畢 業(yè) 論 文淺談現(xiàn)行的土地征用制度指導(dǎo)導(dǎo)師 張金翠2002級(jí)法律XXX班 蔡明中國(guó) 湖南二四年十月二十日will management program 31 funds management system 11 project file of coding and identifies 32 network maintenance management system 12 project file package Jang River Avenue2目 錄摘要1關(guān)鍵詞11 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問題11.1 當(dāng)前征地管理方式與體制的弊端11.2 征地范圍沒有明確的界定21.3 征地標(biāo)準(zhǔn)不盡合理21.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善21.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位31.6 相關(guān)立法薄弱31.7 引發(fā)的社會(huì)問題多32 現(xiàn)行土地征用制度問題產(chǎn)生的原因剖析32.1 操作者主觀思想意識(shí)方面32.2 政策法規(guī)制度方面43 解決征地制度問題的對(duì)策建議53.1 提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念53.2 加強(qiáng)法制建設(shè)63.3 調(diào)整收益分成關(guān)系73.4 完善管理體制73.5 完善監(jiān)督機(jī)制73.6 培育完善土地市場(chǎng)機(jī)制73.7 嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度8參考文獻(xiàn)82淺談現(xiàn)行的土地征用制度摘要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，現(xiàn)行土地征用制度的種種不足日益顯現(xiàn)，改革與完善已是大勢(shì)所趨，刻不容緩，它直接關(guān)系到整個(gè)土地管理工作的效率。本文就現(xiàn)行土地征用制度存在的一些突出問題及形成原因，進(jìn)行了初步剖析，并就如何改革和完善提出了自己的一些看法。關(guān)鍵詞土地征用；征地制度；土地征購(gòu)；土地市場(chǎng)機(jī)制新土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法等法律法規(guī)頒布實(shí)施之后，各地黨委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行，采取一系列措施，普遍加強(qiáng)了耕地保護(hù)工作，土地管理各項(xiàng)工作成效顯著。特別是土地征用制度，在開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法延續(xù)，隨著我國(guó)改革開放的步伐加快，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，這一制度越來(lái)越顯現(xiàn)出它的不足和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)。如何完善征地制度，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，已成為我國(guó)當(dāng)前一個(gè)十分重要而緊迫的研究課題。1 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問題1.1 當(dāng)前征地管理方式與體制的弊端目前的征地管理方式是由縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)用地申請(qǐng)進(jìn)行審查、報(bào)批，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政管理部門收到上報(bào)的資料后，按規(guī)定征求相關(guān)部門意見，實(shí)行土地行政管理部門內(nèi)部會(huì)審制度審批土地；由事業(yè)性的單位“征地事務(wù)中心”負(fù)責(zé)征地實(shí)施事宜。一方面，少數(shù)地方政府及相關(guān)部門，依靠行政手段強(qiáng)迫集體低價(jià)讓渡土地所有權(quán)，增加了某些非公有制建設(shè)者的土地資產(chǎn)，同時(shí)，地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)也獲得了一定的收益。另一方面，征地事務(wù)中心人員的工資等一切費(fèi)用，都從征地活動(dòng)所獲的收益中支出。再者，由于征地權(quán)力高度集中在地方政府及相關(guān)部門手中，加之土地審批的權(quán)重利大，助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致了部分土地增值收益流入了少數(shù)不法分子和貪官之手。這種靠低價(jià)征地、高價(jià)出讓，增加財(cái)政收入，增加可支配的預(yù)算外資金，增加協(xié)議低價(jià)招商的競(jìng)爭(zhēng)力，增加創(chuàng)造“政績(jī)”的資本“以地生財(cái)”的機(jī)制，勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)某些地方政府和建設(shè)者大量征地的動(dòng)力，對(duì)耕地的保護(hù)十分不利；農(nóng)民在利益受損的情況下卻敢怒不敢言。1.2 征地范圍沒有明確的界定新土地管理法規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，同時(shí)又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。通過(guò)對(duì)上述法律規(guī)定的內(nèi)容分析可知，“公共利益”的范疇在法律上從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。正是因?yàn)榉蓪?duì)征地范圍沒有作出明確的界定，從而使得實(shí)踐中愈來(lái)愈多的公益性盈利類建設(shè)項(xiàng)目和非公益性經(jīng)營(yíng)類建設(shè)項(xiàng)目已加入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)行列中來(lái)，且所占比例不斷上升。這時(shí)，征地范圍就不單純是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目了，還包括經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，工程項(xiàng)目也從國(guó)家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地?cái)U(kuò)展到小型企業(yè)用地。凡涉及占用集體所有土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，一律動(dòng)用國(guó)家征用權(quán)，如果是公益性非盈利類用地，這無(wú)可異議，但問題是一些公益性盈利類和非公益性經(jīng)營(yíng)類用地，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也通過(guò)征用來(lái)獲取土地，這未免顯得土地征用權(quán)太“濫用”了。1.3 征地標(biāo)準(zhǔn)不盡合理我國(guó)目前征地標(biāo)準(zhǔn)雖在新土地管理法中已作了規(guī)定，但也只不過(guò)是原則性的話。在實(shí)踐中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越顯現(xiàn)出一些不合理的地方，概括起來(lái)主要有以下三點(diǎn)表現(xiàn)：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直很低，與實(shí)際情況不相適應(yīng)，沒有考慮到農(nóng)民的社會(huì)保障問題。有的地方普遍取法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限；也有的地方表面上取法定最高限，但實(shí)際上還是只達(dá)到法定最低限；還有的地方為了把低于法定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“合法化”，根據(jù)所確定的補(bǔ)償總額，先確定補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，再倒算出前三年平均年產(chǎn)值，造一個(gè)虛假的年產(chǎn)值帳。二是征地補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算方法不科學(xué)。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地被征用前的糧食產(chǎn)量倍數(shù)來(lái)測(cè)算的，但由于土地利用方式、種植制度、產(chǎn)量的變化、市場(chǎng)情況等條件的不確定性，這種以糧食產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒ǎy以準(zhǔn)確的反映被征地的本質(zhì)特征。實(shí)際上無(wú)異于巧取豪奪，根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民因征地而遭受的損失，也根本不足以制約任意征地的行為。三是對(duì)土地所有權(quán)補(bǔ)償缺乏依據(jù)。征地過(guò)程中，土地所有權(quán)也要同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由集體所有變?yōu)閲?guó)有，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何評(píng)估土地所有權(quán)價(jià)值，并以此為依據(jù)確定因土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移讓渡而應(yīng)付給被征地單位的補(bǔ)償金額。1.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動(dòng)用功制度的改革，由于農(nóng)民人口多，文化素質(zhì)較低，沒有其他勞動(dòng)技能等方面的劣勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)日漸復(fù)雜激烈的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，自然處于被動(dòng)地位，原有的勞動(dòng)力安置辦法和農(nóng)轉(zhuǎn)非的辦法，在實(shí)踐中已失去了意義。因此，如何使被征地集體的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、群眾生活穩(wěn)定、就業(yè)充分，一直是捆擾征地工作的一大難題。1.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位盡管我國(guó)國(guó)土資源部頒布了閑置土地處置辦法，對(duì)于閑置土地處置有了明確的規(guī)定。然而實(shí)踐中，部分建設(shè)者一經(jīng)取得土地，會(huì)因種種原因遲遲不動(dòng)工，有些土地征而不用或未被有效利用，被閑置、撂荒，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而有些地方政府行政部門對(duì)工作極不負(fù)責(zé)，只管征地，不積極主動(dòng)地加強(qiáng)征地實(shí)施后的監(jiān)督管理，少數(shù)地方甚至是視而不見，導(dǎo)致了這一現(xiàn)象惡性發(fā)展，失地農(nóng)民意見很大。1.6 相關(guān)立法薄弱隨著城市化進(jìn)程的加快，工業(yè)的不斷發(fā)展，征地成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，征地的現(xiàn)象也將會(huì)普遍發(fā)生，而我國(guó)的土地征用立法一直是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為：其一，征地程序不透明，有待進(jìn)一步規(guī)范。一是政府征地的行政行為不透明。對(duì)于需要征用的地塊位置、征地?cái)?shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏公開性；二是被征地者中僅有少數(shù)人了解情況，而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)征地情況蒙昧不知，這是很不符合集體土地所有制的；三是被征地者無(wú)法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征用行為，沒有形成一定的制衡機(jī)制。其二，征地政策法規(guī)不完善，這也是產(chǎn)生很多問題、糾紛的主要根源。農(nóng)村土地承包法第十六條第二款規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。這一條款的原則是明確的，但什么叫“依法征用”，“相應(yīng)的補(bǔ)償”是多少、怎么補(bǔ)，還不很清楚。其三，對(duì)征地過(guò)程中多方利益關(guān)系缺乏明確規(guī)定。經(jīng)濟(jì)利益是征地過(guò)程中的核心問題，特別是征地補(bǔ)償金的分配、管理和使用，涉及到農(nóng)民的切身利益，更需要從法律上予以規(guī)范，并建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，避免補(bǔ)償金發(fā)放過(guò)程渠道不暢、分配混亂，克扣、截留、挪用、貪污以及營(yíng)私舞弊、亂投資等現(xiàn)象的發(fā)生。1.7 引發(fā)的社會(huì)問題多當(dāng)前由征地產(chǎn)生的糾紛時(shí)有發(fā)生，造成上訪的人次越來(lái)越多，在總上訪人次中所占比例居高不下，嚴(yán)重影響著黨群關(guān)系、干群關(guān)系和政府在群眾中的威信。由征地款而產(chǎn)生的腐敗在基層和征地機(jī)關(guān)仍在發(fā)生，也是產(chǎn)生政府腐敗的主要根源之一。之所以產(chǎn)生上述許多社會(huì)問題，主要還是征地制度不完善，操作隨意性大所致。2 現(xiàn)行土地征用制度問題產(chǎn)生的原因剖析存在以上種種問題，原因很多，總的看來(lái)既有操作者主觀思想意識(shí)上的原因，又有政策法規(guī)制度等客觀方面的原因。具體分析如下：2.1 操作者主觀思想意識(shí)方面原因之一，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下征地管理的正確理念?，F(xiàn)行制度的初衷不外乎由國(guó)家控制土地流轉(zhuǎn)，以便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。人們對(duì)改革的疑慮也恰在于此。當(dāng)前，所有建設(shè)用地一概通過(guò)政府征用的做法脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)代已不復(fù)存在，非公有制經(jīng)濟(jì)在快速增長(zhǎng)，政府征用土地的范圍不能與時(shí)俱進(jìn)，不及時(shí)作出調(diào)整，就會(huì)愈來(lái)愈同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則相悖。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)在于研究政策、抓好管理，把精力高度集中在提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)當(dāng)按照職能轉(zhuǎn)變、政事分開的原則，把征地調(diào)查、勘測(cè)定界、整理資料、征地批后實(shí)施及組織補(bǔ)充耕地等事務(wù)性、技術(shù)性工作，委托給有關(guān)事業(yè)單位承擔(dān)，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，樹立提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)理念。原因之二，對(duì)新土地政策法規(guī)學(xué)習(xí)不夠。與舊的土地政策法規(guī)相比，新土地政策法規(guī)增添了很多新原則、新制度、新辦法、新做法，如土地用途管制、土地用途登記、土地承包經(jīng)營(yíng)期30年不變、土地入股、土地聯(lián)營(yíng)、土地有償使用費(fèi)分成辦法等等，如此多新規(guī)定，我們必須全部了解、認(rèn)識(shí)，牢牢掌握，并運(yùn)用到實(shí)踐中去，不斷改革、完善現(xiàn)行的征地制度，規(guī)范征地行為。否則，在工作實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)各種問題，不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，不利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。原因之三，工作積極性不高，執(zhí)法力度不大。一是有些地方執(zhí)法失之過(guò)寬、失之過(guò)軟。如對(duì)閑置1年以上的土地該征收閑置費(fèi)的不征收或征收不到位，對(duì)連續(xù)閑置2年以上的土地應(yīng)當(dāng)依法收回的不收回或簡(jiǎn)單罰款、征收閑置費(fèi)了事；甚至有的地方干脆不管。二是部分地方行政干預(yù)多、執(zhí)法環(huán)境差，影響了政府土地行政管理部門執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性。原因之四，不尊重集體財(cái)產(chǎn)，畸形的政績(jī)觀作祟。部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏“立黨為公、執(zhí)政為民”的政績(jī)觀，急于把眼前的形象工程搞起來(lái)。特別是為了招商引資，不惜犧牲農(nóng)民的利益，搞所謂“五通一平”，利用職權(quán)，強(qiáng)取豪奪集體土地，至于農(nóng)民的權(quán)益是否受到侵害，群眾會(huì)不會(huì)上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有不有影響，缺乏全面考慮。2.2 政策法規(guī)制度方面原因之一，法制建設(shè)不完善。由于新土地政策法規(guī)關(guān)于征地管理方面的規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、太分散、漏洞多、不準(zhǔn)確或有沖突，可操作性較差，影響了征地工作正常有序的進(jìn)行，導(dǎo)致了征地行為不規(guī)范、征地范圍過(guò)寬、補(bǔ)償不合理等大量遺留問題的產(chǎn)生。原因之二，監(jiān)督機(jī)制不健全。造成征地制度中種種問題的最根本原因是監(jiān)督機(jī)制不健全。政府征地權(quán)力沒有受到制約，隨意性大，政務(wù)公開流于形式，責(zé)任不明確，有關(guān)事務(wù)性、技術(shù)性工作缺乏監(jiān)督，補(bǔ)償金的分配、管理和使用得不到有效地監(jiān)管，即使在政策法規(guī)有規(guī)定的情況下，少數(shù)地方仍我行我素，搞地方土政策。原因之三，民主化制度不完善。一是政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部民主化程度不高。有些地方由于行政長(zhǎng)官分工負(fù)責(zé)制的實(shí)施，給予個(gè)別人的權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致征地項(xiàng)目不經(jīng)決定征地機(jī)關(guān)正式會(huì)議程序通過(guò)，完全由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。二是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織民主制度有待進(jìn)一步完善，農(nóng)民作為農(nóng)村村民自治組織的成員，有權(quán)要求對(duì)自己的土地處置有更多的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，有權(quán)了解對(duì)補(bǔ)償金的分配、管理和使用情況。而實(shí)際上，由于村級(jí)事務(wù)受上級(jí)政府干預(yù)過(guò)多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向、政府對(duì)村級(jí)組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了，在這種情況下，村干部在土地征用這樣的重大利益問題上不可能完全代表農(nóng)民說(shuō)話，村民在對(duì)土地處置的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)上、補(bǔ)償金的分配使用管理問題上又如何體現(xiàn)其民主化？原因之四，干部考核機(jī)制不合理。當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核機(jī)制，在客觀上不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對(duì)市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)，或即使有所占的比重也小得可憐。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕為農(nóng)民謀利；重自身升遷，輕農(nóng)民生計(jì)。原因之五，“適應(yīng)期綜合癥”作怪?，F(xiàn)行的土地政策法規(guī)變化大，新內(nèi)容多，一下子要人們?nèi)空莆者\(yùn)用，尚有難度，應(yīng)有一個(gè)“過(guò)渡適應(yīng)期”，其長(zhǎng)短取決于個(gè)人的文化素質(zhì)等因素。一開始，人們會(huì)感覺不習(xí)慣、不方便，有怨聲，甚至?xí)感屡f混用的毛病，作出與新政策法規(guī)相違的行為。這是一種“適應(yīng)期綜合癥”。它有一個(gè)逐步逐漸了解、逐次認(rèn)知的過(guò)程。原因之六，機(jī)構(gòu)改革的負(fù)面影響。1998年國(guó)務(wù)院及各部委機(jī)構(gòu)改革之后，省級(jí)、地市級(jí)于2000年初陸續(xù)在全國(guó)鋪開。由于土地行政管理部門是一個(gè)合并重組的部門，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員在所難免，一部分人員情緒波動(dòng)很大，客觀上對(duì)執(zhí)行土地政策法規(guī)無(wú)疑會(huì)增加阻力；加上機(jī)構(gòu)改革尚未到位，有些基層改革動(dòng)作遲緩，政事沒有徹底分開，職能分工不很明確。這些都會(huì)影響到征地管理工作的順利進(jìn)行。3 解決征地制度問題的對(duì)策建議要解決好征地制度中存在的問題，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并全面貫徹黨的十六大報(bào)告精神，特別是要領(lǐng)會(huì)十六屆三中全會(huì)的精神實(shí)質(zhì)，認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于土地征用方面的政策，切實(shí)加強(qiáng)征地管理工作。具體而言，我認(rèn)為應(yīng)從如下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作：3.1 提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念加大對(duì)新土地政策法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高干部隊(duì)伍的法律意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治思想覺悟，加強(qiáng)干部隊(duì)伍的廉潔自律，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想意識(shí)，全面貫徹江總書記的“三個(gè)代表”重要思想。增強(qiáng)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的保障意識(shí)，轉(zhuǎn)變行政觀、權(quán)力觀，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的舊觀念，重新審視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式。樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀，辨證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不能片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)體與集體利益和社會(huì)穩(wěn)定，要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益。3.2 加強(qiáng)法制建設(shè)2004年3月，全國(guó)人大對(duì)憲法進(jìn)行了修改，將憲法第十條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！备臑椤皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。憲法的此項(xiàng)規(guī)定非常原則，因此，必須盡快修改土地管理法，進(jìn)一步完善配套的法律法規(guī)體系，改革和完善土地征用制度。具體對(duì)策是：第一，限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性非經(jīng)營(yíng)類用地的土地征用和經(jīng)營(yíng)類用地的土地征購(gòu)。從法律上嚴(yán)格界定公共利益的范疇，對(duì)于國(guó)家為了公共利益的需要，占用集體所有土地時(shí)，國(guó)家可以動(dòng)用土地征用權(quán)，國(guó)家不得為經(jīng)營(yíng)類用地動(dòng)用征用權(quán)，也不得通過(guò)征地牟利；對(duì)于經(jīng)營(yíng)類用地占用集體所有土地時(shí)，應(yīng)利用土地市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行土地征購(gòu)，同時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。第二，完善征地補(bǔ)償程序。樹立正當(dāng)程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征地補(bǔ)償程序，包括完善行政內(nèi)部民主、實(shí)行征地事務(wù)公開、完善村級(jí)民主制度。第三，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括征地地價(jià)款、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，后兩項(xiàng)應(yīng)據(jù)實(shí)補(bǔ)償，征地地價(jià)款應(yīng)以農(nóng)地地價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，即在農(nóng)地本身的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下，農(nóng)地所有權(quán)未來(lái)收益的現(xiàn)值價(jià)格。對(duì)于土地征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，參考所有權(quán)流轉(zhuǎn)后的用途及其預(yù)期收益的現(xiàn)值等因素予以確定。第四，豐富安置途徑。對(duì)被征用（購(gòu)）土地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地制度改革中至關(guān)重要的問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，被征用（購(gòu)）土地農(nóng)民就業(yè)和安置的途徑應(yīng)由過(guò)去的以安排勞動(dòng)力就業(yè)為主轉(zhuǎn)向建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多樣化的途徑安置。主要途徑可以是：貨幣安置、地價(jià)款入股安置、社會(huì)保障安置、留地安置等。這樣，可以使被征用（購(gòu)）后的農(nóng)民真正得到社會(huì)保障。第五，改革補(bǔ)償金分配、管理與使用的原則。對(duì)于地上附著物和青苗補(bǔ)償金，應(yīng)按期一次性付給其所屬的農(nóng)民個(gè)人，由其管理和使用，對(duì)于屬于農(nóng)民集體的補(bǔ)償金，應(yīng)補(bǔ)償給該農(nóng)民集體，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，要提出使用時(shí)，需經(jīng)成員大會(huì)三分之二以上成員表決同意，或成員代表大會(huì)的三分之二以上成員代表表決同意，報(bào)上級(jí)政府備案，方可使用。第六，完善征地行政救濟(jì)制度。對(duì)于有行使征地審批權(quán)不當(dāng)或違法、征地程序違法、征地補(bǔ)償安置違法等行政行為發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟來(lái)糾正征地機(jī)關(guān)所作的違法或不當(dāng)?shù)恼鞯匦袨?，維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的征地行為，促使其依法行政，確保征地權(quán)力正確行使。除上述六個(gè)方面外，還必須完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地分等定級(jí)與估價(jià)技術(shù)規(guī)范等相應(yīng)的配套政策和措施。3.3 調(diào)整收益分成關(guān)系目前，為了有效的制約地方政府因利益驅(qū)動(dòng)而大量征地、任意征地等行為的發(fā)生，防止土地增值收益流入不法分子和貪官手中，國(guó)家可以調(diào)整收益分成比例，適當(dāng)降低地方政府收益分成的比例，從而迫使地方政府尋找正確的創(chuàng)收渠道。特別是對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定，利用職權(quán)隨意征地、濫征地等手段從中取得收益的，應(yīng)將其違法所得收益全額上繳中央，這樣，在一定程度上能夠減少貪污腐敗的滋生。3.4 完善管理體制一是進(jìn)一步理順各部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的關(guān)系，搞好協(xié)調(diào)，形成合力，齊抓共管。二是加強(qiáng)土地行政管理部門機(jī)構(gòu)改革和隊(duì)伍建設(shè)。三是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)性征地事務(wù)中心完成征地實(shí)施后的財(cái)務(wù)審查，看收益提取是否合理，查有無(wú)侵占、截留、挪用補(bǔ)償金的行為。四是改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度。五是完善公民財(cái)產(chǎn)保障制度。六是改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度。3.5 完善監(jiān)督機(jī)制第一，完善對(duì)征地權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)審批權(quán)限的管理，防止地方政府領(lǐng)導(dǎo)貪污腐化。對(duì)征地項(xiàng)目必須通過(guò)決定征地機(jī)關(guān)正式的會(huì)議程序通過(guò)，實(shí)行行政內(nèi)部民主監(jiān)督。第二，土地規(guī)劃方案、征地用途以及征地補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過(guò)事前公告、聽證等方式保障厲害關(guān)系人的