1/11對(duì)土地管理和政策問題的思考近年來(lái)，耕地被大量地占用，甚至占而不用，失地農(nóng)民增加，并且征地補(bǔ)償不到位，損害了農(nóng)民的利益。但是，究竟怎樣認(rèn)識(shí)、避免和解決這些問題，筆者提出一些疑問，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)的思考和探討，表明一些自己的看法和建議，以免土地管理和政策矯枉過(guò)正，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善造成負(fù)面影響。一、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和推進(jìn)城市化需不需要占用耕地對(duì)近兩年圈地過(guò)多、征地不用和炒買炒賣土地，確實(shí)應(yīng)當(dāng)加以糾正。但是，有的學(xué)者提出，要嚴(yán)格保護(hù)耕地，交通、城市和企業(yè)建設(shè)，不能占用耕地。這也可能過(guò)于極端。目前，從農(nóng)村到城市的務(wù)工勞動(dòng)力有億之多，還有其萬(wàn)子女和妻子等家屬；到年，可能還會(huì)有億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加上子女和妻子等家屬，也會(huì)有萬(wàn)轉(zhuǎn)移人口。如果現(xiàn)有的耕地中不分配一部分用來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口，現(xiàn)有的交通如果不擴(kuò)大運(yùn)力，城市中住宅和公共設(shè)施不增加，城市中企業(yè)不增加，轉(zhuǎn)移農(nóng)村的萬(wàn)人口，交通設(shè)施可能承受不了，農(nóng)民工和家屬到城市里沒有地方住，到城市中也沒有就業(yè)機(jī)會(huì)。這顯然是行不通的。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)原理是，勞動(dòng)、資本和技術(shù)，2/11一般情況下，只有和土地要素相結(jié)合，才能形成生產(chǎn)力；人口不論是在農(nóng)村，還是在城市，都需要一定比例的土地，才能有居住、出行、工作和購(gòu)物等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。如果進(jìn)城人口每人需要交通、居住、工作、公益設(shè)施等用地需要畝計(jì)算，未來(lái)年的工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口近億，很可能還需要占用億畝耕地。LOCALHOST由于節(jié)約建設(shè)成本、尋求交通便利、解決水源供給等因素，城市一般又要建在平原、盆地、依山傍水、交通要道，大多要占用耕地，甚至良田。不可為了節(jié)約耕地將城市和企業(yè)專門建在山上和溝壑中。這就有一個(gè)兩難選擇你是要占用一些耕地來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口，還是很少地占用土地，甚至不用占用耕地，慢一些和少一些轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口問題是象英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、日本、德國(guó)等這樣一些人口密度比我們還要大的國(guó)家分配一些耕地用來(lái)建設(shè)城市、企業(yè)和交通，并沒有發(fā)生糧食危機(jī)，進(jìn)入了發(fā)達(dá)國(guó)家行列，甚至農(nóng)產(chǎn)品還可以出口；而一些阿富汗、埃塞俄比亞、孟加拉等非洲和亞洲國(guó)家，農(nóng)村人口占較大的比重，沒有將很多的耕地用來(lái)進(jìn)行城市化和工業(yè)化，有的國(guó)家糧食還不夠吃，需要進(jìn)口。因此，在盡可能節(jié)約用地的前提下，工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)移近億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口，建設(shè)交通、城市和企業(yè)，仍然還是要用億畝左右的耕地。3/11二、大量圈地、農(nóng)田占而不用、炒買炒賣土地、征地補(bǔ)償不到位等問題，究竟是什么原因造成的目前許多學(xué)者給中央提出，要對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，而實(shí)施者就是政府的有關(guān)部門。反而推之，似乎是因?yàn)檎芾聿涣υ斐闪四壳暗耐恋貑栴}。其實(shí)，這是錯(cuò)誤的看法。造成目前諸多土地方面問題的原因主要是，、征地制度不合理。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)成任何建設(shè)用地，幾乎都要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制征用農(nóng)村集體土地變成國(guó)有土地才可以；農(nóng)村集體土地，即使是經(jīng)營(yíng)性用地，不經(jīng)過(guò)征用，不能隨意轉(zhuǎn)變土地的用途，不能直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。農(nóng)村集體作為土地的所有者，與政府就要被征用的土地，沒有談判和討價(jià)還價(jià)的平等地位和權(quán)力。、目前有關(guān)土地法及其實(shí)施法規(guī)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償規(guī)定極不合理。規(guī)定的補(bǔ)償是，幾年的土地產(chǎn)出量，加青苗補(bǔ)償費(fèi)，再加一定的安置補(bǔ)助等等，給農(nóng)民的補(bǔ)償遠(yuǎn)低于土地應(yīng)有的價(jià)值，而且就是這種不到位的補(bǔ)償也因縣、鄉(xiāng)、村的提留和克扣，到農(nóng)民手中，也沒有多少了。政府并沒有將土地當(dāng)作農(nóng)民一兩代人，甚至幾代人賴以生存和保障的財(cái)產(chǎn)，也沒有進(jìn)行等價(jià)交換，更沒有按照土地供求關(guān)系來(lái)定價(jià)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府又不可能給失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。使農(nóng)民成了無(wú)地、無(wú)就業(yè)和無(wú)保障的農(nóng)村人口。、農(nóng)民基本上沒4/11有地權(quán)?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制，是一種每個(gè)農(nóng)民對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)極不明晰的體制，集體往往是一種虛無(wú)的組織，甚至是一種被低價(jià)征地的利用工具，農(nóng)民對(duì)于土地沒有發(fā)言權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的規(guī)律是，當(dāng)一種稀缺資源，其產(chǎn)權(quán)約束不明，他人可以很容易得到，并且價(jià)格很低時(shí)，這種資源的轉(zhuǎn)讓、使用將會(huì)處于極大的浪費(fèi)之中；否則，反之。試想，如果農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)很明確，作為用地者能從農(nóng)村輕易地獲得土地嗎再試想，當(dāng)土地的價(jià)格由供求決定時(shí)，或者農(nóng)民作為土地的出租者和入股者，索求土地的租金和分紅時(shí)，能化數(shù)億錢建幾千畝地的收益率較低的高爾夫球場(chǎng)，能投資數(shù)億、數(shù)十億錢圈幾千畝地放著不用嗎只有零地價(jià)、低地價(jià)和占地不付應(yīng)有的成本時(shí)，才會(huì)發(fā)生這樣的怪現(xiàn)象。因此，從根本上解決目前諸多土地問題的關(guān)鍵在于改革征地制度，公益性征地要基本等價(jià)交換，農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)，明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力。三、簡(jiǎn)單否定開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)可能會(huì)帶來(lái)什么后果目前，許多地方開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)過(guò)多過(guò)濫，許多開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)對(duì)于耕地占而不用。整頓開發(fā)區(qū)和5/11工業(yè)園區(qū)，不能說(shuō)不對(duì)。但是，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)似乎成了亂占耕地的代名詞，成了輿論上人人喊打的事物。于是一些地方將工業(yè)和項(xiàng)目分散布置，避免開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)之嫌。這種現(xiàn)象如果成為普遍行為，將會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的危害。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的污染擴(kuò)散，并不能集中得以治理。一些工業(yè)項(xiàng)目集中在工業(yè)園區(qū)，可以集中排放污水，并且規(guī)?；幚?，治理污染的管線和動(dòng)力等成本降低，使污染得到治理。如果分散布置，戶戶點(diǎn)火，村村冒煙，到處排放污水，遍地都是垃圾，則污染無(wú)法得到治理。二是分散布置項(xiàng)目，將需要更多的土地。集中擺置工業(yè)項(xiàng)目，道路、倉(cāng)儲(chǔ)、治污等配套項(xiàng)目可以共用，可以節(jié)約大量的土地。否則，分散布置項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目一條道路、一個(gè)污水廠、一條供電設(shè)施，一個(gè)倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)等等，土地將被大量地浪費(fèi)。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去專業(yè)協(xié)作和集群效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)要集中連片，這樣企業(yè)之間才能分工和協(xié)作，以專業(yè)化提高效率，以就近的分工降低專業(yè)化造成的交易成本。并且，相互形成外部效應(yīng)，共享一些設(shè)施。從而形成產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)。但是，如果分散布置產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，則正好相反，則會(huì)導(dǎo)致“大而全”和“小而全”，并且使協(xié)作的交易成本大大上升。四是空間上導(dǎo)致項(xiàng)目亂布局，使土地利用的功能發(fā)生混亂。6/11如果一些地方為了躲避對(duì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的檢查，分散地布置項(xiàng)目，將會(huì)形成村村象城鎮(zhèn)、城城象農(nóng)村，蜂窩煤和彌漫式的城市化。這是我們土地利用和城市化中的大忌。因此，工業(yè)化和城市化一定要互動(dòng)，產(chǎn)業(yè)一定要進(jìn)區(qū)集中連片發(fā)展，不能簡(jiǎn)單地否定開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。四、為什么農(nóng)村土地不能順暢流轉(zhuǎn)，為什么農(nóng)村婦女土地權(quán)益得不到保護(hù)許多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)的出路在于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)，才能提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，技術(shù)進(jìn)步的分?jǐn)偝杀緦?huì)降低，利于農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)才能獲得規(guī)?；姆?wù)對(duì)象。而農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，由于生產(chǎn)方式較為簡(jiǎn)單，只有家庭農(nóng)場(chǎng)這樣的較為簡(jiǎn)單的組織形式，其簡(jiǎn)單生產(chǎn)方式的收益才能與簡(jiǎn)單家庭經(jīng)營(yíng)的低成本組織方式相適應(yīng)。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地必須流轉(zhuǎn)和集中。除了其他制約因素外，農(nóng)民沒有較為硬化的地權(quán)，土地的承包期短，是土地不能流轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵原因。比如目前承包的土地，只有年的使用期了，想轉(zhuǎn)讓者，由于被轉(zhuǎn)讓的土地使用期太短，賣不了較高的價(jià)錢；而想集中土地的農(nóng)戶，則也因使用期太短，用較高的價(jià)位賣了7/11下來(lái)，投入很大，過(guò)幾年又要被村里收回，買者也不合算。所以有地的不愿賣，想集中土地的不想買，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)就很難實(shí)現(xiàn)。另外，中國(guó)一個(gè)很大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題是，農(nóng)村婦女基本上沒有對(duì)土地的權(quán)益。農(nóng)村婦女出嫁到另一村，甚至到另一村民組的，因?yàn)橥恋厥潜敬寮w所有，其原來(lái)承包的土地不能帶走；而嫁進(jìn)來(lái)的婦女，因承包地已經(jīng)分定，不可能對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，也不能在新的村子里再分到承包地。假如，明晰了農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，土地永佃制，則婦女也可以擁有自己的那份土地，嫁人的時(shí)候，可以轉(zhuǎn)讓與家庭成員；如果父母的土地要子女繼承，即使嫁出去也可以繼承。因此，婦女土地權(quán)益得不保護(hù)的根本原因是現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)不明晰的農(nóng)村集體土地所有制。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保護(hù)婦女和轉(zhuǎn)讓土地者的權(quán)益，關(guān)鍵是要明晰農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，無(wú)限期延長(zhǎng)土地的使用年限，對(duì)耕地和宅地實(shí)行永佃制。五、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素的配置由市場(chǎng)橫向分散調(diào)節(jié)，而土地要素能通過(guò)集權(quán)縱向集中管理來(lái)實(shí)現(xiàn)合理配置嗎由于農(nóng)民土地利益、土地分配和利用方面出了諸多的問題，因此，一種要加強(qiáng)政府有關(guān)部門對(duì)土地的集權(quán)縱向集中管理呼聲越來(lái)越高，并逐步在付之于實(shí)施。8/11從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，一個(gè)國(guó)家，如果實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和配置資源為基礎(chǔ)機(jī)制，則不可能勞動(dòng)、資金、技術(shù)等要素由市場(chǎng)來(lái)橫向分散配置，而土地要素則可由政府集權(quán)縱向集中配置。如果其他要素市場(chǎng)配置，硬要土地資源由政府來(lái)高度集中配置。則會(huì)出現(xiàn)一系列問題一是高度集中的土地資源分配模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化對(duì)土地資源配置的需求不相適應(yīng)。因?yàn)橹醒爰瘷?quán)機(jī)關(guān)并不了解土地資源的分配結(jié)構(gòu)如何確定是最優(yōu)的，也不會(huì)科學(xué)地預(yù)測(cè)土地需求的未來(lái)結(jié)構(gòu)，并且用地計(jì)劃的調(diào)整趕不上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的頻繁變動(dòng)。二是需要一個(gè)龐大的土地管理機(jī)關(guān)，土地管理的成本相當(dāng)高，并且效率將極低。中國(guó)有億人口，城市建設(shè)、開辦企業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)、吸引外資等等，一年可能要發(fā)生涉地事件幾千萬(wàn)件，中央土地管理機(jī)關(guān)能管得過(guò)來(lái)嗎如果都管起來(lái)，需要一個(gè)多大的管理機(jī)關(guān)呢可能會(huì)形成這樣的局面即企業(yè)其他的要素隨時(shí)可以從市場(chǎng)上獲得，但是土地要素的獲得則要層層上報(bào)，層層審批，再層層批復(fù)，周期可能需要幾個(gè)月和一兩年。這會(huì)給廠商造成巨大的損失。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，配置土地資源基礎(chǔ)性的機(jī)制仍然是市場(chǎng)，不可能是縱向集權(quán)的政府集中管理模式。扭曲的要素管理體制，只能會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更多的混亂和損失。9/11六、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，究竟應(yīng)當(dāng)建立一種什么樣的土地產(chǎn)權(quán)和基本分配體制作為土地要素來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，首先，要明確土地的產(chǎn)權(quán)歸屬。由于土地私有化的歷史追索、成本支付和面臨的風(fēng)險(xiǎn)看，是不可取的。因此，農(nóng)村土地制度的改革，能選擇的方案，一是改良目前的集體所有制，將集體所有的土地產(chǎn)權(quán)給每個(gè)用地農(nóng)民明晰化，形成土地股份合作經(jīng)濟(jì)。硬化農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)。另外，要取消承包期，給農(nóng)民以永佃權(quán)。二是徹底改為國(guó)有制，但是給農(nóng)民年的使用期，使用期內(nèi)土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等等。農(nóng)民也可以將自己長(zhǎng)期使用的土地年期入股，形成土地使用權(quán)股份合作組織。不論采取何種方案，只要硬化了土地的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)所有者就可以以自己擁有的產(chǎn)權(quán)來(lái)進(jìn)行對(duì)等談判。產(chǎn)權(quán)是在財(cái)產(chǎn)交換中維護(hù)自己利益的最基本的要素，如果沒有產(chǎn)權(quán)，就談不上等價(jià)交換。其次，土地產(chǎn)權(quán)交換者的地位是平等的，并且土地要等價(jià)交換，土地這樣的稀缺資源，還要由市場(chǎng)供求來(lái)決定它的價(jià)格。如果法律上規(guī)定，一個(gè)所有者可以強(qiáng)制地、單方定價(jià)購(gòu)買另一個(gè)所有者的財(cái)產(chǎn)，則后者的利益肯定會(huì)受到損失。因而，土地的交換，除了公益用地外，經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)由土地所有者和用地者之間進(jìn)行平等談判交換，如果土地的增值部分太高，國(guó)家可以程度不同地對(duì)增10/11值部分征稅。再次，土地資源的配置，仍然應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)。一些土地資源較為稀缺的地方，一些條件和地理位置較好的土地，土地價(jià)格就高一些，調(diào)節(jié)使用者節(jié)約使用和提高土地利用率；土地價(jià)格的差異和不斷變動(dòng)，也調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)和不同用地在城市中合理分布，在地區(qū)間梯度轉(zhuǎn)移；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)土地不斷分配和再分配的要求，由市場(chǎng)供求、價(jià)格等信息調(diào)節(jié)來(lái)滿足。土地的價(jià)格不能由政府來(lái)確定。七、在土地資源的分配和管理中，政府究竟應(yīng)當(dāng)管些什么我認(rèn)為，政府在土地管理上不能越位，也不能錯(cuò)位，更不能空位。一是宏觀和各地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃要由土地管理部門來(lái)做，并與發(fā)展與改革委員會(huì)、城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門的計(jì)劃和規(guī)劃相協(xié)調(diào)和配合；二是城市規(guī)劃部門，對(duì)城市的功能分區(qū)、道路、公益設(shè)施等等進(jìn)行合理的規(guī)劃，使城市形成合理的空間結(jié)構(gòu)；三是土地管理部門提請(qǐng)、起草和制定有關(guān)土地管理的法律和法規(guī)，起草過(guò)程要民主化，由土地管理部