1、PPP模式在市縣運行的環(huán)境招商趨勢（）PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，通常譯之為“公共私營合作制”，是在公共基礎設施建設中，發(fā)展起來的一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，是政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許協(xié)議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成。 推廣運用PPP模式，能夠促進政府的職能轉變，緩解政府對公共建設資金不足，促進經濟轉型升級。 但是由于PPP模式近幾年才運用推廣，各地推廣運用現(xiàn)實經驗還不足、還缺少一些

2、法律法規(guī)作支撐。 一、推出PPP模式的用意 一是支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段。 原有城鎮(zhèn)化建設主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設投融資機制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會資本。 二是可以緩解政府對公共建設投入不足。政府通過和社會資本合作模式，向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，激發(fā)民間投資活力，撬動社會資本投入到公共建設領域，緩解政府對公共建設領域投入不足的矛盾。 三是能夠促進政府職能轉換。 十八屆三中全會強調：政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動和各自定位，明確平等的責任義務。PPP模式能夠將政府的戰(zhàn)略規(guī)

3、劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新有機結合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。 四是能夠合理分配風險。 PPP在項目初期，就提出設計了風險分配、利益共享預案，由于政府分擔一部分風險，減少了承建商與投資商風險；同時，政府在分擔風險的，由于起初設定有預警、預控機制，使之承擔的各類風險可控、可穩(wěn)。 二、面臨的新情況、新問題 PPP模式是引進和推廣新型投資建設機制，在我國還是一件新生事物，面臨的困難和主要問題，是缺少專門的PPP模式法律法規(guī)支撐，政府與投資者及監(jiān)督者職責還不夠明晰，監(jiān)管和融資并非容易。 （

4、一）缺乏權威PPP模式的法律法規(guī)。 PPP項目實際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運行的。但現(xiàn)階段我國尚沒有建立完善關于PPP應用的法律法規(guī)。就目前來看，有法可依的PPP模式，主要是財政部2014年9月23日以財金201476號文件下發(fā)了關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知，及國辦發(fā)201396號（國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見），有的地方為了規(guī)范PPP模式的推廣、發(fā)展，起草了一些“PPP模式推廣發(fā)展的指導性意見”，而且多為部門規(guī)章或地方性管理條例。 這種開放式的構架不利于國家對PPP項目的統(tǒng)一管理、健康發(fā)展，而過多的管理辦法也可能出現(xiàn)相互矛盾。同時，對于PP

5、P項目運作過程中的諸多具體問題等，均未涉足，客觀造成國際上PPP項目融資的一些慣例和做法，與中國現(xiàn)行的法律、法規(guī)有沖突。 （二）政府與投資建設商的職能界限，不夠清晰。 目前社會對PPP模式的認知，還存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、政府，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。 特別是把PPP模式被誤導為了一種投資刺激工具和政策安排。至于推行PPP運作模式的各自權益、職責、義務，在實際的運用當中比較模糊、不清晰；有的投資商鉆地方政府對PPP模式運用職責、權益定性不準確、不到位的空檔，只圖自己利益最大化，偏離了政府投入起初良好愿望軌道。 （三）對PPP模式運行監(jiān)督并非

6、容易。 由于PPP模式運作是私營業(yè)主與政府簽定某種公共物品和服務，起初投資人是私營企業(yè)或個體老板，政府要求投資人建設后，達到一個什么樣的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益，或者是什么樣的一個物體存在。 但在項目建設中一系列的指標參數、施工程序怎么跟蹤監(jiān)督？有誰來監(jiān)督卻是一個項空白，況且社會公共、公益項目設施建設后的一些社會效益、生態(tài)效益的指標怎么獵取、績效怎么評價等一系列問題，是非常難的，也是比較艱辛的，所以說，對PPP模式運行的監(jiān)督、建設后的績效考評是一個難點，也是一項重點工作。（四）私營業(yè)主融資有可能出現(xiàn)“瓶頸”。 私營業(yè)主運用PPP模式建設公共基礎設施項目，可能建設周期長、規(guī)模大，在融資上表現(xiàn)

7、出融資渠道窄、融資成本高，以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設中處于不利地位。私營業(yè)主融資困難，嚴重地制約了其資本投資于公共事業(yè)項目。 另外，PPP模式在實際的應用中，公共部門和私人部門往往就項目中風險的分配，難以達成一致，不僅大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本；而且在項目建設當中，很有可能出現(xiàn)“半拉子”工程、“腐敗工程”，增加社會不穩(wěn)定風險。 三、對策建議 （一）建立健全法律體系。 健全的法律制度環(huán)境，是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。 作為項目運作的監(jiān)督者和指導者

8、，政府應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項目的規(guī)范化、標準化交易流程，對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持，確保項目運作全過程公開、公正、透明。政府部門與投資者在項目中，需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。 （二）穩(wěn)步推行PPP模式招商。 PPP模式適合于市場化程度相對較高，不是所有的項目，都適宜采用PPP模式。在審批PPP項目過程中，著重從物有所值和財政承受能力兩個方面進行評估，積極引入專業(yè)咨詢機構或第三方中介評估機構，避免在PPP模式中企業(yè)債務和市場風險向政府轉移。 對于項目特性和預期服務質量具有不確定性，難以明確項目要求或者難以明確劃分風險

9、項目，不宜采用PPP模式。 （三）規(guī)范操作。 財政部出臺的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）中，就明確規(guī)定了PPP模式，應按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等5項流程進行操作。 隨著PPP相關法律法規(guī)的不斷完善，分行業(yè)、分領域的處理標準將逐步推行。要明確投資、補貼與價格的協(xié)同機制，既要保證社會資本的合理收益，又能保證公共服務的持續(xù)有效；要完善好項目的財政補貼管理，財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，做好項目的中長期支出規(guī)劃并納入預算管理。（四）防范風險。風險轉移和風險分擔，是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。在項目所處的不同階段，會遇到不同的風險。原則上，風險應由最能控制風險發(fā)生的一方承擔，屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔；而超出投資者控制范圍的風險，如政策風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔。要堅持權責對等原則，處理好政府與市場的關系。嚴格界定政府和市場的邊界，是推廣運用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。 PPP項目必須進行公開招投標