畢 業(yè) 論 文淺談現(xiàn)行的土地征用制度指導導師 張金翠2002級法律XXX班 蔡明中國 湖南二四年十月二十日will management program 31 funds management system 11 project file of coding and identifies 32 network maintenance management system 12 project file package Jang River Avenue2目 錄摘要1關鍵詞11 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問題11.1 當前征地管理方式與體制的弊端11.2 征地范圍沒有明確的界定21.3 征地標準不盡合理21.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善21.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位31.6 相關立法薄弱31.7 引發(fā)的社會問題多32 現(xiàn)行土地征用制度問題產(chǎn)生的原因剖析32.1 操作者主觀思想意識方面32.2 政策法規(guī)制度方面43 解決征地制度問題的對策建議53.1 提高認識，轉(zhuǎn)變觀念53.2 加強法制建設63.3 調(diào)整收益分成關系73.4 完善管理體制73.5 完善監(jiān)督機制73.6 培育完善土地市場機制73.7 嚴格實行責任追究制度8參考文獻82淺談現(xiàn)行的土地征用制度摘要隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，現(xiàn)行土地征用制度的種種不足日益顯現(xiàn)，改革與完善已是大勢所趨，刻不容緩，它直接關系到整個土地管理工作的效率。本文就現(xiàn)行土地征用制度存在的一些突出問題及形成原因，進行了初步剖析，并就如何改革和完善提出了自己的一些看法。關鍵詞土地征用；征地制度；土地征購；土地市場機制新土地管理法、土地管理法實施條例、建設用地審查報批管理辦法等法律法規(guī)頒布實施之后，各地黨委、政府認真貫徹執(zhí)行，采取一系列措施，普遍加強了耕地保護工作，土地管理各項工作成效顯著。特別是土地征用制度，在開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地方面起到了積極的作用。然而，我國現(xiàn)行的土地征用制度很大程度上是計劃經(jīng)濟體制下的做法延續(xù)，隨著我國改革開放的步伐加快，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，這一制度越來越顯現(xiàn)出它的不足和對市場經(jīng)濟的不適應。如何完善征地制度，以適應新形勢發(fā)展要求，已成為我國當前一個十分重要而緊迫的研究課題。1 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問題1.1 當前征地管理方式與體制的弊端目前的征地管理方式是由縣級以上人民政府土地行政管理部門負責對建設用地申請進行審查、報批，有批準權的人民政府土地行政管理部門收到上報的資料后，按規(guī)定征求相關部門意見，實行土地行政管理部門內(nèi)部會審制度審批土地；由事業(yè)性的單位“征地事務中心”負責征地實施事宜。一方面，少數(shù)地方政府及相關部門，依靠行政手段強迫集體低價讓渡土地所有權，增加了某些非公有制建設者的土地資產(chǎn)，同時，地方政府及相關機構也獲得了一定的收益。另一方面，征地事務中心人員的工資等一切費用，都從征地活動所獲的收益中支出。再者，由于征地權力高度集中在地方政府及相關部門手中，加之土地審批的權重利大，助長了貪污腐敗之風，導致了部分土地增值收益流入了少數(shù)不法分子和貪官之手。這種靠低價征地、高價出讓，增加財政收入，增加可支配的預算外資金，增加協(xié)議低價招商的競爭力，增加創(chuàng)造“政績”的資本“以地生財”的機制，勢必會增強某些地方政府和建設者大量征地的動力，對耕地的保護十分不利；農(nóng)民在利益受損的情況下卻敢怒不敢言。1.2 征地范圍沒有明確的界定新土地管理法規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，同時又規(guī)定：“任何單位和個人進行建設需要使用土地的必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。通過對上述法律規(guī)定的內(nèi)容分析可知，“公共利益”的范疇在法律上從公共設施、公益事業(yè)等狹義的概念擴大到所有的經(jīng)濟建設。正是因為法律對征地范圍沒有作出明確的界定，從而使得實踐中愈來愈多的公益性盈利類建設項目和非公益性經(jīng)營類建設項目已加入到社會經(jīng)濟建設行列中來，且所占比例不斷上升。這時，征地范圍就不單純是國家公益性建設項目了，還包括經(jīng)營性建設項目，工程項目也從國家大型重點建設項目用地擴展到小型企業(yè)用地。凡涉及占用集體所有土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，一律動用國家征用權，如果是公益性非盈利類用地，這無可異議，但問題是一些公益性盈利類和非公益性經(jīng)營類用地，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也通過征用來獲取土地，這未免顯得土地征用權太“濫用”了。1.3 征地標準不盡合理我國目前征地標準雖在新土地管理法中已作了規(guī)定，但也只不過是原則性的話。在實踐中，征地補償標準越來越顯現(xiàn)出一些不合理的地方，概括起來主要有以下三點表現(xiàn)：一是征地補償標準偏低。我國征地補償標準一直很低，與實際情況不相適應，沒有考慮到農(nóng)民的社會保障問題。有的地方普遍取法定補償標準的最低限；也有的地方表面上取法定最高限，但實際上還是只達到法定最低限；還有的地方為了把低于法定標準的補償標準“合法化”，根據(jù)所確定的補償總額，先確定補償?shù)谋稊?shù)，再倒算出前三年平均年產(chǎn)值，造一個虛假的年產(chǎn)值帳。二是征地補償費測算方法不科學。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補償費是按照土地被征用前的糧食產(chǎn)量倍數(shù)來測算的，但由于土地利用方式、種植制度、產(chǎn)量的變化、市場情況等條件的不確定性，這種以糧食產(chǎn)量和價格計算補償?shù)姆椒?，難以準確的反映被征地的本質(zhì)特征。實際上無異于巧取豪奪，根本不足以填補農(nóng)民因征地而遭受的損失，也根本不足以制約任意征地的行為。三是對土地所有權補償缺乏依據(jù)。征地過程中，土地所有權也要同時發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由集體所有變?yōu)閲?，因此，在市場?jīng)濟條件下如何評估土地所有權價值，并以此為依據(jù)確定因土地所有權轉(zhuǎn)移讓渡而應付給被征地單位的補償金額。1.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用功制度的改革，由于農(nóng)民人口多，文化素質(zhì)較低，沒有其他勞動技能等方面的劣勢，在競爭日漸復雜激烈的城鎮(zhèn)勞動力市場中，自然處于被動地位，原有的勞動力安置辦法和農(nóng)轉(zhuǎn)非的辦法，在實踐中已失去了意義。因此，如何使被征地集體的經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展、群眾生活穩(wěn)定、就業(yè)充分，一直是捆擾征地工作的一大難題。1.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位盡管我國國土資源部頒布了閑置土地處置辦法，對于閑置土地處置有了明確的規(guī)定。然而實踐中，部分建設者一經(jīng)取得土地，會因種種原因遲遲不動工，有些土地征而不用或未被有效利用，被閑置、撂荒，造成土地資源嚴重浪費。而有些地方政府行政部門對工作極不負責，只管征地，不積極主動地加強征地實施后的監(jiān)督管理，少數(shù)地方甚至是視而不見，導致了這一現(xiàn)象惡性發(fā)展，失地農(nóng)民意見很大。1.6 相關立法薄弱隨著城市化進程的加快，工業(yè)的不斷發(fā)展，征地成為社會經(jīng)濟發(fā)展的必然，征地的現(xiàn)象也將會普遍發(fā)生，而我國的土地征用立法一直是一個較為薄弱的環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為：其一，征地程序不透明，有待進一步規(guī)范。一是政府征地的行政行為不透明。對于需要征用的地塊位置、征地數(shù)量、補償標準缺乏公開性；二是被征地者中僅有少數(shù)人了解情況，而廣大的共有人農(nóng)民對征地情況蒙昧不知，這是很不符合集體土地所有制的；三是被征地者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征用行為，沒有形成一定的制衡機制。其二，征地政策法規(guī)不完善，這也是產(chǎn)生很多問題、糾紛的主要根源。農(nóng)村土地承包法第十六條第二款規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。這一條款的原則是明確的，但什么叫“依法征用”，“相應的補償”是多少、怎么補，還不很清楚。其三，對征地過程中多方利益關系缺乏明確規(guī)定。經(jīng)濟利益是征地過程中的核心問題，特別是征地補償金的分配、管理和使用，涉及到農(nóng)民的切身利益，更需要從法律上予以規(guī)范，并建立相應的監(jiān)督管理機制，避免補償金發(fā)放過程渠道不暢、分配混亂，克扣、截留、挪用、貪污以及營私舞弊、亂投資等現(xiàn)象的發(fā)生。1.7 引發(fā)的社會問題多當前由征地產(chǎn)生的糾紛時有發(fā)生，造成上訪的人次越來越多，在總上訪人次中所占比例居高不下，嚴重影響著黨群關系、干群關系和政府在群眾中的威信。由征地款而產(chǎn)生的腐敗在基層和征地機關仍在發(fā)生，也是產(chǎn)生政府腐敗的主要根源之一。之所以產(chǎn)生上述許多社會問題，主要還是征地制度不完善，操作隨意性大所致。2 現(xiàn)行土地征用制度問題產(chǎn)生的原因剖析存在以上種種問題，原因很多，總的看來既有操作者主觀思想意識上的原因，又有政策法規(guī)制度等客觀方面的原因。具體分析如下：2.1 操作者主觀思想意識方面原因之一，缺乏市場經(jīng)濟體制下征地管理的正確理念。現(xiàn)行制度的初衷不外乎由國家控制土地流轉(zhuǎn)，以便經(jīng)濟建設用地，壟斷土地增值。人們對改革的疑慮也恰在于此。當前，所有建設用地一概通過政府征用的做法脫胎于計劃經(jīng)濟時代。隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，公有制經(jīng)濟一統(tǒng)天下，所有的經(jīng)濟活動都是國家的經(jīng)濟活動的時代已不復存在，非公有制經(jīng)濟在快速增長，政府征用土地的范圍不能與時俱進，不及時作出調(diào)整，就會愈來愈同市場經(jīng)濟的一般原則相悖。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職責在于研究政策、抓好管理，把精力高度集中在提供公共服務和宏觀調(diào)控經(jīng)濟方面，應當按照職能轉(zhuǎn)變、政事分開的原則，把征地調(diào)查、勘測定界、整理資料、征地批后實施及組織補充耕地等事務性、技術性工作，委托給有關事業(yè)單位承擔，各事業(yè)單位應當注重人員業(yè)務素質(zhì)的提高，加強隊伍建設，樹立提供優(yōu)質(zhì)高效的服務理念。原因之二，對新土地政策法規(guī)學習不夠。與舊的土地政策法規(guī)相比，新土地政策法規(guī)增添了很多新原則、新制度、新辦法、新做法，如土地用途管制、土地用途登記、土地承包經(jīng)營期30年不變、土地入股、土地聯(lián)營、土地有償使用費分成辦法等等，如此多新規(guī)定，我們必須全部了解、認識，牢牢掌握，并運用到實踐中去，不斷改革、完善現(xiàn)行的征地制度，規(guī)范征地行為。否則，在工作實踐中就會出現(xiàn)各種問題，不適應形勢發(fā)展要求，不利于社會主義經(jīng)濟建設。原因之三，工作積極性不高，執(zhí)法力度不大。一是有些地方執(zhí)法失之過寬、失之過軟。如對閑置1年以上的土地該征收閑置費的不征收或征收不到位，對連續(xù)閑置2年以上的土地應當依法收回的不收回或簡單罰款、征收閑置費了事；甚至有的地方干脆不管。二是部分地方行政干預多、執(zhí)法環(huán)境差，影響了政府土地行政管理部門執(zhí)法的獨立性和權威性。原因之四，不尊重集體財產(chǎn)，畸形的政績觀作祟。部分領導干部缺乏“立黨為公、執(zhí)政為民”的政績觀，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，不惜犧牲農(nóng)民的利益，搞所謂“五通一平”，利用職權，強取豪奪集體土地，至于農(nóng)民的權益是否受到侵害，群眾會不會上訪，對社會穩(wěn)定有不有影響，缺乏全面考慮。2.2 政策法規(guī)制度方面原因之一，法制建設不完善。由于新土地政策法規(guī)關于征地管理方面的規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、太分散、漏洞多、不準確或有沖突，可操作性較差，影響了征地工作正常有序的進行，導致了征地行為不規(guī)范、征地范圍過寬、補償不合理等大量遺留問題的產(chǎn)生。原因之二，監(jiān)督機制不健全。造成征地制度中種種問題的最根本原因是監(jiān)督機制不健全。政府征地權力沒有受到制約，隨意性大，政務公開流于形式，責任不明確，有關事務性、技術性工作缺乏監(jiān)督，補償金的分配、管理和使用得不到有效地監(jiān)管，即使在政策法規(guī)有規(guī)定的情況下，少數(shù)地方仍我行我素，搞地方土政策。原因之三，民主化制度不完善。一是政府行政機關內(nèi)部民主化程度不高。有些地方由于行政長官分工負責制的實施，給予個別人的權力過大，導致征地項目不經(jīng)決定征地機關正式會議程序通過，完全由個別領導說了算。二是村級集體經(jīng)濟組織民主制度有待進一步完善，農(nóng)民作為農(nóng)村村民自治組織的成員，有權要求對自己的土地處置有更多的知情權和發(fā)言權，有權了解對補償金的分配、管理和使用情況。而實際上，由于村級事務受上級政府干預過多，尤其是農(nóng)村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向、政府對村級組織的控制力實際上是加強了，在這種情況下，村干部在土地征用這樣的重大利益問題上不可能完全代表農(nóng)民說話，村民在對土地處置的知情權和發(fā)言權上、補償金的分配使用管理問題上又如何體現(xiàn)其民主化？原因之四，干部考核機制不合理。當前以經(jīng)濟指標為主的干部政績考核機制，在客觀上不利于調(diào)動各級干部維護農(nóng)民權益和保護耕地的積極性。對市縣以下政府領導的政績考核主要是看經(jīng)濟增長速度、城市發(fā)展狀況、招商引資成果，而在保護耕地、保護農(nóng)民權益方面缺乏相應的考核內(nèi)容和指標，或即使有所占的比重也小得可憐。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟發(fā)展，輕耕地保護；重為政府創(chuàng)收，輕為農(nóng)民謀利；重自身升遷，輕農(nóng)民生計。原因之五，“適應期綜合癥”作怪。現(xiàn)行的土地政策法規(guī)變化大，新內(nèi)容多，一下子要人們?nèi)空莆者\用，尚有難度，應有一個“過渡適應期”，其長短取決于個人的文化素質(zhì)等因素。一開始，人們會感覺不習慣、不方便，有怨聲，甚至會犯新舊混用的毛病，作出與新政策法規(guī)相違的行為。這是一種“適應期綜合癥”。它有一個逐步逐漸了解、逐次認知的過程。原因之六，機構改革的負面影響。1998年國務院及各部委機構改革之后，省級、地市級于2000年初陸續(xù)在全國鋪開。由于土地行政管理部門是一個合并重組的部門，精簡機構、裁減人員在所難免，一部分人員情緒波動很大，客觀上對執(zhí)行土地政策法規(guī)無疑會增加阻力；加上機構改革尚未到位，有些基層改革動作遲緩，政事沒有徹底分開，職能分工不很明確。這些都會影響到征地管理工作的順利進行。3 解決征地制度問題的對策建議要解決好征地制度中存在的問題，必須認真領會并全面貫徹黨的十六大報告精神，特別是要領會十六屆三中全會的精神實質(zhì)，認真落實黨中央關于土地征用方面的政策，切實加強征地管理工作。具體而言，我認為應從如下幾個方面加強工作：3.1 提高認識，轉(zhuǎn)變觀念加大對新土地政策法規(guī)的學習、宣傳和培訓力度，進一步提高干部隊伍的法律意識、業(yè)務素質(zhì)和政治思想覺悟，加強干部隊伍的廉潔自律，提高領導干部的“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想意識，全面貫徹江總書記的“三個代表”重要思想。增強對公民財產(chǎn)的保障意識，轉(zhuǎn)變行政觀、權力觀，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價發(fā)展經(jīng)濟的舊觀念，重新審視市場經(jīng)濟條件下政府職能的準確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財富的方式。樹立正確的政績觀和科學發(fā)展觀，辨證地看待公平、效率之間的關系，既不能片面強調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個體與集體利益和社會穩(wěn)定，要切實做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益。3.2 加強法制建設2004年3月，全國人大對憲法進行了修改，將憲法第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體所有的土地實行征用?！备臑椤皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。憲法的此項規(guī)定非常原則，因此，必須盡快修改土地管理法，進一步完善配套的法律法規(guī)體系，改革和完善土地征用制度。具體對策是：第一，限定土地征用范圍，嚴格區(qū)分公益性非經(jīng)營類用地的土地征用和經(jīng)營類用地的土地征購。從法律上嚴格界定公共利益的范疇，對于國家為了公共利益的需要，占用集體所有土地時，國家可以動用土地征用權，國家不得為經(jīng)營類用地動用征用權，也不得通過征地牟利；對于經(jīng)營類用地占用集體所有土地時，應利用土地市場機制，進行土地征購，同時，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當參與土地增值的再分配。第二，完善征地補償程序。樹立正當程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征地補償程序，包括完善行政內(nèi)部民主、實行征地事務公開、完善村級民主制度。第三，確定合理的補償標準。對于土地征用的補償標準應包括征地地價款、地上附著物和青苗的補償費。其中，后兩項應據(jù)實補償，征地地價款應以農(nóng)地地價為補償標準進行測算，即在農(nóng)地本身的自然、經(jīng)濟、社會條件下，農(nóng)地所有權未來收益的現(xiàn)值價格。對于土地征購的補償標準應當在土地征用的補償標準基礎上，參考所有權流轉(zhuǎn)后的用途及其預期收益的現(xiàn)值等因素予以確定。第四，豐富安置途徑。對被征用（購）土地農(nóng)民進行妥善安置，是征地制度改革中至關重要的問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，被征用（購）土地農(nóng)民就業(yè)和安置的途徑應由過去的以安排勞動力就業(yè)為主轉(zhuǎn)向建立以市場為導向的多樣化的途徑安置。主要途徑可以是：貨幣安置、地價款入股安置、社會保障安置、留地安置等。這樣，可以使被征用（購）后的農(nóng)民真正得到社會保障。第五，改革補償金分配、管理與使用的原則。對于地上附著物和青苗補償金，應按期一次性付給其所屬的農(nóng)民個人，由其管理和使用，對于屬于農(nóng)民集體的補償金，應補償給該農(nóng)民集體，由其負責監(jiān)督管理，要提出使用時，需經(jīng)成員大會三分之二以上成員表決同意，或成員代表大會的三分之二以上成員代表表決同意，報上級政府備案，方可使用。第六，完善征地行政救濟制度。對于有行使征地審批權不當或違法、征地程序違法、征地補償安置違法等行政行為發(fā)生的，應當通過行政復議或行政訴訟來糾正征地機關所作的違法或不當?shù)恼鞯匦袨?，維護農(nóng)民集體及其成員的合法權益，監(jiān)督行政機關的征地行為，促使其依法行政，確保征地權力正確行使。除上述六個方面外，還必須完善集體土地產(chǎn)權制度、農(nóng)地分等定級與估價技術規(guī)范等相應的配套政策和措施。3.3 調(diào)整收益分成關系目前，為了有效的制約地方政府因利益驅(qū)動而大量征地、任意征地等行為的發(fā)生，防止土地增值收益流入不法分子和貪官手中，國家可以調(diào)整收益分成比例，適當降低地方政府收益分成的比例，從而迫使地方政府尋找正確的創(chuàng)收渠道。特別是對違反法律法規(guī)規(guī)定，利用職權隨意征地、濫征地等手段從中取得收益的，應將其違法所得收益全額上繳中央，這樣，在一定程度上能夠減少貪污腐敗的滋生。3.4 完善管理體制一是進一步理順各部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的關系，搞好協(xié)調(diào)，形成合力，齊抓共管。二是加強土地行政管理部門機構改革和隊伍建設。三是加強對事業(yè)性征地事務中心完成征地實施后的財務審查，看收益提取是否合理，查有無侵占、截留、挪用補償金的行為。四是改革和完善地方領導干部的政績考核制度。五是完善公民財產(chǎn)保障制度。六是改革現(xiàn)行的地方稅費制度。3.5 完善監(jiān)督機制第一，完善對征地權力的監(jiān)督機制，進一步加強審批權限的管理，防止地方政府領導貪污腐化。對征地項目必須通過決定征地機關正式的會議程序通過，實行行政內(nèi)部民主監(jiān)督。第二，土地規(guī)劃方案、征地用途以及征地補償金的確定程序應增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障厲害關系人的