威爾遜開創(chuàng)的行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來(lái)，成為一門獨(dú)立的學(xué)科。一個(gè)新事物的出現(xiàn)（雖說(shuō)行政是從政治中分離出來(lái)的，但還是脫胎于政治，而形成的一種政府新的職能）總要將經(jīng)歷一段逐步被人認(rèn)可接受或者反對(duì)批判的過(guò)程。而正是在批判和認(rèn)可的過(guò)程中，才能使之更加完善，而愈具有活力。其間產(chǎn)生了一個(gè)偉大的議題，既是對(duì)行政二分范式的認(rèn)識(shí)。爭(zhēng)議在于二分，主要圍繞why and how，即為什么分，怎樣分。Why主要是因?yàn)槊媾R現(xiàn)狀的困境而要進(jìn)行改善，刻不容緩。而how就是根據(jù)不同的時(shí)代背景提出的分法了。甚至提出根本不能區(qū)分。圍繞這個(gè)議題，主要產(chǎn)生了幾個(gè)學(xué)派，但現(xiàn)在只對(duì)正統(tǒng)與批判時(shí)期政行二分范式的認(rèn)識(shí)做出簡(jiǎn)析。一， 正統(tǒng)時(shí)期對(duì)行政二分范式的認(rèn)識(shí)西方行政學(xué)發(fā)展的正統(tǒng)時(shí)期是20世紀(jì)20年代至30年代。其劃分依據(jù)是這一時(shí)期的行政學(xué)家繼承來(lái)了早期行政學(xué)的基本信念，認(rèn)為：“真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟(jì)與效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。這一點(diǎn)就要聯(lián)系當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景來(lái)說(shuō)明為什么把經(jīng)濟(jì)與效率作為準(zhǔn)則?，F(xiàn)在我們知道需要是科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)”。行政學(xué)之所以在美國(guó)首先提出，很大程度是因?yàn)槊绹?guó)政體的發(fā)展與鞏固時(shí)期，兩黨制繁盛時(shí)期造成的弊端。就像威爾遜所說(shuō)“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來(lái)，盡管他當(dāng)初曾今一度是很簡(jiǎn)單的，政府曾今由少數(shù)人來(lái)主宰，而現(xiàn)在它卻由大批大批的人主宰?！闭h分肥制，就像中國(guó)封建時(shí)期的改朝換代的一朝天子一朝臣的動(dòng)蕩，容易出現(xiàn)任人唯親和黨派傾軋的局面，對(duì)于國(guó)家政局的穩(wěn)定是很大的威脅。當(dāng)然不可否定美國(guó)兩黨制作為政府機(jī)關(guān)主要組織機(jī)構(gòu)的重要作用，它的存在與美國(guó)作為一個(gè)新興獨(dú)立國(guó)家的飛速發(fā)展是分不開的，這種制度適應(yīng)美國(guó)土壤的發(fā)展而呈現(xiàn)出旺盛的生命力在這里就不贅述了。但它出現(xiàn)的問題就像威爾遜所說(shuō)，“我們的政府正同身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到擴(kuò)張，其身材已經(jīng)長(zhǎng)大，但同時(shí)卻在動(dòng)作上變得笨拙了，他得到了力量，卻沒有學(xué)會(huì)舉止的方法?！彪S著政府體制的發(fā)展擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)龐雜而導(dǎo)致效率低下的通病形成了行政學(xué)的需要。自美國(guó)獨(dú)立宣言發(fā)表后，民眾對(duì)憲法的虔誠(chéng)超過(guò)對(duì)憲法執(zhí)行的關(guān)注。人們認(rèn)為行政不過(guò)是一些技術(shù)方面的問題，沒有憲法制定崇高性。而隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴(kuò)大，與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來(lái)愈困難了。加之工業(yè)革命的推動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，向政府管理呈現(xiàn)了大量技術(shù)性難題，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和人們理性化追求效益的沖動(dòng)形成了人們對(duì)于效率提高的需求，使得應(yīng)運(yùn)而生的行政學(xué)又有了經(jīng)濟(jì)與效率的準(zhǔn)則。對(duì)整形二分范式的認(rèn)識(shí)不能不從行政學(xué)的開山鼻祖威爾遜說(shuō)起，他在其著作中對(duì)于行政的實(shí)質(zhì)的說(shuō)明主要是通過(guò)將其與憲政制度等概念進(jìn)行比較來(lái)揭示的。他認(rèn)為行政不屬于政治范疇，行政管理不屬于政治問題。他將政治問題定義為宏觀的，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的總趨勢(shì)，而行政則是一些細(xì)微的具體事項(xiàng)。威爾遜因其擔(dān)任美國(guó)第28屆總統(tǒng)體會(huì)到的關(guān)于政治與行政較為具體和生動(dòng)的區(qū)別，既是無(wú)論是專制制度還是民主制度，主要的爭(zhēng)論點(diǎn)都是“誰(shuí)掌控權(quán)力”，往往忽略了“如何行使權(quán)力”。針對(duì)這個(gè)問題威爾遜敏銳的意識(shí)到了如何避免政黨分肥制的弊端，作為一個(gè)實(shí)踐主義者，他提出了用文官制替代分肥制，相信受過(guò)高等教育的行政人員因其見識(shí)，氣度，與人民利益相關(guān)的正義感可以使專斷獨(dú)裁成為不可能。對(duì)于行政的執(zhí)行明確地提出了不單是執(zhí)行，還應(yīng)該具有民主自由的思想。執(zhí)行不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工作，而應(yīng)該是一種有一般手段和特殊手段的區(qū)別工作。一般手段是指執(zhí)行日常工作事項(xiàng)，而特殊手段的作用在于因其與政治的分離而具有的對(duì)專斷獨(dú)裁的政策做出的拒絕反應(yīng)。與中國(guó)古代“將在外軍令有所不受”相比，有著“軍令不正，將可有所不遵”的進(jìn)步性。對(duì)于機(jī)構(gòu)龐雜的政府，行政的監(jiān)督作用可預(yù)防政府行為偏離軌道。這里，威爾遜劃分了政治與行政的范圍，指出了行政管理的運(yùn)行方式和適用范疇及應(yīng)具有的相關(guān)要求，為后來(lái)關(guān)于行政學(xué)事實(shí)與價(jià)值的鑒定標(biāo)準(zhǔn)勾畫出一個(gè)初步的框架。對(duì)政行二分進(jìn)一步闡釋的功臣是美國(guó)著名行政學(xué)家古德諾，他在所著的國(guó)家的主要功能中明確了政治與行政的區(qū)別事實(shí)，即政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。具體闡述是指：政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一兩種主要功能將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治。這里提出了行政從政中獨(dú)立出來(lái)的重要性，但這個(gè)觀點(diǎn)已是老生常談，沒有新意。古德諾的貢獻(xiàn)在于他提出了協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)，即政府之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣，來(lái)得一清二楚。盡管人們能夠區(qū)分開政府的兩種主要功能，但卻無(wú)法嚴(yán)格規(guī)定這些功能委托給那些政府機(jī)關(guān)去行使。由此人們對(duì)政行二分的傳統(tǒng)的干脆的一分為二的觀點(diǎn)有了進(jìn)步，要?dú)w功于古德諾提出政治與行政要以某種方式達(dá)到協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的不外乎是是政府效率的提高。二， 批判時(shí)期對(duì)政行二分范式的認(rèn)識(shí)西方行政學(xué)的批判時(shí)期是指20世紀(jì)70年代，正值美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的多事之秋，金融危機(jī)造成的大蕭條，政府為應(yīng)對(duì)危機(jī)，奉行凱恩斯主義，加大政府干預(yù)的能力，結(jié)果自然使政治與行政的界限變得模糊不堪，主要還是以政治為重。結(jié)果使人們把精力從生產(chǎn)的熱情中抽出，開始關(guān)注社會(huì)民主和公平的問題。受科學(xué)管理理論和行為主義思潮的影響，新公共行政學(xué)更加注重政府行政的社會(huì)和自由意義，擺脫了傳統(tǒng)行政學(xué)只求效率不顧價(jià)值的局限。新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政二分的批判還在于行政學(xué)家在行政管理中對(duì)民主問題的漠視，要求在行政過(guò)程中也應(yīng)該貫穿民主。同時(shí)對(duì)行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行國(guó)家意志時(shí)的中立態(tài)度也有很大懷疑，認(rèn)為行政人員保持政治中立的態(tài)度很困難或者不會(huì)是自主選擇，因?yàn)檎藛T（政務(wù)官）在制定決策的時(shí)候肯定是希望能夠貫徹實(shí)行下去，對(duì)于決策的價(jià)值性不會(huì)有太大的關(guān)注，為達(dá)到目的肯定會(huì)向行政人員（事務(wù)官）施加影響，行政人員的選擇往往具有很大的主觀性，所以政治中立很難確?？梢赃_(dá)到，遑論行政人員代表大眾利益，體現(xiàn)民主價(jià)值。再者為使高效的完成政策的貫徹，在當(dāng)時(shí)的方法理論貌似已經(jīng)不能滿足需求了，科學(xué)管理理論解決了行政的燃眉之急，特別是在后來(lái)提出關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)者有效領(lǐng)導(dǎo)模式的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式。 20世紀(jì)30年代，政行二分的趨勢(shì)逐漸明顯，受科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響的行政學(xué)家主要有古利特，厄威克，懷特，他們的理論使行政學(xué)的研究方法更具有科學(xué)性，理性的同時(shí)也開始提及一貫行政學(xué)研究忽略的社會(huì)性，民主性的問題。即批判傳統(tǒng)行政學(xué)的重事實(shí)(只關(guān)注效率)忽略了價(jià)值（人們的訴求，社會(huì)公益），同時(shí)也提出新的行政范疇，即不僅僅是執(zhí)行政策，還應(yīng)該參與政策的制定。最早在學(xué)術(shù)上嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)與價(jià)值因素的是現(xiàn)代行為主義科學(xué)家西蒙，他認(rèn)為價(jià)值與事實(shí)的區(qū)別就是目的和手段的區(qū)別。在他認(rèn)為的行政體系中，上層對(duì)下層即為目的（交代期望值和任務(wù)），下層對(duì)上層極為手段（拿出具體方案，完成任務(wù)），對(duì)于最終目的的抉擇便是一個(gè)“價(jià)值判斷”，而關(guān)于達(dá)到這一目的的手段的抉擇均為“事實(shí)判斷”。由此引發(fā)的問題是不可否認(rèn)有為了達(dá)到目的而不擇手段的事件的存在，比如說(shuō)城管的暴力執(zhí)法和強(qiáng)拆事件，注重手段而忽略了價(jià)值的選擇。因?yàn)闆]有一定有效的手段達(dá)到目的，所以明智的行政機(jī)關(guān)選擇中間價(jià)值。西蒙在另一方面主張行政不應(yīng)單一的一味執(zhí)行，還應(yīng)該有價(jià)值立場(chǎng)參與決策。這一觀點(diǎn)的提出無(wú)疑是對(duì)存在的行政執(zhí)行的易于影響性和主動(dòng)性使行政常常與政治混為一體的憂慮，這與當(dāng)初威爾遜提倡的政行二分以提高效率的初衷相反，同時(shí)與現(xiàn)在的文官制度改革方向（類似中國(guó)的人民代表大會(huì)制度的宗旨：人民代表人民選，選好代表為人民）。為防止決策機(jī)關(guān)做決策時(shí)忽略了價(jià)值選擇，而后行政機(jī)關(guān)又不能及時(shí)有力地做好監(jiān)督工作，從源頭開始預(yù)防，最好不過(guò)于行政也參與決策。 前面說(shuō)了行政活動(dòng)是技術(shù)性行為，為了使組織實(shí)現(xiàn)高績(jī)效目的，美國(guó)著名管理學(xué)家菲德勒提出了權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式，詳細(xì)說(shuō)明行政行為要達(dá)到好績(jī)效是有章可循，是有科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式選擇的。權(quán)變理論說(shuō)明了行政領(lǐng)導(dǎo)者需根據(jù)具體的情境來(lái)選擇領(lǐng)導(dǎo)方式才可能是有效的領(lǐng)導(dǎo)。并不存在哪一種萬(wàn)能的領(lǐng)導(dǎo)方式，如何選擇好的領(lǐng)導(dǎo)方式