1、預(yù)算制度建設(shè)中的財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理作者1馬蔡琛，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、南開(kāi)大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任；2隋宇彤，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生。（天津300071）基金項(xiàng)目國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”（12&ZD198、國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究（12BJY134）、南開(kāi)大學(xué)亞洲研究中心2014年度資助項(xiàng)目“國(guó)家治理視野中的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”、南開(kāi)大學(xué)百名青年學(xué)科帶頭人培養(yǎng)計(jì)劃和天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理的由來(lái)、現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)財(cái)政預(yù)備費(fèi)（也稱財(cái)政總預(yù)備費(fèi)）作為應(yīng)急財(cái)政管理的重要內(nèi)容，在各國(guó)預(yù)算管理中均具有重要地位。就其內(nèi)

2、涵而言，財(cái)政預(yù)備費(fèi)是指在預(yù)算籌編過(guò)程中，針對(duì)臨時(shí)性或緊急性的資金支出需求而設(shè)置的、不預(yù)先確定具體用途的后備性基金，這是現(xiàn)代預(yù)算審慎管理原則的重要體現(xiàn)。早在近代財(cái)政預(yù)算理念在中國(guó)傳播之初，就有學(xué)者指出，預(yù)備費(fèi)是為預(yù)算平衡的必要而設(shè)于國(guó)家財(cái)政不敷開(kāi)支時(shí)，經(jīng)嚴(yán)密審查，認(rèn)為必要者，得以預(yù)算中預(yù)備費(fèi)酌量撥給。1在中國(guó)近代預(yù)算制度的草創(chuàng)時(shí)期，其預(yù)算法的修改主要集中在“新增費(fèi)用”和“臨時(shí)費(fèi)用”兩項(xiàng)，并規(guī)定政府因特別事業(yè)，或?yàn)閭漕A(yù)算不足或預(yù)算所未及，得于預(yù)算案內(nèi)設(shè)預(yù)備費(fèi)。在現(xiàn)代預(yù)算實(shí)踐的演化過(guò)程中，通常認(rèn)為，預(yù)備費(fèi)提供了一種為未來(lái)可能的資金用途而提前做好準(zhǔn)備的合理機(jī)制，同時(shí)也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期的財(cái)政穩(wěn)定。2

3、然而，在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)，財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理的理論研究與改革實(shí)踐，均顯得較為滯后。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)（CNKD的文獻(xiàn)檢索分析，近三十年來(lái)，專門針對(duì)財(cái)政預(yù)備費(fèi)問(wèn)題的研究文獻(xiàn)僅有十余篇，即使檢索范圍擴(kuò)大為“財(cái)政應(yīng)急管理”也不過(guò)30篇左右。相關(guān)研究局限于提高預(yù)備費(fèi)總量等總體性建議，鮮有較具可操作性的具體改革思路。在各國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐中，當(dāng)遭遇各類突發(fā)事件之時(shí)，均需要堅(jiān)固殷實(shí)的財(cái)力保障，以使政府能夠有效應(yīng)對(duì)。而財(cái)政預(yù)備費(fèi)作為應(yīng)急財(cái)政資金的主體，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中具有舉足輕重的作用。近年來(lái)，隨著各類突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，應(yīng)急財(cái)政支出的規(guī)模不斷增長(zhǎng)。2008年的南方雪災(zāi)，僅中央財(cái)政就支出了27億元3；汶川地震后，中央財(cái)政通過(guò)動(dòng)

4、支中央預(yù)備費(fèi)和調(diào)整支出科目等途徑，統(tǒng)籌安排搶險(xiǎn)救災(zāi)資金250.92億元4，后續(xù)的各級(jí)財(cái)政支出更是高達(dá)809.36億元。2013年，我國(guó)多地出現(xiàn)“人感染H7N9禽流感”病例，中央財(cái)政專門撥付了逾3億元的補(bǔ)助資金，各地方財(cái)政亦加緊下?lián)軐ｍ?xiàng)資金。5財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理也引起了眾多國(guó)際組織的高度關(guān)注。OECD、世界銀行與泛美開(kāi)發(fā)銀行在世紀(jì)之交前后，展開(kāi)了針對(duì)各國(guó)預(yù)算實(shí)踐及預(yù)備費(fèi)管理的調(diào)查與評(píng)估，將預(yù)備費(fèi)能否滿足不可預(yù)知的預(yù)算支出，法律法規(guī)是否明確規(guī)定了其具體用途，以及準(zhǔn)許動(dòng)支預(yù)備費(fèi)的決策機(jī)制等方面，作為衡量各國(guó)預(yù)算改革成效的重要依據(jù)之一。6研究顯示，在設(shè)置財(cái)政預(yù)備費(fèi)的國(guó)家中，其使用偏重于突發(fā)事件，但也有少數(shù)

5、國(guó)家將其用于平衡預(yù)算或提升政策激勵(lì)效果。就預(yù)備費(fèi)的規(guī)模設(shè)定而言，大多不超過(guò)當(dāng)年預(yù)算總額的1%。在當(dāng)下的中國(guó)，預(yù)算法對(duì)于財(cái)政預(yù)備費(fèi)問(wèn)題僅有原則性界定，而未就其計(jì)提、動(dòng)支、結(jié)轉(zhuǎn)等方面做出具體規(guī)定。例如，1994年頒布的預(yù)算法第三十二條規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。而在2014年8月修改通過(guò)的新預(yù)算法中，第四十條規(guī)定：各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%-3%置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。對(duì)比新舊預(yù)算法中有關(guān)財(cái)政預(yù)備費(fèi)的規(guī)定，其變化

6、主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是收窄了提取預(yù)備費(fèi)的口徑，由“本級(jí)政府預(yù)算支出”改為“本級(jí)一般公共預(yù)算支出”。也就是說(shuō)，預(yù)備費(fèi)的提取基礎(chǔ)不包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等部分。這實(shí)際上在預(yù)備費(fèi)的計(jì)提基數(shù)中，剔除了具有特定安排的預(yù)算項(xiàng)目，從而變相縮小了預(yù)備費(fèi)的提取口徑。二是預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支方向由“自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支”改為“自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出”，擴(kuò)大了預(yù)備費(fèi)的用途。事實(shí)上，在中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中的預(yù)備費(fèi)管理實(shí)踐中，諸如“非典”、“禽流感”等突發(fā)性事件，均調(diào)用了中央和地方的預(yù)備費(fèi)。這一修改實(shí)際上矯正了既往法條規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)，也更加符合實(shí)際情況。綜上所述，目前我國(guó)的預(yù)算管理制度中，并未

7、專門設(shè)置應(yīng)急性預(yù)算資金管理的相應(yīng)條款，作為應(yīng)急財(cái)政集中體現(xiàn)的預(yù)備費(fèi)管理制度則過(guò)于粗放。在建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的時(shí)代背景下，急需借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理的規(guī)范化運(yùn)作，建立起高效有序的應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制。財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒各國(guó)因社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)狀況、文化傳統(tǒng)等背景差異，對(duì)預(yù)備費(fèi)管理的規(guī)定也各具特色。（表1）（一）財(cái)政預(yù)備費(fèi)的設(shè)置類型在預(yù)算管理實(shí)踐中，各國(guó)預(yù)備費(fèi)的設(shè)置并不僅限于應(yīng)急財(cái)政問(wèn)題。很多國(guó)家設(shè)有專門的自然災(zāi)害基金，而預(yù)備費(fèi)則因多種目的而設(shè)立，并非單純針對(duì)自然災(zāi)害的救濟(jì)問(wèn)題。在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，往往不得不動(dòng)支各級(jí)財(cái)政預(yù)備費(fèi)或預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這本身就是財(cái)政管理不夠

8、成熟的表現(xiàn)。在預(yù)算管理制度相對(duì)成熟的美國(guó)，預(yù)備費(fèi)包括資本公積金、維修準(zhǔn)備基金、應(yīng)急和稅收穩(wěn)定儲(chǔ)備基金等多種類型。美國(guó)多個(gè)州均通過(guò)專門法律來(lái)規(guī)定預(yù)備費(fèi)的設(shè)立與使用，就聯(lián)邦預(yù)算而言，只有在面臨重大災(zāi)害且經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)后方可動(dòng)支聯(lián)邦預(yù)備費(fèi)，用來(lái)向?yàn)?zāi)7其籌集方式也并非以預(yù)算撥款作為唯一途徑，還可通過(guò)專門目的稅來(lái)加以籌措。例如，美國(guó)加州的阿拉米達(dá)市，在早年間就曾通過(guò)征收1%的房產(chǎn)稅，來(lái)積累儲(chǔ)備資金。8從財(cái)政預(yù)備費(fèi)的設(shè)置目的來(lái)看，有應(yīng)急預(yù)備費(fèi)、預(yù)算平衡預(yù)備費(fèi)、公共設(shè)施建設(shè)預(yù)備費(fèi)等主要類型。應(yīng)急預(yù)備費(fèi)是最為常見(jiàn)的，主要針對(duì)緊急情況而設(shè)置，我國(guó)預(yù)算法規(guī)定的預(yù)備費(fèi)用途亦屬此列。其早期的實(shí)踐，可以追溯至上世紀(jì)30年代

9、“大蕭條”期間的反危機(jī)政策組合。當(dāng)時(shí)，美國(guó)調(diào)整了原有的單一預(yù)算體系，將災(zāi)后恢復(fù)重建作為一種新的緊急情況分類，從總預(yù)算中區(qū)分開(kāi)來(lái)。這種新的應(yīng)急預(yù)算模式不必遵循此前繁瑣的信用評(píng)估程序，也不必再經(jīng)常另設(shè)臨時(shí)預(yù)算。9日本、新加坡、印度及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的預(yù)備費(fèi)也屬此種類型，主要用于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生突發(fā)事件處理以及各種難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。預(yù)算平衡預(yù)備費(fèi)主要用于彌補(bǔ)預(yù)算缺口，滿足因經(jīng)濟(jì)衰退等原因而難以維系的公共支出需求。最典型的案例是在2002年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁的背景下，美國(guó)為預(yù)防經(jīng)濟(jì)衰退和其他不可預(yù)知事件，在個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法中規(guī)定，政府可以設(shè)置預(yù)備費(fèi)，其實(shí)際作用相當(dāng)于不景氣基金，并可結(jié)轉(zhuǎn)至后續(xù)財(cái)年10。就

10、平衡預(yù)算的功能而言，此類預(yù)備費(fèi)與我國(guó)的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有一定的相似性。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金就是依“超收”或“超支”的不同情形，而發(fā)揮穩(wěn)定預(yù)算的蓄水池作用的。從與經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)的相關(guān)度來(lái)看，加拿大和法國(guó)的預(yù)備費(fèi)也可歸入此類。法國(guó)工業(yè)危機(jī)委員會(huì)于1909年設(shè)立的特殊預(yù)備費(fèi)，就是在經(jīng)濟(jì)衰退年份用于增加開(kāi)支。11其作用機(jī)理在于，財(cái)政收入總量在衰退年份會(huì)下降，而財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器功能會(huì)導(dǎo)致失業(yè)救濟(jì)、社保等支出增加，收支矛盾更加突出，必須預(yù)留更多的預(yù)備費(fèi)。此外，加拿大政府自1999年起，為增加信息的可信性，以私人部門的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)代替了原有的政府部門預(yù)測(cè)。財(cái)政部通過(guò)在私人部門經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，再上調(diào)0.51個(gè)百分點(diǎn)的

11、方式，來(lái)規(guī)劃政府的財(cái)政目標(biāo)。作為制度轉(zhuǎn)換的緩沖，加拿大政府建立了每年2530億加元的意外開(kāi)支預(yù)備費(fèi)，并規(guī)定只能作為預(yù)測(cè)錯(cuò)誤和意外事件的補(bǔ)償，而不能轉(zhuǎn)用于任何新的政策激勵(lì)。12公共設(shè)施建設(shè)預(yù)備費(fèi)主要針對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維修而設(shè)立。如美國(guó)威斯康星州的密爾沃基市曾有一項(xiàng)針對(duì)緊急事項(xiàng)的應(yīng)急資金，1921年后改為公共設(shè)施建設(shè)資金。13在德國(guó)，1920年之前的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，均設(shè)置預(yù)備費(fèi)以支持包括高校建設(shè)、道路拓寬、公共浴場(chǎng)等在內(nèi)的公共設(shè)施建設(shè)。其可以在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期使用，但在物價(jià)低廉、勞動(dòng)力資源充裕時(shí)，則應(yīng)轉(zhuǎn)而進(jìn)行資金積累。14（二）財(cái)政預(yù)備費(fèi)規(guī)模的確定方法各個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）為實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)的規(guī)范化管理，

12、以及央地間支出比例的協(xié)調(diào)，對(duì)預(yù)備費(fèi)規(guī)模的確定方法也各具特色。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的“捆綁式”預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制，就是一種頗具啟示性的管理方式。在該模式下，通常將下級(jí)政府實(shí)際獲批的災(zāi)害援助資金數(shù)額，與其預(yù)算申報(bào)的真實(shí)程度聯(lián)系起來(lái)，利用可調(diào)增或調(diào)減的獎(jiǎng)罰措施，來(lái)督促地方政府據(jù)實(shí)申報(bào)。例如，下級(jí)政府提供的恢復(fù)重建經(jīng)費(fèi)，經(jīng)審查小組審核后，如核定數(shù)占申報(bào)數(shù)的比率達(dá)到80%以上，則可以調(diào)增災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)的撥款上線（由5%提高至7%）。15這一舉措有助于激勵(lì)下級(jí)政府如實(shí)申請(qǐng)災(zāi)害財(cái)政援助，避免援助資金的低效浪費(fèi)。為提高地方政府應(yīng)急預(yù)算的真實(shí)程度，新加坡國(guó)會(huì)每年對(duì)各地方主管部門的預(yù)算進(jìn)行質(zhì)詢和審批，并對(duì)上一年度的預(yù)算外

13、透支予以審計(jì)和追加。當(dāng)出現(xiàn)資金不足的情況時(shí)，國(guó)會(huì)將召開(kāi)緊急會(huì)議，以國(guó)家儲(chǔ)備金中的計(jì)劃外資金，給予緊急追加。16印度各邦按照其財(cái)政委員會(huì)的建議，建立了災(zāi)難救濟(jì)基金，由全國(guó)委員會(huì)規(guī)定一般救助標(biāo)準(zhǔn)，中央政府出資75%，邦政府出資25%。財(cái)政委員會(huì)在綜合研判此前十年的災(zāi)難救助和恢復(fù)費(fèi)用資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，確定當(dāng)期總規(guī)模，17而各邦的具體標(biāo)準(zhǔn)則由一個(gè)邦級(jí)委員會(huì)提出建議。在澳大利亞，對(duì)于突發(fā)事件采用“自然災(zāi)害救濟(jì)和恢復(fù)安排（NDRRA來(lái)加以應(yīng)對(duì)。對(duì)于災(zāi)后重建支出，實(shí)行兩條預(yù)算控制線的管理方式。如果在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)，州（或領(lǐng)地）用于救災(zāi)與重建的支出，沒(méi)有超過(guò)第一預(yù)算控制線，聯(lián)邦政府將承擔(dān)救災(zāi)與重建支出的50%

14、；如果超過(guò)第一預(yù)算控制線但在第二控制線之內(nèi)，聯(lián)邦政府除承擔(dān)救災(zāi)與重建支出的50%外，還承擔(dān)修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施和向個(gè)人提供貸款補(bǔ)貼等支出的50%；如果超過(guò)了第二預(yù)算控制線，則由聯(lián)邦政府承擔(dān)上述幾類支出超出第二預(yù)算控制線部分的75%。18該原則保證了在一般性災(zāi)害條件下，地方政府自行承擔(dān)部分責(zé)任，不至于過(guò)分依賴聯(lián)邦政府；而在受災(zāi)嚴(yán)重且資金需求巨大時(shí)，聯(lián)邦政府則相應(yīng)給予更高比例的援助。（三）財(cái)政預(yù)備費(fèi)的使用及監(jiān)管對(duì)于針對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的預(yù)備費(fèi)，世界各國(guó)（或地區(qū)）多有專門法律規(guī)范其設(shè)置比例、央地分擔(dān)和監(jiān)管等。在預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例方面，美國(guó)上世紀(jì)70年代通過(guò)的斯坦福法案（即聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法案）規(guī)定

15、：聯(lián)邦政府對(duì)州政府的援助不應(yīng)少于575000美元或當(dāng)年財(cái)政支出的1%（以更低者為標(biāo)準(zhǔn)），但不超過(guò)15%。美國(guó)各州和地方政府依據(jù)相關(guān)法案設(shè)立災(zāi)害預(yù)備金。針對(duì)應(yīng)急性需求的財(cái)政投入，1991年占GDP勺9.0%（歷史最高），19992002年占GDP勺6.3%（歷史最低），13年來(lái)平均占GDP勺7.3%。19我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則采用了雙重預(yù)備金的特殊方式，即第一預(yù)備金和第二預(yù)備金，大陸地區(qū)的財(cái)政預(yù)備費(fèi)大體相當(dāng)于臺(tái)灣地區(qū)的第二預(yù)備金。20依臺(tái)灣地區(qū)預(yù)算法規(guī)定，第二預(yù)備金數(shù)額的確定，需視財(cái)政情況而定，“立法院”審議刪除或刪減之預(yù)算項(xiàng)目及金額，不得動(dòng)支預(yù)備金。但法定經(jīng)費(fèi)或經(jīng)“立法院”同意者，不受此限。各機(jī)關(guān)動(dòng)支

16、預(yù)備金，每筆數(shù)額超過(guò)五千萬(wàn)元者，應(yīng)先送“立法院”備查，但因緊急災(zāi)害動(dòng)支者，不在此限。關(guān)于預(yù)備費(fèi)的央地分擔(dān)問(wèn)題，各國(guó)之規(guī)定也頗具特色。日本的中央政府、地方政府均設(shè)置預(yù)備費(fèi)，但在資金使用方向上，前者側(cè)重于國(guó)土安全和災(zāi)害預(yù)防，后者則主要用于應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)民救助，二者事權(quán)范圍清楚。21其中，國(guó)土開(kāi)發(fā)費(fèi)、保全費(fèi)以及自然災(zāi)害恢復(fù)重建費(fèi)用支出，中央負(fù)擔(dān)27%，地方負(fù)擔(dān)73%。與之相似，為了確保財(cái)政資金的應(yīng)急功能、合理分配央地間的支出責(zé)任，加拿大政府設(shè)立了災(zāi)害融資補(bǔ)助專項(xiàng)資金。自1970年該資金設(shè)立以來(lái)，加拿大政府已投入逾34億美元，用于諸如2003年英屬哥倫比亞的森林大火及2005年阿爾伯塔洪水等災(zāi)后支持與復(fù)

17、建。22在預(yù)備費(fèi)的監(jiān)管方面，各國(guó)往往設(shè)置特定部門來(lái)具體負(fù)責(zé)。例如，美國(guó)斯坦福法案規(guī)定，防災(zāi)減災(zāi)基金實(shí)行基金式管理，其支用須經(jīng)過(guò)財(cái)政部審核和總統(tǒng)批準(zhǔn)。2007年，該法案由國(guó)會(huì)再次修訂，聯(lián)邦政府據(jù)此設(shè)立了專門的賑災(zāi)基金，并由應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)一一聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA負(fù)責(zé)管理。23我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的四層次資金準(zhǔn)備機(jī)制則更具特色。以“中央”政府為例，用于應(yīng)急和災(zāi)后重建的財(cái)政資金計(jì)有四類：“中央”政府包括災(zāi)害準(zhǔn)備金（不低于當(dāng)年總預(yù)算支出的1%）、第二預(yù)備金、調(diào)整預(yù)算、特別預(yù)算，并規(guī)定了依次調(diào)用的順序，24在動(dòng)支過(guò)程中需經(jīng)過(guò)主計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政主管機(jī)關(guān)、行政、立法等多部門備案、編制、審查、核定。

18、日本國(guó)會(huì)各院的預(yù)備金分別由各議長(zhǎng)管理，支出時(shí)受到議院運(yùn)營(yíng)委員會(huì)批準(zhǔn)，并且該委員會(huì)主任應(yīng)定期追蹤報(bào)告承諾。日本災(zāi)害救助法規(guī)定，各都道府縣都有預(yù)存基金的義務(wù)，其金額一般為過(guò)去三年間普通稅收平均值的千分之五（最低限額為500萬(wàn)日元）。中國(guó)財(cái)政預(yù)備費(fèi)管理改革的借鑒（一）擴(kuò)大財(cái)政預(yù)備費(fèi)的計(jì)提規(guī)模盡管近年來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)備費(fèi)的絕對(duì)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但因社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的突發(fā)事件相對(duì)頻繁，財(cái)政預(yù)算對(duì)于應(yīng)急事項(xiàng)的投入仍不敷所需。如表2所示，2008年之前，我國(guó)中央本級(jí)預(yù)備費(fèi)的實(shí)際計(jì)提比例，一直受制于3%的上限。新近的預(yù)算法修正并未對(duì)1%-3%勺預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例加以調(diào)整。其實(shí)，從各國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐來(lái)看，1%的提取下限并不

19、是很低，但在實(shí)踐中預(yù)備費(fèi)提取不足的情況卻時(shí)有發(fā)生。其實(shí)，我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)備費(fèi)提取不設(shè)上限25，從而預(yù)留更大的應(yīng)急資金彈性提取空間。（二）優(yōu)化央地政府間的預(yù)備費(fèi)管理方式回應(yīng)公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任、追求公共利益作為現(xiàn)代政府治理的核心價(jià)值26，在不同層級(jí)政府之間是存在一定差異的。因此，在預(yù)備費(fèi)管理問(wèn)題上，還要處理好不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)分布問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府（特別是中西部地區(qū)）對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高，在某些情況下未能依法足額提取預(yù)備費(fèi)，甚至存在未提取或隨意挪用預(yù)備費(fèi)的現(xiàn)象。這造成了一旦發(fā)生突發(fā)性事件，當(dāng)?shù)卣萑霟o(wú)錢可用的窘境，而中央政府出于社會(huì)影響的考慮，又不

20、得不承擔(dān)起主要責(zé)任27，又進(jìn)一步誘發(fā)地方政府不足額計(jì)提預(yù)備費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)備費(fèi)的計(jì)提和使用情況，公開(kāi)資料大多語(yǔ)焉不詳。根據(jù)政府預(yù)算報(bào)告的信息檢索顯示，2005年匯報(bào)預(yù)備費(fèi)計(jì)提情況的省份，竟然接近空白。即使考慮到有些省份可能提取了預(yù)備費(fèi)但未公開(kāi)等因素，其總體規(guī)模較之依法測(cè)算的應(yīng)計(jì)提規(guī)模（640億元）而言，也難免存在不少偏差。為了避免地方政府對(duì)中央援助的過(guò)度依賴，可以借鑒前述澳大利亞有關(guān)“兩條預(yù)算線”的規(guī)定28，進(jìn)一步合理劃分我國(guó)央地政府間的應(yīng)急財(cái)政管理責(zé)任。按照所需資金的多寡，確定責(zé)任歸屬份額，避免地方對(duì)中央援助的過(guò)分依賴。具體方法也可參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將地方政府申報(bào)應(yīng)急事項(xiàng)資金需求的真實(shí)程度，與中央政府的財(cái)政援助比例相掛鉤，以促使其據(jù)實(shí)申請(qǐng)資金，切實(shí)防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。（三）提升財(cái)政預(yù)備費(fèi)的資金使用績(jī)效從國(guó)際上看，各國(guó)（或地區(qū)）大多設(shè)置類似于印度財(cái)政委員會(huì)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)專門審議小組的應(yīng)急支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)通常從預(yù)防、過(guò)程和恢復(fù)三個(gè)方面進(jìn)行績(jī)效考核，并根據(jù)效益評(píng)價(jià)的高低，決定是否加大投入，抑或給予削減（甚至叫停）例如，臺(tái)灣地區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)，從業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)和人力三方面來(lái)測(cè)度，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，將績(jī)效目標(biāo)及衡量指針納入年度及中期施政計(jì)劃。