1/13宋朝財(cái)政危機(jī)與地方行政關(guān)系研究基于人戶逃移政策的執(zhí)行分析論文關(guān)鍵詞】財(cái)政危機(jī)地方政府人戶逃移政策論文摘要】通過分析宋朝地方政府執(zhí)行人戶逃移政策的情況，認(rèn)為宋朝日益加重的財(cái)政危機(jī)直接影響了宋朝中央與地方財(cái)政的調(diào)配體制和地方官員的考課標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府在執(zhí)行中央人戶逃移政策時受到影響。由于更多地考慮賦稅上供和本級地方財(cái)政的需要。因此造成了實(shí)際執(zhí)行情況與政策制定初衷相背離，出現(xiàn)了諸多弊端，降低了行政效率。一、引言人戶逃移，主要是指擁有一定田產(chǎn)并承擔(dān)國家賦役的著藉人戶流離逃亡他鄉(xiāng)。這一現(xiàn)象在中國古代歷朝普遍存在，漢唐以后尤為突出，如漢代的流民、唐代的逃戶、宋代的人戶逃移、明代的流民等。中國古代農(nóng)民安土重遷，他們之所以拋棄田產(chǎn)、背井離鄉(xiāng)，其緣由歷代大同小異，大體不出西漢鮑宣的“凡民有七亡”之說，從而形成了政府必須面對的社會問題。中國古代歷朝政府都采取相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)政策試圖對人戶逃移加以控制，但基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)形勢，取得的成效也有所不同。對于人戶逃移的政策控制，宋朝政府在漢唐基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的發(fā)展。就荒政而言，宋朝的災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后救2/13濟(jì)與安置措施已相當(dāng)完善。從實(shí)踐情況來看也是富有成效的，較好地實(shí)現(xiàn)了社會控制。因此，“兩宋兩三百年間，沒有出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民起義，頗富成效的社會救濟(jì)應(yīng)該是一個重要原因”同時，宋朝政府在政策上對財(cái)賦較為重視，無論是芳生人戶逃移之前的災(zāi)傷娠濟(jì)、賦稅倚閣鐲免，還是協(xié)戶逃移之后的“申逃”、招誘逃移歸業(yè)、招佃逃田、翅田拘籍系官經(jīng)營等措施，都充分體現(xiàn)了朝廷在人廣逃移政策的執(zhí)行過程中對財(cái)政支出與賦稅損益的老慮。LOCALHOST而且，基于時局與財(cái)政形勢的變化，中央政府又人戶逃移的控制措施不斷進(jìn)行調(diào)整，日趨細(xì)化和失善。對此，陳明光先生在宋朝逃田產(chǎn)權(quán)制度與地方政府管理職能變遷一文中從逃田產(chǎn)權(quán)制度的角度做了很好的論述，認(rèn)為宋朝相較于唐五代而言有靜的特點(diǎn)。一是更加法制化，制定了“逃田法”、“遠(yuǎn)年無案籍逃田法”、逃田“請佃法”等專項(xiàng)法規(guī)，并經(jīng)常以詔救的形式對這些“常法”進(jìn)行臨時調(diào)整。官府在處理逃田產(chǎn)權(quán)時，更加注重以法律文書或官府文豐為據(jù)。二是制度更加細(xì)化，對逃亡原因不同的逃戶，其土地所有權(quán)的保留期限、復(fù)業(yè)后的收益權(quán)等有不同規(guī)定。三是制定和調(diào)整政策時對財(cái)政的考慮更力突出，更多地采用田賦減免措施，以調(diào)整逃田收益權(quán)在官民之間的分配。四是南宋時進(jìn)一步加強(qiáng)了劉“請射”或“權(quán)佃”逃田者的權(quán)益保護(hù)，同時，中央對地方政府實(shí)施逃田產(chǎn)權(quán)3/13制度的職責(zé)規(guī)定更加明確F70兩宋時期，中央通過路、州、縣三級行政建制，對地方進(jìn)行管轄和控制。范祖禹上哲宗乞行考課監(jiān)司郡守之法稱“本朝之法，上下相維，輕重相制，建置之道，最為合宜。夫監(jiān)司付以一路，守臣付以一郡州，縣令付以一縣，皆與天子分地而治?！遍]卷72白官門考課基于這種行政建制，中央行決策之權(quán)，地方負(fù)執(zhí)行之責(zé)。因此，宋朝中央政府制定的對人戶逃移的控制政策，無論是發(fā)生在人戶逃移之前的災(zāi)傷娠濟(jì)、賦稅倚閣鐲免，還是人戶逃移之后的“申逃”、招誘歸業(yè)、招佃逃田、逃田拘籍系官經(jīng)營等，都必須依靠地方政府的貫徹執(zhí)行?？偟膩砜?，地方政府在貫徹執(zhí)行中取得了一定成效，但是由于宋朝財(cái)政形勢的變化極大地制約著地方行政，因而影響了執(zhí)行效率，出現(xiàn)了不少弊端。二、宋朝財(cái)政危機(jī)的加深宋朝從建隆元年960年建國到祥興二年1279年滅亡，三百多年間常年受到北方少數(shù)民族的威脅。北方、西北諸路和江淮一帶主要是在兩宋交替之后長年戰(zhàn)爭，對當(dāng)?shù)啬酥寥珖纳鐣?jīng)濟(jì)都造成了較大的破壞。再加上，宋初統(tǒng)治者確立“守內(nèi)虛外”的治國方針，在對外戰(zhàn)爭中長期處于劣勢，財(cái)政上又受“三冗”冗兵、冗官、冗費(fèi)之累，使得國勢出現(xiàn)了與社會經(jīng)濟(jì)繁榮不相稱的“積貧積4/13弱”的矛盾現(xiàn)象。建國之初，宋朝統(tǒng)治者注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展。史載“宋承唐、五季之后，太祖興，削平諸國，除藩鎮(zhèn)留州之法，而粟帛錢幣咸聚王徽嚴(yán)守令勸農(nóng)之條，而稻、粱、桑、桌務(wù)盡地力。至于太宗，國用殷實(shí)，輕賦薄斂之制，日與群臣講求而行之?！遍]倦NSC貨志上一因此，財(cái)政比較寬裕。真宗時，擅淵之盟訂立，邊境寧息，社會經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步恢復(fù)和發(fā)展，財(cái)政形勢較為喜人?！疤祆煜驴?cè)艘蝗f五千八十五萬一百，出一萬二千六百七十七萬五千二百，而贏數(shù)不預(yù)焉FAL卷MC下一，財(cái)政富余達(dá)二千四百七萬四千九百貫石匹兩。但是，在這背后卻存有隱患，時“承平既久，戶口歲增，兵籍益廣，吏員益眾。佛老、外國耗蠢中土，縣官之費(fèi)數(shù)倍于昔，百姓亦稍縱侈，而上下始困于財(cái)矣”閉倦N9C食貨志下一，“三冗”之累初露端倪。仁宗在位，西北邊釁興起，“寶元以后，募兵益廣，宗室蕃衍，吏員歲增。至是，兵一百二十五萬九千，宗室、吏員受祿者萬五千四百四十三，祿凜奉賜從而增廣。又景德中，祀南郊，內(nèi)外賞責(zé)金帛、絡(luò)錢總六百一萬。至是，饗明堂，增至一千二百余萬，故用度不得不足FAL卷I79C食貨志下一，“三冗”問題已是十分突出。5/13結(jié)果，皇枯元年1049年“天下財(cái)賦出人，凡金幣絲擴(kuò)薪當(dāng)之類皆在其數(shù)”，歲人一億二千六百二十五萬一千九百六十四，而“所出無余”TSLWSSC皇枯會計(jì)錄。至英宗治平二年1064年，“內(nèi)外人一億一千六百十三萬八千四百五，出一億二千三十四萬三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二萬一千二百七十八”FAL卷N9C食貨志下一，中央財(cái)政處于人不敷出的窘境。神宗繼位，王安石頒行新法，在財(cái)政上收到了一定的效果。但是，王安石變法之富國強(qiáng)兵的宗旨是為神宗“養(yǎng)兵備邊，府庫不可不豐，6卷2AC國用考二瀝代國用之目的服務(wù)。因此，變法者雖然認(rèn)識到財(cái)政危機(jī)的本質(zhì)是“冗兵耗于上，冗吏耗于下。欲救其弊，當(dāng)治其源。治其源者，在乎減冗雜而節(jié)用度。若冗雜不減，用度不節(jié)，雖善為計(jì)者，亦不能救也”70167，皇枯元年。但是，熙寧年間1068一1077年宋王朝對外的主動出擊，龐雜的軍費(fèi)開支不僅難以節(jié)減，而且逐年增加。熙寧十年1077年八月辛丑，權(quán)發(fā)遣三司使李承之言“三司近歲以來，財(cái)貨匾乏為甚，計(jì)月支給，猶懼不足?！贝ň鞿SA中央財(cái)政仍然難以擺脫困境。神宗之后，新法廢行反復(fù)，邊疆征戰(zhàn)一直無法寧息。至徽宗時，蔡京復(fù)行新法，但并沒有吸取神宗時期的經(jīng)驗(yàn)6/13教訓(xùn)，“復(fù)務(wù)拓土，勸徽宗招納青唐，用王厚經(jīng)置，費(fèi)錢億萬，用大兵凡再，始克之，而惶州戍兵費(fèi)錢一千二十四萬九千余緝”倦MS饗貨志上三，“三冗”之累更加嚴(yán)重，新法已成為統(tǒng)治階級變相斂財(cái)?shù)墓ぞ?。民眾?fù)擔(dān)十分沉重，社會危機(jī)伴隨著財(cái)政危機(jī)開始出現(xiàn)。女真金政權(quán)的人侵，滅亡了北宋政權(quán)，社會經(jīng)濟(jì)遭到了極大的摧殘。南宋“渡江之初，東南歲人猶不滿千萬，上供才二百萬緝，此祖宗正賦也”AL1財(cái)賦收人大為緊縮。為了籌措對金戰(zhàn)爭的費(fèi)用，當(dāng)時“呂頤浩在戶部始創(chuàng)經(jīng)制錢六百六十余萬緝，孟慶為執(zhí)政又增總制錢七百八十余萬緝，朱勝非當(dāng)國又增月樁錢四百余萬絡(luò)。紹興末年，合茶鹽酒算坑冶榷貨乘本和之錢凡六千余萬緝，而半歸內(nèi)藏”S1。通過多方聚斂財(cái)賦，南宋政權(quán)維持了軍需供給，勉強(qiáng)渡過了財(cái)政危機(jī)。隆興和議后，社會經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，財(cái)政危機(jī)得到緩和。開禧二年1206年，韓健宵北伐，戰(zhàn)端又起，財(cái)政又復(fù)窘困。衛(wèi)徑言“權(quán)臣誤國，妄啟兵端，不特南北生靈肝腦涂地，且耗竭國家五十年儲蓄，國力殆不可支。9W4C守制置乒樞密祟札紹定年間1228一1233年，宋蒙戰(zhàn)事又起，當(dāng)時“兵事一開，招納浸廣，調(diào)度浸繁，公私之積遂至掃地”，增額一倍。祟寧重修上供格，頒之天下，率一路之增至十?dāng)?shù)倍，至今為額。其它雜斂皆起熙寧，于7/13是有免役錢、常平寬剩錢。至于元豐，則以坊場稅錢、鹽酒增價錢，香礬銅錫斗秤批剃之類凡十?dāng)?shù)色，合而為無額上供，至今為額。至于宣和則以贍學(xué)錢、來本錢，應(yīng)奉司諸色無名之?dāng)糠彩當(dāng)?shù)色，合而為經(jīng)制，至今為額。,LBJW9C赴柳軍擬奏事札子至南宋時，所謂“自軍興以來，計(jì)司常患不給，凡郡邑皆以定額案名予之，加賦增員，悉所不問”FN卷上C民力疏，說的就是中央財(cái)政對地方財(cái)政采取定額劃撥經(jīng)費(fèi)的原則，而對地方財(cái)政的增收增支則全然放任自流。因此，在巨大的財(cái)政壓力下，地方財(cái)用因人不敷出而加賦于民的情況十分常見。史稱“熙寧以前，上供錢物無額外之求，州縣無非法之?dāng)俊Ｗ院螳I(xiàn)利之臣不原此意，唯務(wù)刻削以為己功。若減一事一件，則據(jù)其所減色額責(zé)令轉(zhuǎn)運(yùn)使封樁上供，別有增置，合用之物又合自辦。上供名件歲益增多，有司財(cái)用日惟不足。既無家資之可助，又無鄰粟之可貸，必至多方以取于民。非法之征，其來乃自乎是。FSLWC宗論理財(cái)淳熙七年1180年，朱熹言“夫有田則有租，為日久矣。而今日民間特以稅重為苦者，正緣二稅之入，朝廷盡取以供軍，州縣無復(fù)贏余也。州縣既無贏余以給官吏、養(yǎng)軍兵，而朝廷發(fā)下離軍、歸正等人又無紀(jì)極，支費(fèi)日增，無所取辦，則不免創(chuàng)于二稅之外，別作名色，巧取于民?！盕19OC庚子應(yīng)詔封事曾任8/13湖南諸州安撫辛棄疾指出“州以趣辦財(cái)賦為急，縣有殘民害物之政而州不敢問縣以并緣科斂為急，吏有殘民害物之政而縣不敢問?！敝蘧鞩9C盜正如包偉民先生所總結(jié)的，宋代的特點(diǎn)在于中央政府一直未能調(diào)整賦稅制度以及中央與地方財(cái)賦分配的格局，只是通過默許州縣法外征斂的辦法來解決財(cái)政困難。這種賦稅的非制度化，導(dǎo)致了地方吏治的腐敗與民眾痛苦的加深?？梢?，在這樣的財(cái)政調(diào)配體制下，對于地方行政尤其是地方政府對人戶逃移政策的執(zhí)行，必然會造成極大的制約。四、地方職能與逃移政策執(zhí)行的演變宋朝建國之初，朝廷對于各級地方官員的職能都有相應(yīng)的規(guī)定，并建立了一整套考課制度，如以“七事”考監(jiān)司，以“四善”、“三最”考守令。其中，有關(guān)勸課農(nóng)桑、戶口增損、田疇墾辟等考核標(biāo)準(zhǔn)，都與增加國家財(cái)賦收人密切相關(guān)。而且，隨著宋朝財(cái)政問題的日益突出及中央與地方財(cái)政調(diào)配體制的變化，“經(jīng)劃財(cái)用”的職能在地方官課績中愈顯重要。崇寧二年1103年徽宗詔“諸路知州、通判、令佐任內(nèi)，如能盡心經(jīng)劃財(cái)用、應(yīng)副上供及本處支使，各得足備，或不能悉心營辦，卻致圈乏，殿最賞罰聞奏。ISL職官五九之一在財(cái)政十分艱窘的南宋時期，“催督財(cái)賦”實(shí)際上成為中央考核地方官員最主要的內(nèi)容，其他職9/13能則可“不復(fù)問”。孝宗淳熙十五年1189年，朱熹言“版曹經(jīng)費(fèi)網(wǎng)乏日甚，督趣日峻，以至廢去祖宗以來破分良法，而必以十分登足為限。以為未足，則又造為比較監(jiān)司郡守殿最之法以誘脅之。不復(fù)問其政教設(shè)施之得失，而一以其能剝民奉上者為賢。于是，中外承風(fēng)，競為苛急，監(jiān)司明諭州郡，郡守明諭屬邑，不必留心民事，惟務(wù)催督財(cái)賦，此民力之所以重困之本?！?97卷，戊申封事這必然造成地方守令“其所先務(wù)，惟治財(cái)為然”L2I7卷AC送富修仲序的后果。因此，宋朝財(cái)政危機(jī)造成了中央與地方財(cái)政調(diào)配體制和地方考課標(biāo)準(zhǔn)的變化，對地方行政產(chǎn)生了極大影響。地方政府在執(zhí)行人戶逃移政策時，更多地考慮賦稅上供和本級地方財(cái)政的需要，由此制約了地方政府執(zhí)行有關(guān)人戶逃移政策的取向，其中出現(xiàn)的弊端即與此相關(guān)。董婿指出“今之守令，專辦財(cái)賦，貪豐熟之美名，諱聞荒歉之事，不受災(zāi)傷之狀，責(zé)令里正伏熟。為里正者，亦慮委官經(jīng)過，所費(fèi)不一，故妄行供認(rèn)，以免目前陪費(fèi)，不慮他日流離餓革，劫奪之禍，良可嘆也221卷中檢早在這樣的情況下，中央雖常有賦稅倚閣鐲免之令，但地方政府在貫徹執(zhí)行人戶逃移政策時，卻由于賦稅上供和本級財(cái)政開支的需要，不肯給予“除豁”，包括不執(zhí)行災(zāi)10/13傷檢放、逃移歸業(yè)放稅、招佃逃田減稅等政策，甚至還要加征。咸平元年998年四月，真宗對宰相說”諸路道欠，先朝每有赦青，皆令鐲放。而有司不認(rèn)朝旨，尚更理納，頗聞細(xì)民愁嘆，此甚亡謂也。L3元枯五年109年，知杭州蘇軾上書哲宗言“二圣嗣位以來，恩貸指揮多被有司巧為艱閡，故四方皆有黃紙放白紙收之語。6L倦州國用考五斕貸徽宗宣和三年1121年二月七日，臣僚言“水旱災(zāi)傷去處州縣，已依條差官檢踏減于苗數(shù)分?jǐn)?shù)，訖而，槽臣又令州縣再行增收分?jǐn)?shù)。如宣和元年，蕪湖一縣已經(jīng)減放分?jǐn)?shù)，而嘈司再行增蜘又千九百石。ISL食貨一之六紹興十五年1145年二月十五日，荊湖南路轉(zhuǎn)運(yùn)判官李紹祖言“訪聞州縣官吏往往將遞年積欠已應(yīng)除放之?dāng)?shù)，別作名色，或謂之月計(jì)、或謂之解州、或折見錢、或催本色，令看保正長按月認(rèn)納。ISL食貨六三之九、O紹興二十七年1157年十一月四日，殿中侍御史葉義問言“且以江東一路言之，歲認(rèn)上供額八十五萬碩，皆責(zé)辦州縣及時輸納。然其間或因?yàn)?zāi)傷檢放，致令有承認(rèn)不足數(shù)目，朝建燭見，難以催理，曾降指揮除放至紹興二十二年訖。自二十三年以后，實(shí)因?yàn)?zāi)傷檢放米數(shù)依舊催理00ISL食貨一之一。、一同時，上述財(cái)政調(diào)配原則對地方財(cái)政收支的影響，必然也直接導(dǎo)致地方政府在貫徹執(zhí)行中央人戶逃移政策中11/13出現(xiàn)災(zāi)傷檢放不實(shí)之類的弊端。熙寧八年1075年十月，祠部郎中趙鼎言“京東自夏秋旱蝗相仍，民被災(zāi)流徙者十六七，雖檢放租稅，而一縣通校，類不及五分，蓋恐礙倚閣青苗本息。乞令本路體量鐲稅。,L卷U,紹興二十六年1156年二月五日，朝臣柳綸言“臣竊見民間歲納秋苗，間有旱澇，自合減放分?jǐn)?shù)，近來州縣多是利于所人，略不加恤。ONSL食貨一O對此，朝廷也有所認(rèn)識。孝宗淳熙四年1177年，臣僚言“屢赦鐲積欠以蘇疲民，州縣不能仰體圣意，至變易名色以取之。宜下諸路嘈司，如合該除放，無得更取之于州，州無得更取之于縣，仍督逐縣銷豁欠，簿書其名數(shù)榜民通知。BL2C用考五斕貸但是，如果中央與地方財(cái)賦分配體制不進(jìn)行變革，那么這一局面是無法得到改變的。羅大經(jīng)指出“朝廷若欲除無名之征以寬民，須是究是一郡盈虛，有以補(bǔ)助之，使歲計(jì)不乏，然后實(shí)惠乃可及民。不然亦徒為空言而已。在財(cái)政困窘的情況下，即使是用于備荒販濟(jì)的常平、義倉等，也常會被挪用。如仁宗時，“常平積有余而兵食不足，乃命司農(nóng)寺出常平錢百萬絡(luò)助三司給軍費(fèi)。久之，移用數(shù)多，而蓄藏?zé)o幾矣。4176C食貨志上四這種情況在地方十分常見。紹興二十七年1157年五月丙子，殿中侍御史王硅言“臣竊見諸州郡，每歲輸納秋租，自裝發(fā)綱運(yùn)之后，倉凜12/13一空，所存止有常平義倉解斗，軍糧吏捧，及捧發(fā)上供不足之?dāng)?shù)，皆取給于此，所在成例。是名為常平，而專以備州郡急網(wǎng)，至饑民艱食，則坐視而無以販之，殊非立法之意。”閣卷77義倉則?！白脏l(xiāng)而移于邑，自邑而移于州”2FL卷7T倉利害書，這自然就影響到地方政府進(jìn)行災(zāi)傷販濟(jì)。紹興九年1139年七月二十三