1、財政支出績效評價是適應市場經濟條件下財政支出管理需要而產生的， 是對政府的公共支出 所產生的效果和影響進行評價的行為。 在我國， 隨著公共財政框架的逐步建立和收支矛盾的 越來越突出，開展財政支出績效評價工作已成為當前財政改革面臨的一項重要課題。根據黨的十六屆三中全會提出的 “建立預算績效考評體系” 的要求和財政部統(tǒng)一部署， 我國 從 2001 年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進行了支出績效評價工作小規(guī)模試點， 取得了一定的成效。 但由于此項工作起步較晚， 且缺乏系統(tǒng)性研究， 仍不能適應我國市場經 濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。 本文擬對我國財政開展支出績效評價工作面臨的問題進行分 析，并提

2、出相應對策。一、財政支出績效評價工作面臨主要問題（一）未形成財政支出講效益的制度環(huán)境。從國外財政支出績效評價工作的發(fā)展實際看， 這項工作要取得實效必須得到立法的支持， 而 且要制度化、經常化。從 20 世紀 90 年代開始，美國、英國、加拿大等西方國家已經基本建 立了較為完善的績效評價制度和體系。 1993 年美國第 103 屆國會頒布了政府績效與結果 法案（ Government Performance and Result Act, GPRA ），通過設定政府財政支出的績效目標， 比較績效目標和實施成果， 進行年度績效評價， 提高聯邦政府的工作效率和責任心。 英國政 府也于 1997 年頒

3、布了 支出綜合審查 ，要求政府部門每年與財政部簽訂 公共服務協(xié)議 ， 以確定績效目標。在財政年度結束后，進行年度的績效評價， 向議會提交秋季績效評價報 告。目前，績效評價制度已經成為英國政府最重要的公共管理制度之一。我國財政支出績 效評價工作由于起步較晚， 仍處于試點摸索階段， 整個財政支出績效評價制度仍是一遍空白， 財政支出要講效益缺乏法律約束和制度保證。（二）未形成財政支出講效益的監(jiān)督環(huán)境。對財政支出的監(jiān)督一般來自三個方面， 分別是人大、 審計和財政部門自身。 目前財政監(jiān)督存 在的主要問題： 一是對財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核， 未轉向經濟性 （Economy ）、效率性

4、（ Efficiency ）和有效性（ Effectiveness ）的評價；二是對財政支出審查 的范圍僅限于財政支出本身以及延伸的單位財務， 未擴展到以政府財政支出為紐帶的政府部 門整體經濟活動的綜合評價；三是對財政支出審查的目標仍僅限于“鑒證” 形式， 通過查找財政、財務存在問題，規(guī)范財政管理，未轉變?yōu)榘l(fā)現管理中存在問題，找出原因，提出政策 建議， 從而提高財政支出使用效益， 提高政府工作效率； 四是對財政支出審查的方式仍是提 供審計式的“鑒證和報告”的事后審查，未轉變?yōu)槭虑按_定目標，事中和事后評價的方式。（三）未將財政支出績效評價納入整個績效預算管理的過程中。績效預算管理全面引入績效管理

5、思想， 以成果為導向， 將追求最大績效作為預算管理的 根本目標， 將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求， 將財政資源配置的最終成果作為 衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。預算分配著 眼于資源配置后能夠取得的績效， 從源頭上控制沒有績效和低績效的項目。 預算執(zhí)行著眼于 減少成本，提高效率。為此，績效預算編制、執(zhí)行和財政支出績效評價應作為一個整體，相 輔相成，撇開績效預算編制和執(zhí)行談績效預算評價如無源之水。（四）未建立科學、規(guī)范、合理的評價體系。財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、技術性強，組織開展這項工作，必須建立規(guī)范統(tǒng)一的財

6、政支出績效評價制度，制定科學規(guī)范的評價指標和公正合理的評價標準，并將財政支出績效評價制度納入財政績效管理的制度范疇。目前，我國開展的績效評價工作主要存在以下問題：一是沒有明確的管理機構。 西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有專門的公共支出績效評價機構，作為財政支出績效評價執(zhí)行主體；二是缺乏滿足不同層面、 不同行業(yè)、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價需要，科學、規(guī)范、合理的方法、指標體系以及標準體系； 三是評價層次和重點不清；四是評價結果缺乏約束力。二、對策分析（一）合理劃分財政支出績效評價層次。根據開展財政支出績效評價工作的評價主體和客體不同，可以將財政支出績效評價工作分為四個層次：財政支

7、出項目績效評價、 單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價以及財政支出綜合績效評價。 財政支出項目績效評價的評價主體通常是財政部門、審計部門、項目實施單位及其主管部門（單位），評價對象是財政支出項目的效益；單位財政支出績效評價 的主體通常是財政部門、審計部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單 位的財政支出效益； 部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府、財政部門和審計部門，評價對象是一級預算單位的財政支出效益；財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、審計部門等，評價對象是財政支出的整體效益。（二）建立健全財政支出績效評價制度。對財政支出進行績效評價不僅

8、僅是各國政府自身對財政支出管理改革的要求，更是國家對高來不斷推動財政預從過去對預算的重效政府的制度約束和手段。 西方國家通過強化財政支出績效的法律地位, 算管理上的兩個轉變： 即預算撥款由傳統(tǒng)的按收入撥款轉為按績效撥款,過程管理轉變?yōu)橹亟Y果管理。在我國，財政支出績效評價法制建設近乎空白，中央和地方均處于分散探索階段， 極大影響了財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快財政支出績效管理的法制化建設步伐，在預算法、審計法等法律中增加績效管理的要求，加強對財政支出管理的約束力，強化進行支出績效評價手段，為今后開展財政支出績效評價工作奠定必要的法律基礎；其次，統(tǒng)一制定有關制度，明

9、確全國財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行 界定等。（三）全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價過程中?？冃ьA算管理從程序上可分為制定戰(zhàn)略規(guī)劃、編制年度績效計劃、編制績效預算、執(zhí)行績效預算、開展績效評價和編制績效評價報告等五個步驟。戰(zhàn)略規(guī)劃是立足于長遠和宏觀而制定的中長期計劃，一般以五年或十年為戰(zhàn)略規(guī)劃期。 績效預算管理中的戰(zhàn)略規(guī)劃包括政府戰(zhàn)略規(guī)劃 （即目前的國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃） 和部門 戰(zhàn)略規(guī)劃。部門戰(zhàn)略規(guī)劃是政府各職能部門根據法定職責、國家產業(yè)政策、政府戰(zhàn)略規(guī)劃，所研究制定的包括部門工作和重大項目在內的中長期

10、工作計劃，是政府戰(zhàn)略規(guī)劃的細化和具體化，一般包括部門發(fā)展整體目標、部門發(fā)展戰(zhàn)略目標與預期成果、戰(zhàn)略行動計劃、相關影響因素、績效評價報告等內容。年度績效計劃是戰(zhàn)略規(guī)劃的年度實施計劃，不僅包括政府和部門年度內所有財政預算資源， 也包括目前未納入部門預算管理的各類資金或資源，是一個綜合使用各類可支配資源所形成的績效計劃。年度績效計劃一般包括以下內容：闡明績效目標，詳細闡明為達到已定績效目標所需要的工作程序、項目、技術、人力資源、信息和其他資源等情況，建立用于衡量預算 項目成本、服務水平及產出和成果目標的績效指標體系，提供預算項目決策分析及執(zhí)行結果評價的績效評價方法，說明實現預期目標的責任和獎懲措施。

11、年度績效預算是年度績效計劃的財政預算表現形式，反映財政性資源預算安排的績效情況， 包括部門預算支出整體績效和各個預算項目績效情況。部門年度績效預算一般包括發(fā)下具體內容：部門整體預算績效目標、部門預算安排背景分析、部門預算項目績效。績效預算執(zhí)行主要包括以下內容：一是政府、財政部門、主管部門（單位）和項目實施單位等各個績效管理主體， 根據人代會批準的預算和政府批準的績效計劃，層層簽訂績效目標協(xié)議書，明確各方責權。協(xié)議書中列明績效管理項目，以及項目的投入、預算撥款、預期產出 指標和成果指標、主體責權等內容，作為財政撥款和考核評價的依據；二是按績效完成情況撥付預算資金，即既要提交預算資金使用計劃和撥款

12、申請表，同時還要提交項目當前進度情況。對于難以按進度完成的，部門要說明詳細原因，經財政部門審查同意后，方可撥款；三 是建立績效預算管理執(zhí)行反饋制度?？冃гu價報告是根據績效評價情況撰寫的報告，一般可分為以下幾個層次：財政支出綜合評價（形成政府績效報告）、部門（單位）績效評價（形成部門或單位績效報告）以及項目績 效評價（形成項目績效報告）?？冃гu價作為最后一個環(huán)節(jié)，是對前面步驟效果的檢驗。因此，前面幾個步驟質量的好壞直 接決定了績效評價的結果。 但績效評價的科學性、 合理性以及結果的應用也有利于前面幾個 步驟工作的改進。（四）協(xié)調人大、審計、財政以及主管部門（單位）等績效預算監(jiān)督部門的關系，形成全

13、方 位的績效預算監(jiān)督機制。一是要做好人大、審計、 財政部門以及主管部門（單位） 在財政支出績效評價工作中職責和 業(yè)務分工的劃分等制度建設，以從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價，避免重復評價；二是要形成主管部門（單位）對財政、財政對人大的績效預決算報告制度，落實全面績 效預算管理思想；三是人大和審計機關對政府財政收支預決算的審查（計）要從合規(guī)、合理、合法性審查（計）向績效結果審查（計）重心轉移。（五）積極探索，分步實施財政支出績效評價工作?？紤]財政支出績效評價工作的復雜性，且剛剛起步，與此相關的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間， 因此， 我國的財政支出績效評價工作應參照國外的先

14、進經驗，本著先易后難， 分步實施的方針來進行。 一是在評價層次上， 先以項目績效評價為主， 再推廣到 其他層次的績效評價。項目績效評價是其他層次績效評價的基礎；二是在評價組織實施上， 先以財政部門為主，部門（單位）配合，再過渡到人大、審計、財政以及部門（單位）各自 分工負責立體式的績效評價模式；三是在評價方式和評價體系建立上，先推行部門（單位） 自評或考評為主，財政部門重點考評，財政協(xié)調部門（單位）共同制定評價體系，待評價的 指標體系、 標準體系、方法以及相關評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介 機構為主的評價方式。（六）做好財政支出績效評價工作配套改革。一是建立財政支出績效評價工

15、作信息庫（最好作為項目庫管理軟件的一項子功能） ，便于監(jiān) 測項目預算周期的完成過程，收集、 查詢項目資料， 反饋績效評價結果， 分析計算歷史標準 值；二是科學合理地對財政支出進行分類， 這是建立財政支出績效評價指標、 標準體系和有 效組織實施的前提和基礎； 三是硬化財政支出績效評價工作結果的約束力。 不同的財政支出 績效監(jiān)督機關和實施單位， 對評價工作結果的運用目的、 范圍、 程序、權限等做出具體規(guī)定， 增加財政支出績效評價工作的權威性，形成政府講績效、有績效的良好氛圍。 苗木供應合同書甲方：乙方：周至縣啞柏鎮(zhèn)綠星苗圃經甲乙雙方協(xié)商同意， （以下簡稱甲方）從周至縣啞柏鎮(zhèn)綠星苗圃（以下簡稱乙方）購買銀杏苗木， （用于渭政辦發(fā) 2010205 號文件，渭南市區(qū)綠化） ，并就相關事宜達成以下協(xié) 議：一、苗木數量：二、苗木規(guī)格：胸徑 15cm 以上，主干通直，樹頭完整，枝條勻稱、豐滿，無病蟲害，樹形美觀。三、苗木價格：每株計人民幣四、該價格包括：苗木費、挖掘費、包裝費、裝車費、拉運費五