1、針對新立法法中設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)開展的優(yōu)化一、我國設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的變革與發(fā)展我國現(xiàn)行的立法體系、法律制度很大程度上是從國外借鑒而來的，但也有自身獨特性，那就是我國法治的建設(shè)是根基于中國獨特的歷史傳統(tǒng)背景之上的。受自秦朝以來兩千多年傳統(tǒng)儒家思想的影響，我國本土的中央集權(quán)、大一統(tǒng)觀念較西方其它國家尤為深刻。這種中央集權(quán)的大一統(tǒng)觀念對于法治在我國的發(fā)展影響巨大，特別是在中央和地方立法權(quán)配置這一問題中。在1954年新中國第一部憲法頒布到改革開放之前這將近30年的時間里，我國的立法權(quán)一直由中央立法機關(guān)獨享，地方上是沒有立法權(quán)的。改革開放之后，受政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，單一的中央立法逐漸無法滿足各地

2、區(qū)發(fā)展的需要，一些涉及地方事務(wù)的立法權(quán)開始由中央向地方下放。1979年7月，全國人大通過的中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！边@標(biāo)志著我國地方人大及其常委會第一次正式擁有地方立法權(quán)。但此時的地方立法權(quán)僅由省一級的人大及其常委會享有。此后經(jīng)過7年的摸索實踐，也為了適應(yīng)部分地區(qū)的發(fā)展需要，在1986年的地方組織法第二次修改時，正式確定了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院

3、批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會、政府可以進(jìn)行地方立法，地方立法權(quán)開始由省一級擴(kuò)展至地市一級。這種“省級政府所在地的市+較大的市”享有立法權(quán)的地方立法模式在2000年頒布的立法法中得到了確認(rèn)，立法法將前述省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國“較大的市”務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，再加上改革開放之后確立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市統(tǒng)稱為規(guī)定了這三種城市享有地方立法權(quán)，這些地區(qū)的人大及其常委會和地方政府可以依職權(quán)制定相關(guān)的地方性法規(guī)和地方規(guī)章。從1986年確立較大的市享有地方立法權(quán)，到2000年對較大的市的范圍進(jìn)行具體界定，一直到2015年修改立法法，這三十年中我國地市級地方立法權(quán)的行使主體一直是由較大的市這一特殊城

4、市群行使，并且較大的市的范圍在這三十年里沒有發(fā)生任何變化，這種固化的立法模式在改革開放之后，特別21世紀(jì)以來同我國日新月異的發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生了矛盾。從立法法中規(guī)定的較大的市的范圍來看，由于省級政府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市相對固定，因此一個新興城市如果想要獲得地方立法權(quán)，就必須向“國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”這一行列進(jìn)行努力，獲得相應(yīng)地方立法權(quán)。但是，國務(wù)院在1984-1993年分四批批準(zhǔn)了19個較大的市獲得地方立法權(quán)之后，就再也沒有批準(zhǔn)過其他城市獲得較大的市這一行使地方立法權(quán)的“通行證”。隨著改革開放的不斷發(fā)展和我國全面深化政治、經(jīng)濟(jì)改革的需要，舊的立法體制逐漸不能適應(yīng)我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而

5、成為限制我國進(jìn)一步發(fā)展的窠臼。二、2015年新立法法對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的修改針對立法主體限制對許多城市現(xiàn)代化發(fā)展的掣肘，部分立法機關(guān)和專家學(xué)者開始探索如何修改我國的立法體制，使其更符合我國新時期發(fā)展的需要。在這種情況下，2014年召開的中共十八屆四中全會在其通過的文件中正式提出了要“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，表明中央對于我國立法體制改革的態(tài)度是進(jìn)一步擴(kuò)大立法權(quán)主體范圍，賦予更多的城市地方立法權(quán)，使它們能夠制定適合自身發(fā)展需要的地方立法。在這種政策的指引下，2015年修改實施的立法法對我國實行30年的地方立法權(quán)主體和權(quán)限進(jìn)行了重大修改，直接將過去僅由54個較大的市享有的

6、市一級立法權(quán)正式賦予所有設(shè)區(qū)的市享有。這種一次性賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行為在學(xué)界引起了不小的爭議，有很多專家他們認(rèn)為，行政立法權(quán)的學(xué)者對新立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)表達(dá)了自己的擔(dān)憂。擴(kuò)容未必沒有適當(dāng)?shù)睦碛?，但如此激進(jìn)的立法擴(kuò)容可能面臨以下問題：（一）并非所有設(shè)區(qū)的市都具有迫切的立法需求在立法法修改前，確實有一些設(shè)區(qū)的市因為沒有立法權(quán)而限制了自身的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這些城市在本次新增的273個城市中占比并不是很高，主要是一些東部沿海城市。然而在新立法法的修改中，地方立法權(quán)被籠統(tǒng)地授予所有設(shè)區(qū)的市，這樣大的修改可能并不真正適合我國現(xiàn)階段的國情。（二）各設(shè)區(qū)的市立法水平良莠不齊有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有設(shè)

7、區(qū)的市不論組織機構(gòu)還是人員素質(zhì)均很難承擔(dān)起地方立法的重任。以往享有地方立法權(quán)的較大的市一般經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)，人大常委會的組織機構(gòu)比較健全，常委會委員或人大代表的素質(zhì)相對較高，更為重要的是這些城市中絕大多數(shù)有培養(yǎng)法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的專家學(xué)者等能參與立法過程，幫助提升立法質(zhì)量。而新擴(kuò)容的設(shè)區(qū)的市，其立法機關(guān)很少設(shè)有專司立法的專門委員會或工作機構(gòu)，常委會組成人員中法律背景出身的比例也很低，在這種情況下，很難制定出真正科學(xué)、適當(dāng)?shù)摹傲挤ā?。（三）造成重?fù)立法、重疊立法，破壞法制統(tǒng)一原則在邏輯上，立法主體的多元化必然導(dǎo)致規(guī)范沖突的幾率增加。而在當(dāng)前實質(zhì)意義上的違憲審查制度短期內(nèi)無法建立

8、的情況下，中央針對“法出多門”的糾偏力量被極大削弱，這就將導(dǎo)致法制體系紊亂的狀況進(jìn)一步加劇。針對上述疑慮，新立法法在第72條中規(guī)定，新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在開始制定地方立法的時間應(yīng)當(dāng)由其所在省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定?？善茐姆ㄖ频那橐哉f這是法律制定者為了防止出現(xiàn)一些尚不具備立法條件的設(shè)區(qū)市匆忙立法,況發(fā)生而規(guī)定的法律監(jiān)督措施。三、新立法法頒布后各地方立法實況分析新立法法頒布施行后，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市紛紛開始按照法律規(guī)定的程序，成立法制委員會，向其所在省、自治區(qū)的人大常委會提出行使立法權(quán)的

9、申請。立法法修改實施距今已有近兩年的時間，在這段時間內(nèi)，有多少設(shè)區(qū)的市依照法律規(guī)定獲得了立法許可，這些城市又是否已經(jīng)開始依法制定相關(guān)地方立法了呢?由于我國幅員遼闊，每個省、自治區(qū)都有著較為獨特的情形，因此，本文將選取三個具有代表性的省份來逐個分析其批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)的情況。（一）浙江省浙江省是我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的代表省份之一，改革開放之后，浙江省不少城市憑借其地理位置等優(yōu)勢迅速發(fā)展，形成了一片經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群。但在立法法修改之前，浙江省擁有地方立法權(quán)的城市只有省會杭州和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市寧波。其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，如溫州、紹興等都長時間試圖通過成為較大的市以獲得地方立法權(quán)，卻一直沒有

10、成功。立法法修改之后，浙江省于2015年8月初和9月底分兩批批準(zhǔn)了全省范圍內(nèi)9個新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法的請求。隨后，溫州市于2015年10月底首次行使其地方立法權(quán)，針對城市環(huán)境保護(hù)和管理問題制定了溫州市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案），并于2015年12月30日經(jīng)浙江省人大常委會批準(zhǔn)，成為浙江省新獲地方立法權(quán)城市的立法“首秀”。（二）河南省河南省一直是我國的人口大省，也是重要的農(nóng)業(yè)大省。和浙江省類似，在立法法修改之前，河南省僅有省會鄭州和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市洛陽兩個省轄市具有地方立法權(quán)。在2015年3月15日立法法修改頒布之后，全省其余15個設(shè)區(qū)的市均獲得了地方立法權(quán)主體的資格

11、。隨后，河南省人大相關(guān)部門組織人員到各新獲立法權(quán)的城市進(jìn)行實地調(diào)研，依據(jù)新立法法第72條第4款的規(guī)定，對各城市是否符合批準(zhǔn)條件進(jìn)行了評估。在2015年內(nèi)，河南省人大常委會分兩批批準(zhǔn)了這15個設(shè)區(qū)的市可以制定適用于該地區(qū)的地方立法。其后，這15個設(shè)區(qū)的市中有11個城市在2016年上半年提請河南省人大常委會審議其制定的地方立法。在這些立法中，新立法法第72條第2款規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項成為不少城市初嘗立法權(quán)著眼的方向。（三）甘肅省甘肅省是我國西北地區(qū)的交通樞紐，其位于西北地區(qū)與中東部地區(qū)溝通的咽喉要道上，歷來在我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展中占據(jù)著重要地位。甘肅省內(nèi)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族融合等一系列西北地區(qū)

12、省市發(fā)展共同面臨的問題，立法法修改之前，甘肅省只有省會蘭州享有地方立法權(quán)。新立法法頒布之后，甘肅省人大亦立即到各市州開展了專題調(diào)研，深入了解了各地區(qū)立法需求、立法能力等實際情況，并通過舉辦立法培訓(xùn)班等形式提高各地區(qū)的立法水平。2015年11月27日，甘肅省人大常委會決定除蘭州外其余11個設(shè)區(qū)的市和2個自治州可以開始制定地方立法。綜合上述三省，以及其它省份在新立法法頒布之后的表現(xiàn)，可以看出在新立法法頒布之后，全國范圍內(nèi)迅速掀起了批準(zhǔn)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定立法的熱潮。距統(tǒng)計，截止到2016年7月底，在新獲得地方立法權(quán)的273個設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中，各省、自治區(qū)已經(jīng)確定可以開始制

13、定地方性立法的城市有263個，占96.3%?？梢灶A(yù)見的是，273個立法法新授權(quán)的設(shè)區(qū)的市全部獲批制定地方立法的局面將很快實現(xiàn)。這種全國范圍內(nèi)短時間、大規(guī)模批準(zhǔn)開始立法的行為是否真正是新立法法修改的本意呢?在新立法法頒布之后，面對學(xué)界不少人擔(dān)憂的大面積擴(kuò)大地方立法權(quán)主體范圍可能導(dǎo)致的立法混亂局面，全國人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人士曾指出，新的立法法對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，規(guī)定了批準(zhǔn)程序和備案審查程序，能夠有效地保證法制的統(tǒng)一。但是，面對短時間內(nèi)如此大面積的批準(zhǔn)開始立法，立法法規(guī)定的省級人大常委會行使的批準(zhǔn)程序這道“控制閘門”恐怕作用變得相當(dāng)有限了。四、設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法審批中存在的問題通過對各省、自

14、治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)立法相關(guān)情況進(jìn)行梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)其在審批賦權(quán)過程中存在的一些問題。（一）審批較為簡單，不能真正立足實際新立法法在第72條第4款中對省級人大常委會據(jù)以確定是否批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始制定立法的考量因素進(jìn)行了規(guī)定，這些考量因素包括“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等”，可以說法律修改者在制定該條立法時，正是充分考慮了我國設(shè)區(qū)的市的現(xiàn)實狀況，目的是防止一些地方不顧自身實際搞立法上的“大躍進(jìn)”，導(dǎo)致立法權(quán)濫用，立法質(zhì)量難以保證的亂象。但是，在實際情況中，由于沒有一個科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些因素會變得不甚具體，因此，許多省份在對提交立法申請的設(shè)區(qū)的市進(jìn)行衡量時，往

15、往會簡單地采用該市是否具有較為完備的立法機構(gòu)作為依據(jù)進(jìn)行審查。而且從上述三省的實際情況來看，省級人大常委會在對申請城市進(jìn)行考核時，往往是通過在短時間內(nèi)的調(diào)研進(jìn)行情況考察。立法是一項涉及范圍廣、需要特別謹(jǐn)慎嚴(yán)肅對待的法律活動，這種簡單籠統(tǒng)地審批考察是否真正符合立法法第72條中規(guī)定的批準(zhǔn)要件值得商榷。（二）集體確權(quán)，未對各設(shè)區(qū)的市合理區(qū)分通過分析立法法頒布后各省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市開始制定地方立法的具體實踐可以看出，半數(shù)以上省份是僅分一批或兩批就批準(zhǔn)了本省內(nèi)所有的設(shè)區(qū)我國地域遼闊，各地區(qū)的情況都不盡一致，各省內(nèi)每一個設(shè)區(qū)的市也都有著獨特的自身情況，但是多數(shù)省級人大常委會為了盡快

16、使各地區(qū)開始制定立法，也為了自身工作的便捷，往往是集中批準(zhǔn)立法，這就違背了本應(yīng)按照各城市實際情況進(jìn)行具體區(qū)分考慮的立法原意。五、實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市科學(xué)行使地方立法權(quán)的保障方式立法法在2015年的修改后，我國社會主義立法體系呈現(xiàn)出了立法主體迅速擴(kuò)張的特點。273個新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市能否真正科學(xué)、民主地制定適應(yīng)自身情況的立法，對立法法規(guī)定的完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的立法目的具有重要影響。正如前文所述，新法頒布一年多以來，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市已經(jīng)獲得了開始制定地方立法的資格，那么，如何保障這些立法“新生”能夠真

17、正科學(xué)行使地方立法權(quán)呢?筆者認(rèn)為保障的方式主要有提高立法水平、立法能力，以及真正落實備案審查程序等手段。（一）提高設(shè)區(qū)的市的立法能力從立法法修改前后的各地區(qū)立法需求和立法水平實際情況來看，我國各地的立法水平和能力呈現(xiàn)出不均衡的特點，大多數(shù)城市的人大立法機構(gòu)是在新法頒布之后才開始發(fā)展的。以上文提到的浙江省為例，截止到新法頒布時，除原來享有立法權(quán)的杭州、寧波外的9個設(shè)區(qū)的市中，只有2個城市同時設(shè)置了法制委員會和法制工作委員會，剩余7個城市只有單一的法制委員會或法制工作委員會。而其工作人員也只有2-6人不等?？梢哉f浙江省作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的代表，其立法能力相較于大本分地區(qū)應(yīng)更為先進(jìn)，因此，中西部一些經(jīng)

18、濟(jì)較為落后的設(shè)區(qū)市的立法水平和能力更是值得擔(dān)憂。基于現(xiàn)狀，盡力提升新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法水平和立法能力應(yīng)當(dāng)是地方立法部門在立法工作中的重中之重。筆者認(rèn)為可以從以下兩個途徑來提高設(shè)區(qū)市的立法水平和能力：1. 組織立法培訓(xùn)活動，積極學(xué)習(xí)立法水平先進(jìn)地區(qū)的立法經(jīng)驗：組織立法培訓(xùn)活動是我國各省份比較普遍的一種提升立法落后地區(qū)的立法水平和能力的方式。大部分省份在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法的前后都會開展一系列的立法培訓(xùn)活動，通過加強指導(dǎo)幫助，召開立法經(jīng)驗交流會，邀請本省或外省已經(jīng)行使立法權(quán)的城市介紹經(jīng)驗等辦法，提高新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市立法的水平和能力。這種方式應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)推廣適用，真正起到促進(jìn)各地區(qū)立法水平和能力迅速發(fā)展的目的。2. 積極引進(jìn)法律人才，完善立法組織和機制：法律文件的起草最終還是要落腳到具體的起草人身上，因此，建立一個由具備法學(xué)學(xué)習(xí)背景和法律工作經(jīng)驗人士組成的立法機構(gòu)對于新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市科學(xué)合理制定立法也有著重要影響。但據(jù)有專家統(tǒng)計，在我國具有地方立法權(quán)的地方人大常委會成員中，具有法律知識背景和法律實踐經(jīng)驗的不超過10%。隨著立法法修改后各地區(qū)立法的需要，以及近些年開始的國家司法考試改革，各地區(qū)立法機關(guān)將由更多具備法學(xué)知識和經(jīng)驗的人組成的趨勢將會越來越明顯。3. ）落實