1、小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT建設(shè)方式1 BOT 建設(shè)方式1.1 BOT 的基本概念基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)私有化的概念出現(xiàn)在 18 世紀(jì)1，但真正意義的BOT建設(shè)一運營一轉(zhuǎn)讓）方式是在20世紀(jì)70年代中國香港形成的， 第一個以BOT方式運作的項目是香港特區(qū)的十字港隧道 2。BOT是一種直接吸收私營企業(yè)（包括外方企業(yè)）資金和技術(shù)，用以 建設(shè)、運營和轉(zhuǎn)讓 （ 轉(zhuǎn)讓給公用部門 ） 基礎(chǔ)設(shè)施的方式。實施時，政府 授權(quán)給下屬專業(yè)公司， 由該公司邀請私營企業(yè)投標(biāo)， 經(jīng)過談判簽訂專 營合同。經(jīng)政府批準(zhǔn)某企業(yè)獲得特許權(quán)后籌措資金成立專營公司， 設(shè) 計、建設(shè)運營該項目（通常為2050年）而獲取一定收益，在特許期 結(jié)束后將該項目

2、無償轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣\營。在BOT項目中，資金的融資方式、風(fēng)險的分擔(dān)、資金的結(jié)構(gòu)、回 報率的確認(rèn)以及政府與專營公司各自的地位等是重要的影響因素。 BOT不僅是一個融資的協(xié)議，而且還是一個長期專業(yè)化合作的協(xié)議。 在協(xié)議的基礎(chǔ)上，公、私雙方建立起伙伴關(guān)系，并向公眾提供經(jīng)濟、 高效的服務(wù)。1.2 BOT 項目的構(gòu)成BOT®目方案取決于一整套相關(guān)的雙邊協(xié)議，關(guān)鍵是政府與專營 公司雙方都滿意的專營合同 。雙邊協(xié)議的主體專營公司是投資 者根據(jù)股東協(xié)議組成的財團公司，項目成立后該公司 應(yīng)在當(dāng)?shù)毓ど?注冊。依照國際慣例，BOT項目的組織結(jié)構(gòu)主要由一系列的協(xié)議、合 約、合同構(gòu)成， 如總承包商與分包商的土

3、建及安裝合同、與專業(yè)設(shè)計 院的設(shè)計合同、財團內(nèi)部的股東協(xié)議、財團與金融方 （銀行貸款聯(lián)合 方）的債務(wù)協(xié)議、保險協(xié)議以及相應(yīng)的附加條款等，其中較重要的協(xié) 議為專營協(xié)議和銷售合同。 專營協(xié)議是確保專營公司在政府授權(quán)下合 法 地建設(shè)、經(jīng)營公用事業(yè)，銷售合同則是專營公司獲得效益的決定 性因素。由于建設(shè)項目的內(nèi)容不同，BOT項目的合同內(nèi)容也千差萬別， 但對于同一領(lǐng)域項目可采用相似的投資、 建設(shè)和運行管理模式。 因此， 針對小城鎮(zhèn)的特點，研究我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的 BOT方式就具有重 大的理論和實際應(yīng)用價值。2小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT方式用BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠可以解決目前所面臨的兩個 重要難題：

4、一是建設(shè)資金問題，二是運行管理問題。由于 BOT方式是 專營公司出資建設(shè)污水廠， 這樣從根本上解決了建設(shè)資金問題； 專營 公司從自身利益出發(fā)，必然使所建的污水處理廠處于良好的運行狀 態(tài)，這也解決了運行管理問題。由于小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)規(guī)模較小，因此專營公司應(yīng)從投資、建設(shè)以及運營模式等方面著手，建立適合自身特點的 BOT方式。 2.1 投資模式國際上流行的BOT方式多為較大規(guī)模的項目，引進(jìn)外資是其融資 的一個重要方面。由于小城鎮(zhèn)污水廠規(guī)模較小、投資相對較少，因此 組建專營公司應(yīng)以國內(nèi)大型環(huán)保企業(yè) 或當(dāng)?shù)丨h(huán)保企業(yè)為主，籌措資 金也應(yīng)以企業(yè)和個人為主， 這可省去因引進(jìn)外資而帶來的一系列繁瑣 程序，

5、使資金到位率更高。 另外，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)在技術(shù)和管理上較外 商更有優(yōu)勢，對節(jié)省資金、提高效率大有裨益。此種投資模式的股東是企業(yè)和個人 （企業(yè)包括私營、 集體、國營， 個人可以是社團、組織、私人 ） ，在確定投資控股時一般遵循企業(yè)投 資51%勺原則，這樣更有利于專營公司的操作管 理。 2.2 建設(shè)模式小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)內(nèi)容比較具體， 其設(shè)計方案的確定、 處 理工藝的選擇可根據(jù)實際情況來直接確定， 專營公司從設(shè)計、 施工到 竣工驗收都可直接參與甚至獨立完成整個項目。 這樣的好處是不存在 中間環(huán)節(jié)，減少扯皮現(xiàn)象，使施工進(jìn)度更快，項目完成更徹底。這種 專營公司自營建設(shè)或參與建設(shè)的方式稱為 BOT自建

6、模式。2.3 運營管理模式污水處理廠的運營管理從總體上說包括兩個部分： 一是污水處理 廠內(nèi)部的運行管理， 二是污水處理廠收排污費的管理。 只有在確保污 水處理廠正常運行、出水達(dá)標(biāo)的情況下，收排污費才成為可能。目前 可依據(jù)的模式： 一是通過政府增收水費解決， 另一個是專營公司自建 系統(tǒng)分別收費。 前者適用于對城鎮(zhèn)居民的收費管理， 后者對較為集中 的工業(yè)企業(yè)更為適合。2.4 評價用BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠不僅可以彌補小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)的資金缺口， 進(jìn)一步推動小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展， 使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè) 施的運營產(chǎn)業(yè)化、商品化、 現(xiàn)代化，而且有助于解決我國小城鎮(zhèn)污水 處理廠目前面臨的運行管理問題，為徹

7、底改善環(huán)境質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。 引入企業(yè)平等競爭機制， 有利于公用事業(yè)的運營實現(xiàn)企業(yè)化、 科學(xué)化，促進(jìn)水處理技術(shù)及管理水平的提高。 打破公用事業(yè)設(shè)施服務(wù)收費的福利化傾向，積極引入商品價 格機制，實現(xiàn)公用設(shè)施投資回收、運營成本收益的良性循環(huán)。 BOT項目立項后，專營公司會立即著手設(shè)計、施工等一系列 工作，其設(shè)計質(zhì)量高、建設(shè)周期短。 此種建設(shè)方式以國內(nèi)或當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)、個人投資為主，因此 避免了引進(jìn)外資而使我國外匯流失的問題。當(dāng)然，BOT項目是由私營企業(yè)投資經(jīng)營的，必然會帶來一些負(fù)面 效應(yīng)，其表現(xiàn)為：a. 專營公司用于項目前期談判等非經(jīng)營性費用還是相當(dāng)驚人的， 這有可能影響到私人企業(yè)投資的積極性。b. 私

8、營投資者總是期望獲得較高的利潤， 這樣有可能加重當(dāng)?shù)仄?業(yè)和小城鎮(zhèn)居民的負(fù)擔(dān)。c. 若項目前期工作 （如投標(biāo)、商務(wù)、技術(shù)談判等 ） 階段過長，政府 可能會失去對此階段的控制，整體上會延誤工程的開工時間。3 結(jié)語近些年來，國際上流行的BOT方式已在發(fā)展中國家有諸多成功的實例，但也有失敗的例證 習(xí)。一般認(rèn)為，一個BOT項目能否最后 取得成功，主要取決于投資方的獲利目標(biāo)和當(dāng) 地政府制定的收費政 策以及專營公司承擔(dān)風(fēng)險的能力。 因此，針對我國小城鎮(zhèn)污水處理廠 的特點，引用BOT方式組建，必須注意克服前期工作中的一些弊端。小城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)走向何方城鎮(zhèn)污水是造成我國區(qū)域性水污染的主要原因之一。 目前，

9、全國 有設(shè)市城市 640 多個，建制鎮(zhèn) 1.6 萬多個，人口約 2.7 億人，據(jù)估計 2000年污水排放量達(dá) 480 億立方米年，大多數(shù)都沒有得到處理， 對水資源構(gòu)成嚴(yán)重威脅。根據(jù)國家環(huán)境保護“十五”計劃綱要和“十五”城鎮(zhèn) 化發(fā)展重點專項計劃，“十五”期間要新增城市污水日處理能力 2600萬立方米， 2005年城市污水集中處理率達(dá)到 45， 50 萬人口以 上的城市達(dá)到 60以上。據(jù)統(tǒng)計，到 2005年要建 550座污水處理廠， 其中日處理5萬立方米以下的污水處理廠278座，日處理58萬立 方米的污水處理廠 90 座。我國有 9 億人口居住在農(nóng)村， 隨著全面建設(shè)小康社會， 小城 鎮(zhèn)建設(shè)將得到很

10、快發(fā)展。據(jù)預(yù)測，到 2010年，全國設(shè)市城市將達(dá)到 1200個左右，建制鎮(zhèn)達(dá)到 2.5 萬3萬個，全國村鎮(zhèn)自來水普及率達(dá) 到 65。顯然，我國小城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施建設(shè)將呈現(xiàn)高速增長 的態(tài)勢。參加2003年8月2628日在廣東珠海召開的全國小城鎮(zhèn) 污水處理技術(shù)（設(shè)備）與工程咨詢研討會的有關(guān)專家，對當(dāng)前我國 小城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)與水污染防治的若干問題提出了具體意見。 與 會專家分析指出， 由于小城鎮(zhèn)污水處理的興起， 我國城鎮(zhèn)污水處理發(fā) 展的總趨勢是數(shù)量越來越多，分布越來越廣，規(guī)模更趨小型化，技術(shù) 類型和建設(shè)、運營、管理模式更趨多樣化。有關(guān)專家認(rèn)為，小城鎮(zhèn)污 水處理有其特點， 它所處的自然地理環(huán)境

11、條件各不相同， 會對設(shè)施建 設(shè)提出特殊的約束條件；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致污水水 質(zhì)千差萬別； 水資源開發(fā)利用情況不同， 對污水處理與再生利用實行 的政策也不一樣；還有經(jīng)濟、社會、科技發(fā)展水平不同，也會有不同 的要求。由此而引出諸如： 小城鎮(zhèn)水污染防治體系與污水處理廠建設(shè)、 小城鎮(zhèn)水污染控制與污水處理模式、 小城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)與運營管 理模式、小城鎮(zhèn)污水處理工藝選擇、 小城鎮(zhèn)水資源管理與污水再生利 用，等等一系列問題?？傊?，小城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)是一個十分需要 慎重對待，并加以認(rèn)真研究的重要課題。有關(guān)專家建議， 小城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的建設(shè)， 應(yīng)從制定 一個好的水污染防治規(guī)劃入手。 小

12、城鎮(zhèn)水環(huán)境污染其根本原因是污染 源沒有得到有效控制。 建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施， 提升對源的工程 控制能力，并以此為核心， 構(gòu)建流域水污染防治體系，其意義在于使 水環(huán)境的各個要素處于全面受控狀態(tài)， 保障水環(huán)境系統(tǒng)安全可靠高效 地運行，為地區(qū)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展提供良好的水環(huán)境條件。抓好小城鎮(zhèn)污水處理與水污染防治規(guī)劃在規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施時， 應(yīng)首先從制定水污 染防治規(guī)劃入手，切實解決好以下幾個問題：1、科學(xué)合理地確定水環(huán)境和水資源保護目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng) 濟、社會發(fā)展的要求、自然地理環(huán)境特別是水環(huán)境條件，以及城鎮(zhèn)總 體規(guī)劃，對河流、湖泊和其他各類濕地進(jìn)行環(huán)境功能劃分，確定各類 水體的經(jīng)濟

13、、社會功能和相應(yīng)的控制標(biāo)準(zhǔn)。2、采用以質(zhì)量為目標(biāo)的污染物排放總量控制方法，制定本 地區(qū)水質(zhì)管理（總量控制） 規(guī)劃，合理分配各類水體允許的水污染負(fù) 荷控制目標(biāo)。3、根據(jù)當(dāng)?shù)刂С纸?jīng)濟、 社會可持續(xù)發(fā)展的水資源管理規(guī)劃， 擬訂污水再生利用規(guī)劃，確定用水去向和用水水質(zhì)要求。4、根據(jù)水質(zhì)管理（總量控制）規(guī)劃的要求，確定工程控制 措施和管理控制措施，從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)做出安排。5、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，而且排水系統(tǒng) 和污水處理設(shè)施建設(shè)，投資大，運營管理比較復(fù)雜，設(shè)施運行費用是 一筆不小的開支， 需要政策支持， 應(yīng)提早開展有關(guān)政策扶持方面的準(zhǔn) 備工作。小型污水處理廠建設(shè)方針就全國來講，小城鎮(zhèn)一

14、般經(jīng)濟實力較弱，科技水平較低，城 鎮(zhèn)管理不夠健全， 在進(jìn)行污水處理設(shè)施設(shè)計和建設(shè)時應(yīng)充分考慮這些 特點。處理工藝的選擇原則應(yīng)該是技術(shù)要求一般，管理要方便簡單， 機械設(shè)備少，維護工作量小，不一定強要自動控制；在建設(shè)資金受到 限制時，可以采用“全面規(guī)劃，分期實施”的安排，總體布置中留有 發(fā)展用地；設(shè)備選型，可選用國產(chǎn)設(shè)備；項目建設(shè)一定要堅持建設(shè)標(biāo) 準(zhǔn)，堅持質(zhì)量第一的原則，切忌盲目追求低價中標(biāo)，以避免投標(biāo)人“因 陋就簡”造成嚴(yán)重的質(zhì)量隱患。因地制宜選擇小城鎮(zhèn)污水處理方式集中與分散相結(jié)合我國地域遼闊，小城鎮(zhèn)星羅棋布，坐落在平原、山地、丘陵, 依山傍水自然地理環(huán)境各異，城鎮(zhèn)布局千差萬別。小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)

15、 施建設(shè)因地制宜，合理選擇處理方式是一個十分重要的問題。集中與分散相結(jié)合的方式，是指小城鎮(zhèn)污水處理不宜片面強 調(diào)大集中的處理方式，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩項l件、城市總體規(guī)劃、 污水收集系統(tǒng)的實際情況，以及出水排放和污水再生利用的去向適度 集中。對城鎮(zhèn)布局分散和適宜就地成規(guī)?；厥召Y源再生利用的地區(qū)， 應(yīng)按照經(jīng)濟合理的原則，選擇適度分散的處理方式。處理與利用相結(jié)合我國是一個水資源緊缺的國家，國家歷來對水資源的有效利 用十分重視，實行開源節(jié)流，以節(jié)流為主的水資源政策，并大力推進(jìn) 城鎮(zhèn)污水資源化。城鎮(zhèn)建設(shè)污水集中處理設(shè)施，應(yīng)不僅是水污染控制 的需要，同時也為開辟城鎮(zhèn)第二水源提供了基礎(chǔ)條件。 在規(guī)劃建設(shè)污

16、水處理設(shè)施時，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的水資源開發(fā)利用的具體情況， 把污水 處理與利用結(jié)合起來考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃對污水再生利用設(shè)施的建設(shè)做出安排。對資源性缺水地區(qū)如此，對水資源較充沛的地區(qū)也應(yīng)如此實行污水再生利用， 首要的是分析當(dāng)?shù)厮Y源利用結(jié)構(gòu)， 確 定再生水資源利用方向和利用水量， 把再生水資源納入本地區(qū)水資源 開發(fā)規(guī)劃，并據(jù)此做出計劃安排。需要強調(diào)指出的是，城鎮(zhèn)污水再生 利用也是削減水污染物排放總量的主要措施之一， 在規(guī)劃控制水環(huán)境 污染及建設(shè)污水集中處理設(shè)施時應(yīng)給予充分重視。合理確定建設(shè)規(guī)模 避免盲目追求大集中城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模應(yīng)遵循以下幾項原則， 綜合考慮 確定：滿足城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求；按城鎮(zhèn)

17、自然地理地形地貌特征 劃定匯水區(qū)；避免遠(yuǎn)距離輸水，就近再生處理、就近排放、就近利 用；5城鎮(zhèn)近期投資能力；污水收集系統(tǒng)與污水處理設(shè)施配套。目前，小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)中存在著盲目追求大集中的 傾向，造成建設(shè)規(guī)模偏大， 排水系統(tǒng)規(guī)劃不合理，排水管網(wǎng)建設(shè)遲遲 不到位。這既加大了建設(shè)投資，也提高了運行成本。城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施是城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的重要組成部分， 一般根 據(jù)排水出路確定污水處理廠的規(guī)模。 就污水處理來說， 如不考慮投資 能力，單純從經(jīng)濟上分析，規(guī)模越大，其單方造價、運營管理費用都 比小型污水處理廠顯得經(jīng)濟。 但是大集中就要求建設(shè)相對大的排水系 統(tǒng)，包括中途泵站。當(dāng)前小城鎮(zhèn)普遍缺少資金，應(yīng)根據(jù)城

18、鎮(zhèn)近期的投 資能力，適當(dāng)縮小排水系統(tǒng)，用較少的資金先把系統(tǒng)完善起來，盡快 使其發(fā)揮投資效益。 隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展， 再逐年修建一批經(jīng)濟型污水處 理廠，這樣總體上來得更經(jīng)濟可行。運用城鎮(zhèn)污水處理市場化機制當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)污水處理項目建設(shè)主要受建設(shè)投資來源和 投資回報的制約。 2002年 9 月 10 日國家發(fā)展計劃委員會、建設(shè)部、 國家環(huán)?？偩窒蛉珖“l(fā)了 推進(jìn)城市污水、 垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意 見，建設(shè)部印發(fā)了關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見， 提出了一整套城鎮(zhèn)污水處理建設(shè)運營管理市場化政策。 “意見”指出， 國家“逐步實行城市污水處理設(shè)施的特許經(jīng)營”； “新建城市污水處 理設(shè)施鼓勵社會投資主體

19、采用 BOT等特許經(jīng)營方式投資或與政 府授權(quán)的企業(yè)合資建設(shè)城市污水處理設(shè)施”； “鼓勵企業(yè)通過招投標(biāo) 方式獨資、合資或租賃承包現(xiàn)有城市污水處理設(shè)施的運營管理”，此 外，“意見”還對城市污水處理企業(yè)和項目建設(shè)給予了用電、用地、 融資等必要的配套扶持政策。顯然， “意見”已經(jīng)為小城鎮(zhèn)污水處理 的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在城鎮(zhèn)污水處理市場化方面涌現(xiàn)出一批成功的范例。 它們的 成功實踐充分表明， 通過城鎮(zhèn)污水處理項目建設(shè)、 運營的市場化改革， 實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，是加快我 國小城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展的必由之路。小城鎮(zhèn)在缺少資金的情況下搞污水處理廠建設(shè)， 它不同于一 般的城鎮(zhèn)

20、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。 污水處理設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)備， 應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)?的具體情況，組織專門力量研究制定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運營、 管理產(chǎn)業(yè)化實施方案， 落實項目融資及運營管理體制， 使污水處理廠 建設(shè)從一開始就建立在建設(shè)資金有來源， 運營管理有保障的可靠基礎(chǔ)之上。對污水處理廠的設(shè)計條件要進(jìn)行科學(xué)論證 污水處理廠的設(shè)計條件關(guān)系污水處理工藝流程的選擇， 關(guān)系 建設(shè)投資和運營成本， 關(guān)系污水集中處理設(shè)施在當(dāng)?shù)厮廴痉乐误w系 中效能的穩(wěn)定發(fā)揮，必須慎重對待。一般小城鎮(zhèn)建設(shè)單位，由于對城 鎮(zhèn)污水處理沒有經(jīng)驗， 以及對污水集中處理設(shè)施在本地區(qū)水污染防治 體系中的功用認(rèn)識不足， 往往對污水處理廠的設(shè)計條件缺乏深入科學(xué) 的論證。這里講的設(shè)計條件主要指污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)和對出水 水質(zhì)的控制要求。進(jìn)水水質(zhì)，取決于污水處理廠匯水區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)布局， 其水質(zhì)類型有工業(yè)廢水為主的、 生活污水為主 的以及工業(yè)和生活混合污水 3 種類型，其可生化性也各有不同， 有的 甚至含有持久性污染物質(zhì)。 為了準(zhǔn)確掌握進(jìn)水水質(zhì)特征， 應(yīng)肯花力量 對進(jìn)水構(gòu)成及水質(zhì)水量狀況進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)查和監(jiān)測分析， 作為進(jìn) 行工藝設(shè)計的基礎(chǔ)。出水控制要求， 取決于出水去向和用途， 它決定了污水處理 廠處理的深度。從本質(zhì)上講，污水處理廠出