1/9社區(qū)建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治作用一、社區(qū)居民自治中存在的一些問題推進城市社區(qū)建設(shè)，是新形勢下城市管理和現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。以2000年底黨中央、國務(wù)院作出的在全國推進城市社區(qū)建設(shè)重大決策為標(biāo)志，我國社區(qū)建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。與此同時，社區(qū)自治作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，各地也作了不少探索，積累了不少經(jīng)驗。應(yīng)該看到，對照現(xiàn)行的城市居民委員會組織法對其組織性質(zhì)的界定，即“三自”要求，還存在名不符實之處，社區(qū)居民委員會作為一個群眾性的自治組織，作為一個獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織系統(tǒng)，怎樣充分發(fā)揮其自治作用，筆者認(rèn)為首先必須重視和解決好以下幾個方面的問題1、社區(qū)居民自治組織管理職責(zé)模糊不清。首先，長期以來，人們一直把街道管轄的行政區(qū)域作為社區(qū)范圍，這就導(dǎo)致街道辦事處一身兩任，既作為政府派出機構(gòu)，又作為社區(qū)居民代表，行使社區(qū)自治管理職能，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制確立以后既沒有明顯減輕政府的社會管理負擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社區(qū)自治的意識。其次，由于政府、街道辦事處與社區(qū)居民委員會是事實上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，把居委會看作是下屬的行政性單位，而且在辦公經(jīng)費來源上直接依靠政府的提供，所以政府就很輕易地把自己承擔(dān)的有關(guān)職能延伸到社區(qū)居2/9民委員會，使得居委會的日常工作不得不服從政府及其有關(guān)部門的安排，從而陷入了大量繁雜的具體事務(wù)之中。組織法明確規(guī)定了居委會必須承擔(dān)一定的政府托付的工作或轉(zhuǎn)移的職能，但同時也明確指出，這種托付或轉(zhuǎn)移不是無限的而是有限的，然而實際情況大大超出了法律的原則規(guī)定。LOCALHOST據(jù)筆者調(diào)查,居委會承擔(dān)的工作中，仍有80左右的工作不屬于其職責(zé)范圍，其中大部分內(nèi)容如計劃生育突擊、民事糾紛調(diào)解、人口普查工作、特困戶和低保對象調(diào)查摸底等工作，就應(yīng)由政府自己職能部門或中介組織承擔(dān)，若由居委會承擔(dān)勢必會削弱居委會自治組織的管理職能。顯然，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。2、憲法和法律賦予社區(qū)自治組織的保障被弱化。目前憲法和組織法都對社區(qū)居民委員會的保障作出了具體規(guī)定，但實際并未得到實施。主要體現(xiàn)在一是有法不依現(xiàn)象較為普遍，主要是政府部門在處理與居委會關(guān)系上往往依然按照過去的做法或以政策代替法律；二是社區(qū)居民有法不依的現(xiàn)象較普遍，主要是很多社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè)的意識還不強，自覺性、主動性不夠，不能積極利用法律手段維護自身的合法權(quán)益，由此而建立起來的社區(qū)居民自治組織也不能很好地代表居民群眾的自身利益。所以，在有法律而沒有法律保障的情況下，社區(qū)居民委員會的建設(shè)3/9和發(fā)展很難走上健康的發(fā)展軌道。3、舊的觀念阻礙了社區(qū)居委會組織自治作用的發(fā)揮。長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，居委會是作為政府在居民區(qū)的工作機構(gòu)而存在的，因而帶來的結(jié)果必然是在居民的心目中，居委會不是一個自治組織，最多不過是幫助居民排憂解難的行政性組織。而且在相當(dāng)長的時間內(nèi)，其工作主要由離退休人員或由“純”居民擔(dān)任。近年來，雖然進行了社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了居委會管轄范圍，但這種影響仍然存在。因而，社區(qū)自治組織和自治制度雖有法律基礎(chǔ)，但在社區(qū)居民心目中，并不被看作是居民實現(xiàn)民主權(quán)利的基本組織，在一定程度上阻礙了居民委員會自治作用的發(fā)揮。此外，社區(qū)服務(wù)體系、社會保障體系的不完善，社區(qū)居民自治工作與事務(wù)性工作未能分離，一定程度也制約了居民委員會自主作用的發(fā)揮。4、與社區(qū)居民自治相配套的立法工作相對滯后。隨著社區(qū)建設(shè)的大力發(fā)展，特別是城區(qū)基層民主建設(shè)進程不斷加快，1989年頒布實施的居民委員會組織法已不能適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的新要求一是該法規(guī)定“居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立”。但隨著城市現(xiàn)代化步伐加快，住宅樓群大量增多以及住宅小區(qū)規(guī)模的擴大，這一規(guī)定已不符合現(xiàn)實情況，據(jù)筆者調(diào)查，某城區(qū)實行試點的社區(qū)居委會，新增范4/9圍一般都在1500戶至3000戶之間，大的甚至超過5000多戶。二是該法規(guī)定，居委會主任、副主任和委員的選舉人選須為本居住地區(qū)居民。這也不利于向社會公開招聘居委會干部，不利于廣納人才。三是該法規(guī)定“機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織，不參加所在地的居民委員會”，這也與中央關(guān)于社區(qū)資源共享、社區(qū)成員共駐共建的決定相矛盾。5、資源基礎(chǔ)缺乏限制了社區(qū)居民自治的發(fā)展。社區(qū)居委會的工作重點是社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，抓好這兩項工作都必須要有一定的人、財、物作為保證，否則社區(qū)居民自治工作很難開展。目前這方面存在的問題是一是經(jīng)費短缺。隨著社區(qū)建設(shè)不斷深入，社區(qū)居委會承擔(dān)的社會管理職能越來越多，使用的經(jīng)費仍維持在社區(qū)體制改革前的水平，吃飯都難以保障。加之現(xiàn)在居委會不允許新辦經(jīng)濟實體，原有的實體也已脫鉤，居委會自身可籌措的資金越來越少。由于沒有經(jīng)濟實力，有的居委會想為社區(qū)居民開展一些相應(yīng)的服務(wù)工作，也是力不從心，無從談起。據(jù)筆者調(diào)查了解，從2000年開始，某城區(qū)11個試點社區(qū)居委會中，區(qū)政府撥付辦公費40元，正職主任生活補貼100元，副職主任80元，僅靠此維持辦公和發(fā)放居委會干部的生活補貼，困難是可想而知的。居委會干部的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、福利待遇根本無法解決。在經(jīng)費管理上也沒有自主權(quán)和審5/9批權(quán)，統(tǒng)一歸街道辦事處管理，很大程度影響了居委會干部的積極性。二是居委會干部結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)筆者調(diào)查了解，在11個社區(qū)居委會中，現(xiàn)有居委會干部的來源主要是退休或內(nèi)退人員，市直企業(yè)、街道辦事處下派干部，下崗或失業(yè)人員及社會招聘人員。其中退休或內(nèi)退人員占37，社會招聘人員占4，下崗或失業(yè)人員占35；高中文化的占52，大專以上文化的占28；年齡在50歲以下的只占49。人員結(jié)構(gòu)不合理，給社區(qū)居委會自身建設(shè)帶來了一定的困難，也與建立現(xiàn)代化城市新社區(qū)的要求相差甚遠，顯然不能適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的需要。二、對社區(qū)居民自治建設(shè)的幾點建議社區(qū)居民自治建設(shè)中面臨的這些問題，有的是歷史遺留問題，有的是發(fā)展中出現(xiàn)的新問題。要解決好這些問題，根本的途徑還是要通過社區(qū)居民自治本身的發(fā)展來加以解決。因此筆者認(rèn)為，要更好地發(fā)揮社區(qū)居民自治的作用，推動社區(qū)建設(shè)，就必須在社區(qū)居委會管理體制和運行方式上求創(chuàng)新、求突破。、加強社區(qū)黨的建設(shè)，為社區(qū)居民自治提供堅強后盾。社區(qū)黨組織的存在和發(fā)展，是基層群眾自治存在和發(fā)展的重要前提和保障。實行黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治并不意味著黨對社區(qū)具體事務(wù)的干預(yù)，而是要為社區(qū)建設(shè)導(dǎo)航，來6/9保證居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督不偏離社會主義發(fā)展大方向。因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)展必須與社區(qū)黨建緊密結(jié)合起來。一是要在新劃定的社區(qū)，全部建立社區(qū)黨組織，將流動黨員、下崗失業(yè)職工黨員、離退休黨員和民間組織、小型民營企業(yè)中的黨員交由社區(qū)黨組織直接管理；二是要把在職黨員的作用延伸到社區(qū)，可以以街道黨工委為核心，社區(qū)單位黨組織參加，建立社區(qū)黨建工作聯(lián)席會、黨員活動站和黨員聯(lián)系卡制度。三是要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)居民自治的關(guān)系，明確社區(qū)黨組織是社區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居民自治不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)黨組織依法支持和保障社區(qū)居民開展自治活動。積極向社會各界廣泛宣傳社區(qū)建設(shè)重要性，擴大社區(qū)建設(shè)的影響，使社區(qū)建設(shè)深入人心，在全社會培育起社區(qū)建設(shè)的意識，形人生活在社區(qū)，人人關(guān)心、支持和參與社區(qū)建設(shè)的良好氛圍。從一定意義上講，加強社區(qū)黨的建設(shè)，是發(fā)展基層群眾自治的內(nèi)在要求。、民主選舉社區(qū)自治組織，為社區(qū)居民自治提供參與監(jiān)督的渠道。依據(jù)居委會組織法和居民選舉的意愿，嚴(yán)格按照選舉辦法確定的法定程序進行選舉社區(qū)自治組織。社區(qū)自治組織包括社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民委員會。前者是決策機構(gòu)，后者是辦事機構(gòu)，實行“議行”分離。有的地方還成立社區(qū)協(xié)商議事會。三者之間承擔(dān)工作的職責(zé)7/9也不同，社區(qū)成員代表大會每年定期召開會議，討論、決定社區(qū)重大事項；社區(qū)協(xié)商議事會，由社區(qū)居民代表、社區(qū)單位代表、社區(qū)居委會成員組成，在社區(qū)成員代表大會閉幕之后，行使協(xié)商議事監(jiān)督的職能。社區(qū)成員代表大會與社區(qū)協(xié)商議事會是合在一起好，還是分開好各地做法不一。筆者認(rèn)為，代表大會與社區(qū)協(xié)商議事會分比合好，這樣便于科學(xué)管理、科學(xué)決策和加強監(jiān)督。在社區(qū)居委會成員候選人的來源上，可采取向社會公開招聘和社區(qū)居民推薦相結(jié)合方式。在一定程度上要突破組織法規(guī)定的居委會成員僅限于本居住地的做法。在推薦候選人時，應(yīng)充分考慮參選者的素質(zhì)、思想品德、文化素養(yǎng)、年齡條件、職業(yè)經(jīng)歷、管理經(jīng)驗、奉獻精神以及對社區(qū)工作熱愛程度，要注意從現(xiàn)職干部、大中專畢業(yè)生、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、下崗職工、待業(yè)青年中選聘優(yōu)秀人才充實到居委會干部中去，以改善干部隊伍結(jié)構(gòu)。通過職業(yè)道德和專業(yè)技能培訓(xùn)，提高居委會干部的整體素質(zhì)。還要努力創(chuàng)造條件，逐步建立崗位補助和養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險制度，解除居委會干部的后顧之憂。在選舉的方式上，可由社區(qū)自主決定采用代表選舉、戶代表選舉或者居民直選，進一步擴大居民民主選舉的直接性、廣泛性和公開性。此外，還要實行社區(qū)居民自治工作與事務(wù)性工作的分離，可以在社區(qū)設(shè)立社區(qū)事務(wù)所。其任務(wù)主要是為居民群眾和8/9社區(qū)單位提供有償服務(wù)，這是理順城市基層管理體制、減輕社區(qū)負擔(dān)的有效途徑。今后可規(guī)定，政府部門和街道辦事處布置的工作，凡屬自治范圍的任務(wù)，社區(qū)居委會依法辦理，義不容辭；不屬自治范圍的事項，如報刊信件的投遞、社會調(diào)查等，則可分流由社區(qū)事務(wù)所承辦。、進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政社關(guān)系。社區(qū)居委會是居民自治組織，其主要任務(wù)是依據(jù)居民的要求，實現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我服務(wù)。因此，要轉(zhuǎn)變過去那種居委會是政府、街道辦事處的“腿”的依附地位，筆者認(rèn)為當(dāng)前要突出抓好“三還”一是還位。即還社區(qū)居委會作為自治組織的法律地位，改變原來居委會變相成為政府下屬機構(gòu)的角色。明確社區(qū)居委會是“社區(qū)的主體組織和法人代表”，對物業(yè)管理和社區(qū)內(nèi)的中介組織行使指導(dǎo)和監(jiān)督職能。二是還權(quán)。明確社區(qū)居委會對社區(qū)工作者有選免權(quán)、對社區(qū)事務(wù)有決定權(quán)、對社區(qū)財務(wù)有自主權(quán)、對政府部門的評議監(jiān)督和不合理攤派有拒絕權(quán)等自治權(quán)，任何組織和個人不得干預(yù)依法屬于居民自治范圍內(nèi)的事項。三是還利。政府部門向社區(qū)轉(zhuǎn)移社會性服務(wù)職能時，應(yīng)按照“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的要求，做到同時落實相應(yīng)的勞務(wù)費用，責(zé)、權(quán)、利相配套。在重心下移、職能轉(zhuǎn)移的過程中，各級政府、各個部門不應(yīng)給社區(qū)居委會下達屬于自己本職工作之內(nèi)的任務(wù)。同時，要根據(jù)近年來社區(qū)建設(shè)和城市基層工作9/9的新情況，對城市居委會組織法應(yīng)抓緊進行修改，以規(guī)范社區(qū)自治組織體系、運行機制和社區(qū)居民委員會的任務(wù)職責(zé)等，對社區(qū)居委會的設(shè)置原則、人員構(gòu)成等方面也要有明確要求。、建立多元化投入機制，為社區(qū)居民自治提供物質(zhì)基礎(chǔ)。社區(qū)居委會要增強“三自”功能，必須有經(jīng)濟實力作為物質(zhì)保障，這樣才能更好地開展社區(qū)服務(wù)、社區(qū)活動。因此，在經(jīng)費來源上應(yīng)采取“財政支持、費隨事轉(zhuǎn)、社會贊助、社區(qū)自籌”等多個渠道籌集建設(shè)經(jīng)費。政府、街道辦事處在資金上應(yīng)給予積極扶持，每年要隨著財政的增長適當(dāng)增加對社區(qū)