1/6鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議摘要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)五級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。自建立分稅制體制以來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政收入規(guī)模逐年擴(kuò)大，公共財(cái)政的職能日趨體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的作用顯著增強(qiáng)。但是，在實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、收支范圍及規(guī)模都已發(fā)生了較大變化，收支矛盾突出、財(cái)政運(yùn)行困難，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，已成必然趨勢(shì)。下面以某區(qū)為例，簡(jiǎn)要分析近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問題及困難，進(jìn)而對(duì)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制提出初淺建議。本文來源關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制現(xiàn)狀對(duì)策該區(qū)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制有兩種類型一種是對(duì)收入基數(shù)大，發(fā)展較快的工業(yè)重鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、確定基數(shù)、遞增包干上交或定額補(bǔ)助、超收全留、欠收不補(bǔ)、一定三年”的分稅制財(cái)政管理體制；另一種是對(duì)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、確定基數(shù)、超收分成”的分稅制財(cái)政管理體制。不可否認(rèn)，該體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定的激勵(lì)作用，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展和國(guó)家宏觀政策調(diào)整，現(xiàn)行管理體制運(yùn)行出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。主要表現(xiàn)為2/6主體稅種分成級(jí)次過多，財(cái)力增長(zhǎng)緩慢。推進(jìn)分稅稅制改革后，各級(jí)政府為了增強(qiáng)調(diào)控能力，都對(duì)下級(jí)政府財(cái)力進(jìn)行了層層集中。該區(qū)屬于市轄區(qū)，稅收分成級(jí)次為中央、省、市、區(qū)或鄉(xiāng)。從增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收分成比例來看，增值稅中央75、省8、市、鄉(xiāng)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中央60、省15、市、鄉(xiāng)，上交比例達(dá)到85以上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)情況下，財(cái)力增長(zhǎng)不成正比。如該區(qū)財(cái)政收入規(guī)模超過億元的某鎮(zhèn)，主體稅種是企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。2015年完成財(cái)政總收入億元，一般預(yù)算收入只有1756萬元，一般預(yù)算收入占財(cái)政總收入比重僅為，收入大多上交中央、省和市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收的積極性不高。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)過低，收支平衡難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力來源包括體制補(bǔ)助收入、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村公益事業(yè)轉(zhuǎn)移支付及各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助收入。其中體制補(bǔ)助收入是其主要來源，主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展支出。人員經(jīng)費(fèi)按政策規(guī)定和人事部門核定的標(biāo)準(zhǔn)足額預(yù)算；公用經(jīng)費(fèi)包括公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、小車費(fèi)和征兵經(jīng)費(fèi)等，分類分檔核定標(biāo)準(zhǔn)，人均公用經(jīng)費(fèi)只有4000元/年；事業(yè)發(fā)展支出按人口因素、國(guó)土面積因素、行政村個(gè)數(shù)等因素核定。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在保障干部職工工資福利和政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，還要保障經(jīng)3/6濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合治理、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的經(jīng)費(fèi)，以及上級(jí)臨時(shí)性達(dá)標(biāo)驗(yàn)收和工作檢查等方面支出。據(jù)調(diào)查，目前，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金缺口平均在100萬元左右，為達(dá)到收支平衡目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有向上級(jí)財(cái)政部門爭(zhēng)政策、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，難以集中精力干實(shí)事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)較重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。2014年，全區(qū)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額達(dá)4300多萬元，債務(wù)最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)1300多萬元，最少的達(dá)70萬元，全部是逾期債務(wù)且難以收回。債務(wù)形成原因是多方面的一是政府部門基本建設(shè)借款累積；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革墊付、兌現(xiàn)欠發(fā)工資；三是興建道路、街道和小型農(nóng)田水利設(shè)施；四是為化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)清理農(nóng)村合作基金會(huì)貸款。政府債務(wù)已成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重負(fù)擔(dān)，特別是農(nóng)村合作基金會(huì)借款，一方面是過去基金會(huì)投放的貸款無抵押，多次組織清收專班清收無效果，貸款難以收回；另一方面是每年年度結(jié)算時(shí)上級(jí)財(cái)政部門硬性扣款，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，成為制約和束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”。預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，財(cái)經(jīng)制度滯后。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算觀念不強(qiáng)，在財(cái)政支出上不堅(jiān)持量入為出、量力而行、收支平衡、節(jié)儉辦事的原則，資金調(diào)度與使用缺乏預(yù)算約束，隨意性大，“寅吃卯糧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。4/6另外，財(cái)經(jīng)制度滯后，內(nèi)控機(jī)制不健全，支出審批缺乏監(jiān)督，造成資金損失和浪費(fèi)，使經(jīng)費(fèi)不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是雪上加霜。調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅種分成級(jí)次較多、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)過低、行政區(qū)劃調(diào)整等實(shí)際問題，該區(qū)審時(shí)度勢(shì)，順勢(shì)而為，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照省市相關(guān)文件要求，從2016年1月1日起，進(jìn)一步調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。一是調(diào)整收入范圍及分享比例。將原財(cái)政管理體制規(guī)定的省參與分享的稅收收入全部下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高稅收分享比例，其他財(cái)政收入?yún)^(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分范圍不變。二是大幅提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)提高行政事業(yè)單位住房公積金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)水平；將公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助支出標(biāo)準(zhǔn)提高一倍；新增小車費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)發(fā)展等經(jīng)費(fèi)，適當(dāng)向下傾斜財(cái)力。三是科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收增量分成比例。同時(shí)，通過建立三項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開源節(jié)流的積極性，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。建立稅收收入增長(zhǎng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)當(dāng)年地方稅收收入增幅高于全區(qū)平均增幅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予獎(jiǎng)勵(lì)性返還。建立招商引資激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新引進(jìn)的企業(yè)或本鎮(zhèn)引進(jìn)工業(yè)園落戶的企業(yè)，本鎮(zhèn)參與分享該企業(yè)提供的稅收。建立零散稅收獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮城區(qū)街道辦事處協(xié)稅護(hù)稅的主體作用，對(duì)新增的5/6零散稅收實(shí)行單獨(dú)結(jié)算，給予獎(jiǎng)勵(lì)性返還。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。為規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政良性運(yùn)轉(zhuǎn)，該區(qū)進(jìn)一步加大了政府性債務(wù)的監(jiān)管力度。一是完善系列制度，出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理辦法，規(guī)范舉債行為，對(duì)政府舉債的范圍、計(jì)劃、規(guī)模、使用、監(jiān)管及償還等方面實(shí)行規(guī)范化、制度化、法制化管理。二是落實(shí)償債準(zhǔn)備金。規(guī)定在沒有論證的情況下不允許新增債務(wù)，每年在年初預(yù)算中安排償債準(zhǔn)備金，逐年消化債務(wù)，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、綜合財(cái)力、政府性債務(wù)的狀況，綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度、債務(wù)逾期率等有效監(jiān)控指標(biāo)，控制地方政府性債務(wù)規(guī)模在安全范圍內(nèi)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和跟蹤監(jiān)控，充分發(fā)揮資金使用績(jī)效。建立嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為。狠抓制度建設(shè)，多年來，該區(qū)堅(jiān)持預(yù)算約束不放松，相繼制定和完善了多項(xiàng)財(cái)務(wù)管理辦法，不斷促進(jìn)財(cái)政規(guī)范管理，確保了資金使用效益。2015年，在以往多項(xiàng)管理制度的基礎(chǔ)上，建立了公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度，制定和完善車輛費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等具體管理辦法，明確財(cái)務(wù)人員崗位責(zé)任制。嚴(yán)格審批程序，實(shí)行財(cái)務(wù)“一支筆”審批制度，對(duì)數(shù)額較大單據(jù)由集體研究后執(zhí)行。積極推進(jìn)6/6財(cái)務(wù)信息公開，特別是對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”，建立月公開制度，建立健全規(guī)范、透明的財(cái)務(wù)信息公開機(jī)制。增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，按照新預(yù)算法的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)年初的收入來源和預(yù)算批復(fù)情況，編制詳細(xì)的部門預(yù)算方案報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)，并嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算方案執(zhí)行，嚴(yán)禁超預(yù)算、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)使用財(cái)政資金，區(qū)政府每年組織審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行檢查通報(bào)。深化“鄉(xiāng)財(cái)區(qū)管”管理體制改革，增強(qiáng)預(yù)算約束力。在預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變