1、 我國海事管理現(xiàn)狀及改善策略【摘 要】 針對我國口岸迅速發(fā)展的現(xiàn)狀，分析目前我國海事管理面臨的新形勢及存在的問題，提出改善口岸管理的策略：推動海事管理立法；引入綜合安全評估辦法；建立港口碼頭開放海事監(jiān)管和防污染配套建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；推進(jìn)電子口岸建設(shè)；開展海事危機(jī)管理研究。【關(guān)鍵詞】 海事管理；港口；碼頭；船舶口岸是由國家指定對外往來的門戶，是國際貨物運(yùn)輸?shù)臉屑~。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，口岸的發(fā)展與國家對外貿(mào)易乃至整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切。海事管理是海事機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，代表國家行使口岸開放監(jiān)管、國際航行船舶進(jìn)出港安全秩序維護(hù)、國際航行船舶進(jìn)出口岸查驗(yàn)、防止船舶污染海洋環(huán)境等職責(zé)。近年來，隨著我國口岸

2、快速發(fā)展，海事管理工作也面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，有許多問題亟待解決。1 口岸定義及分類口岸是指經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立，由國家法定機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管的，允許人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品直接進(jìn)出境的區(qū)域?？诎斗譃橐活惪诎逗投惪诎叮阂活惪诎妒侵赣蓢鴦?wù)院批準(zhǔn)開放的口岸（包括中央管理的口岸和由省、自治區(qū)、直轄市管理的部分口岸），可對外國籍船舶開放或允許外國籍船舶進(jìn)出我國領(lǐng)海范圍內(nèi)的海面交貨點(diǎn)；二類口岸是指由省級人民政府批準(zhǔn)開放并管理的口岸，是依靠其他口岸派人前往辦理出入境檢查檢驗(yàn)手續(xù)的本國船外貿(mào)運(yùn)輸裝卸點(diǎn)、起運(yùn)點(diǎn)和交貨點(diǎn)。2 海事管理面臨的新形勢2.1 口岸迅速發(fā)展要求海事管理能力盡快提升改革開放以來，我國對外貿(mào)易的快速

3、發(fā)展帶動港口建設(shè)和港口經(jīng)濟(jì)以超常規(guī)的速度實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，口岸規(guī)模也隨之迅速擴(kuò)大。以廈門港為例，“十一五”期間廈門港由原來的5個港區(qū)整合擴(kuò)建為8個港區(qū)，口岸水陸域范圍由300 km2擴(kuò)大到500 km2，港口吞吐量從2006年的7 780萬t增加到2010年的1.3億t，集裝箱吞吐量從2006年的400萬teu增加到2010年的580萬teu，船舶進(jìn)出港數(shù)量從2006年的28萬艘次增加到2010年的54萬艘次?？诎兜目焖侔l(fā)展、進(jìn)出港船舶數(shù)量的大幅增加，使海事管理轄區(qū)范圍擴(kuò)大，工作量激增，給海事管理工作帶來新的挑戰(zhàn)。口岸的發(fā)展不僅要求航道、碼頭、通航水域環(huán)境、裝卸能力等口岸硬件條件實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，更

4、對海事、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)在船舶、貨物、人員通關(guān)方面的能力建設(shè)提出新要求。海事機(jī)關(guān)應(yīng)在保障進(jìn)出港船舶航行安全、防止船舶污染海洋環(huán)境、服務(wù)船舶和貨物通關(guān)等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，這也是海事機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的重要職責(zé)。2.2 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對口岸開放提出要求口岸對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越受到重視。海事機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)類執(zhí)法部門，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大背景下，應(yīng)發(fā)揮海事管理職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海事管理相協(xié)調(diào)，依法行政，提高執(zhí)法水平，有效遏制盲目追求經(jīng)濟(jì)效益、忽視安全管理的現(xiàn)象。2.3 港口建設(shè)費(fèi)征收對海事管理提出新要求2011年10月1日起，海事機(jī)關(guān)正式履行港口建設(shè)費(fèi)征收職能。港口建設(shè)費(fèi)征收使用辦

5、法規(guī)定，“港口建設(shè)費(fèi)的征收對象為經(jīng)對外開放口岸港口轄區(qū)范圍內(nèi)所有碼頭、浮筒、錨地、水域裝卸（含過駁）的貨物”。對轄區(qū)開放口岸數(shù)量及范圍的核定非常重要，因?yàn)檫@是港口建設(shè)費(fèi)征收的根本依據(jù)。2.4 海事危機(jī)管理面臨新形勢隨著我國對外貿(mào)易的快速發(fā)展，世界各國的船舶、貨物、人員在我國口岸往來日益頻繁，進(jìn)出港口船舶數(shù)量大幅增加，船舶大型化和專業(yè)化趨勢明顯，船舶進(jìn)出口岸風(fēng)險有所增加，安全保障要求不斷提高，由船舶及人員進(jìn)出引發(fā)的口岸突發(fā)事件也隨之出現(xiàn)，海事危機(jī)管理迫在眉睫。這要求海事管理職能由傳統(tǒng)的口岸開放、國際航行船舶進(jìn)出口岸審批和查驗(yàn)等常態(tài)化管理向海上運(yùn)輸工具特殊安全保障、防止船舶污染海洋環(huán)境、疫病疫情聯(lián)

6、防聯(lián)控、有效應(yīng)對核輻射等口岸突發(fā)事件的綜合管理方向發(fā)展。3 海事管理存在的問題3.1 口岸管理立法相對滯后目前，我國缺少國家層面的口岸管理法規(guī)，許多擁有對外開放口岸的省市缺少口岸管理行政規(guī)章，口岸管理工作的實(shí)施缺乏足夠的法律支撐。目前海事管理依據(jù)的是國務(wù)院早年出臺的相關(guān)規(guī)定，主要有1980年國務(wù)院港口口岸工作暫行條例、1985年國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定、1995年國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法、2002年國務(wù)院關(guān)于開放港口口岸新建碼頭啟用等有關(guān)問題的批復(fù)等。由于上述規(guī)定頒布時間較早，內(nèi)容相對片面，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，難以適應(yīng)目前口岸建設(shè)快速發(fā)展的形勢。現(xiàn)有規(guī)定中并未明確口岸查

7、驗(yàn)監(jiān)管設(shè)施配備、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)費(fèi)來源，對查驗(yàn)單位業(yè)務(wù)辦公用房、后勤保障等的相關(guān)規(guī)定也無法滿足口岸管理實(shí)際需求。海事機(jī)關(guān)在口岸管理中面臨法律依據(jù)不足、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明確等實(shí)際困難，這些問題制約著海事管理職能的發(fā)揮。3.2 口岸管理缺乏組織協(xié)調(diào)海事、海關(guān)、國檢、邊檢分別履行口岸管理中交通運(yùn)輸工具、貨物通關(guān)、貨物質(zhì)量檢驗(yàn)和檢疫、進(jìn)出境人員的管理職責(zé)。在地方一般由口岸工作辦公室（以下簡稱口岸辦）或外經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各口岸單位的工作，但在國家部委機(jī)構(gòu)中未設(shè)置口岸辦，其職能由海關(guān)總署代理，并設(shè)立國家口岸管理辦公室。由于各口岸管理單位分屬不同系統(tǒng)，信息溝通渠道單一，協(xié)調(diào)效率不高，導(dǎo)致口岸開放碼頭、泊位、錨地、系泊點(diǎn)

8、的信息發(fā)布不及時、不準(zhǔn)確，難以跟上口岸發(fā)展步伐，致使海事機(jī)關(guān)在口岸的認(rèn)定和管理上面臨困難，轄區(qū)開放水域內(nèi)新擴(kuò)建碼頭在通過驗(yàn)收后不能及時得以公布，實(shí)現(xiàn)正式開放，使國際航行船舶進(jìn)靠開放口岸內(nèi)碼頭（泊位）受到影響。3.3 海事電子口岸建設(shè)與口岸發(fā)展不相適應(yīng)隨著進(jìn)出口岸船舶和貨物數(shù)量的增加，傳統(tǒng)的海事監(jiān)管模式顯得捉襟見肘。而目前電子口岸建設(shè)還處于起步階段，海事管理涉及的船舶進(jìn)出口岸查驗(yàn)、危險貨物遠(yuǎn)程申報和系統(tǒng)排查、海洋防污染管理等信息系統(tǒng)還處于建設(shè)期，各系統(tǒng)相對獨(dú)立，建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一管理，信息“孤島”現(xiàn)象明顯，信息資源未能實(shí)現(xiàn)有效整合，電子口岸的功能無法得到充分發(fā)揮。一些網(wǎng)上審批環(huán)節(jié)還局限

9、于內(nèi)部管理，面向行政相對人的客戶端尚未建立，口岸管理要實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一站式”管理任重而道遠(yuǎn)。3.4 口岸管理人員不足目前，依據(jù)口岸檢查檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法的規(guī)定，口岸擴(kuò)大開放過程中擬增設(shè)的海事口岸查驗(yàn)機(jī)關(guān)和人員編制難以在短時間內(nèi)得到解決，而口岸開放給海事機(jī)關(guān)增加很多工作量。特別是近年來外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使港口開放提速，海事機(jī)關(guān)工作量成倍增加，人員缺乏的問題更顯突出，嚴(yán)重制約海事管理工作的發(fā)展。4 改善海事管理策略建議4.1 積極推動海事管理立法鑒于目前口岸發(fā)展形勢以及口岸管理工作的需要，海事機(jī)關(guān)應(yīng)厘清現(xiàn)有法規(guī)賦予其的海事管理職權(quán)，分析目前海事管理現(xiàn)狀、存在問題以及發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮

10、海事管理職能。同時，積極推進(jìn)我國口岸管理?xiàng)l例的制定，以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確海事管理范圍、管理職責(zé)、管理要求，鞏固并發(fā)揮海事機(jī)關(guān)船舶進(jìn)出口岸檢查聯(lián)席會議召集人的地位和作用，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的口岸管理機(jī)制，明確口岸開放建設(shè)條件，統(tǒng)一口岸查驗(yàn)設(shè)施設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)。4.2 引入綜合安全評估方法（fsa）從近年海事管理的實(shí)踐來看，口岸開放大多涉及轄區(qū)開放水域內(nèi)原有內(nèi)貿(mào)碼頭擴(kuò)大開放或新擴(kuò)建碼頭開放。原有內(nèi)貿(mào)碼頭一般具備一定的靠船條件，開放要求迫切，但不一定滿足碼頭開放海事監(jiān)管條件；新擴(kuò)建碼頭一旦完成施工則通常難以改動。為確保海事管理工作的有序?qū)嵤?，海事機(jī)關(guān)應(yīng)該把握時機(jī)、提前介入，前移口岸管理端口，減少業(yè)主單位整改

11、次數(shù)，使海事機(jī)關(guān)在碼頭開放管理中處于主動地位，保障海事監(jiān)管和查驗(yàn)設(shè)施以及業(yè)務(wù)用房與碼頭的同步規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)?？诎堕_放涉及面廣，決策一旦實(shí)施往往不可逆轉(zhuǎn)，因此，海事機(jī)關(guān)在口岸開放管理中應(yīng)采取科學(xué)的管理方法，建立合理的口岸開放管理評估體系。國際海事組織（imo）提出的綜合安全評估（fsa）可用于口岸開放管理評估。fsa方法包括危險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、費(fèi)用和收益要素、決策建議等五要素。fsa原用于船舶安全評估，但作為一種安全基準(zhǔn)體系，它不僅可以用于定性分析，還可以滿足口岸開放前期介入的需要，實(shí)現(xiàn)定量分析和風(fēng)險預(yù)測控制，而且可以讓業(yè)主單位明確認(rèn)識采取安全管理措施的投入成本以及降低風(fēng)險帶來的收益

12、，帶動其由被動接受向主動配合海事機(jī)關(guān)接受口岸開放管理的轉(zhuǎn)變。4.3 建立港口碼頭開放海事安全監(jiān)管和防污染 配套建設(shè)及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)口岸開放是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，涉及碼頭及前沿水域前期規(guī)劃、通航安全評估、施工建設(shè)、工程質(zhì)量驗(yàn)收、碼頭竣工驗(yàn)收、海事安全監(jiān)管和防污染應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配備等諸多方面。必須制定相關(guān)建設(shè)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，明確海事機(jī)關(guān)管理職責(zé)以及地方政府、港口碼頭的權(quán)力和義務(wù)，有針對性地實(shí)施口岸開放管理。根據(jù)口岸管理工作實(shí)踐，建議從以下幾方面進(jìn)行口岸開放評定：申請項(xiàng)目界定（屬于開放水域外新增開放碼頭還是開放水域內(nèi)新增、新擴(kuò)建碼頭）、通航安全評估結(jié)論及評審意見整改落實(shí)情況、工程質(zhì)量驗(yàn)收結(jié)論、碼頭交工驗(yàn)收報告、防污

13、染設(shè)施設(shè)備配備情況、防治船舶污染海洋環(huán)境能力專項(xiàng)驗(yàn)收情況、海事視頻監(jiān)控系統(tǒng)（cctv）建設(shè)情況、港口設(shè)施保安符合證書持有情況等。新增、新擴(kuò)建碼頭在正式開放之前，通常需要經(jīng)過試運(yùn)行和臨時開放的階段，以檢驗(yàn)碼頭的實(shí)際靠泊能力是否到達(dá)安全生產(chǎn)水平。在碼頭臨時開放期間，海事監(jiān)管配套設(shè)施可能還處于建設(shè)階段，在核定碼頭已通過交工驗(yàn)收及相應(yīng)規(guī)模通航安全評估的前提下，對船舶擬進(jìn)入的水域是否具備安全通航條件或已采取相應(yīng)的臨時性措施，是否存在嚴(yán)重礙航情況或潛在危險，是否具備防污染應(yīng)急處置能力或已采取相應(yīng)的臨時性措施等情況進(jìn)行風(fēng)險評估后，實(shí)施開放水域內(nèi)新增、新擴(kuò)建碼頭的臨時開放。4.4 推進(jìn)海事電子口岸建設(shè)由于口岸

14、快速發(fā)展，進(jìn)出港船舶數(shù)量激增，海事監(jiān)管業(yè)務(wù)量猛增，單一的人力監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)口岸發(fā)展需要，必須以電子口岸建設(shè)推動海事管理向信息化、效能化、現(xiàn)代化發(fā)展。應(yīng)推動海事信息化建設(shè)，整合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息的有效互通，優(yōu)化審批管理流程，并建立人機(jī)互動、實(shí)時響應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，改善口岸內(nèi)部管理，增強(qiáng)口岸應(yīng)急保障數(shù)據(jù)支持能力；建立客戶申報端，推動船舶進(jìn)出口岸查驗(yàn)、危險貨物申報和系統(tǒng)排查、海洋防污染管理的遠(yuǎn)程無紙化申報和審批，以及港務(wù)費(fèi)征收和稽查的電子化應(yīng)用，提高口岸業(yè)務(wù)辦理效率。建議在一定業(yè)務(wù)范圍內(nèi)探索建設(shè)能自動完成申請受理、審批和批件傳遞的審批系統(tǒng)，最終構(gòu)建“虛擬口岸”通關(guān)模式，并加強(qiáng)海事、海關(guān)、檢驗(yàn)

15、檢疫、邊檢之間的橫向合作，實(shí)現(xiàn)口岸“一站式”服務(wù)。4.5 加大海事監(jiān)管力度海事機(jī)關(guān)在口岸管理中擔(dān)負(fù)的職責(zé)是保持有效監(jiān)管，保障水上交通安全，防止船舶污染海洋環(huán)境，促進(jìn)口岸通關(guān)便捷。（1）維護(hù)良好的通航環(huán)境和秩序。一是提前介入。積極參與口岸、港口、航道、碼頭的前期規(guī)劃和審定，爭取在口岸及港口總體布局和水域功能區(qū)劃時提前介入通航環(huán)境建設(shè)。二是發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢。充分發(fā)揮船舶交通服務(wù)系統(tǒng)（vts）、船舶自動識別系統(tǒng)（ais）、cctv等信息技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)出港船舶的動態(tài)監(jiān)控和有效指揮，保障船舶進(jìn)出口岸安全暢通。三是建立安全應(yīng)急保障機(jī)制。有效應(yīng)對船舶航行、進(jìn)出港期間可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，保障船舶、人員及貨物

16、安全。（2）加強(qiáng)海事管理隊(duì)伍建設(shè)。海事管理工作綜合性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜，對從業(yè)人員的專業(yè)性要求較高。一方面應(yīng)核定海事管理人員編制，保障管理工作的正常運(yùn)行；另一方面應(yīng)加強(qiáng)海事管理人員的政策、法規(guī)學(xué)習(xí)以及業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，提升其口岸監(jiān)管能力。4.6 開展海事危機(jī)管理研究口岸危機(jī)管理是口岸管理機(jī)關(guān)為應(yīng)對口岸突發(fā)或緊急事件而采取的直接應(yīng)對措施及管理活動。海事危機(jī)管理主要涉及船舶水上安全和污染事件，如碰撞、擱淺、溢油、火災(zāi)、沉船、搜救等。隨著口岸開放的深化，口岸突發(fā)或緊急事件向多樣性、復(fù)雜性方向發(fā)展，僅依靠海事機(jī)關(guān)的力量無法有效應(yīng)對，需要加強(qiáng)與地方政府及其他口岸查驗(yàn)機(jī)關(guān)之間的橫向合作，形成應(yīng)對合力。交通運(yùn)輸部與國家質(zhì)檢總局簽訂的合作備忘錄建立了溝通渠道和應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，為海事、港