1、以色列以創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展的政策措施及借鑒2013-03-01以色列是全球創(chuàng)新型國家的典范，在電子、通信、計算機軟件、醫(yī)療器械、生物技術工程、農業(yè)、航空等高科技產業(yè)領域的發(fā)展更是居于世界前列。本報告重點分析了以色列政府在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略實施過程中的重要作用，該國以標準型的研發(fā)支持政策、“磁石”計劃和孵化器等為重點的創(chuàng)新政策體系，以及在平衡基礎研究和技術產業(yè)化等方面的若干經驗措施。在此基礎上，立足國情，提出我國在向創(chuàng)新型經濟轉型的過程中，首先要充分發(fā)揮政府在分散創(chuàng)新風險、融資、創(chuàng)造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境等方面的作用，其次要選取關鍵技術領域強化自主創(chuàng)新，加快建立互利共贏的技術產業(yè)化機制，積極主動參與國際技術

2、合作，聚集全球高端創(chuàng)新資源要素，進一步提升國家創(chuàng)新能力。以色列是全球創(chuàng)新型國家的典范，在電子、通信、計算機軟件、醫(yī)療器械、生物技術工程、農業(yè)、航空等高科技產業(yè)領域的發(fā)展更是居于世界前列。本報告重點分析了以色列政府在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略實施過程中的重要作用，該國以標準型的研發(fā)支持政策、“磁石”計劃和孵化器等為重點的創(chuàng)新政策體系，以及在平衡基礎研究和技術產業(yè)化等方面的若干經驗措施。在此基礎上，立足國情，提出我國在向創(chuàng)新型經濟轉型的過程中，首先要充分發(fā)揮政府在分散創(chuàng)新風險、融資、創(chuàng)造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境等方面的作用，其次要選取關鍵技術領域強化自主創(chuàng)新，加快建立互利共贏的技術產業(yè)化機制，積極主動參與國際技術合作

3、，聚集全球高端創(chuàng)新資源要素，進一步提升國家創(chuàng)新能力。以色列是典型的自然資源較為匱乏的國家，國土面積僅為2.2萬平方公里，超過60%勺國土屬于干旱或者半干旱地區(qū)，并且該國與周邊國家和地區(qū)的關系長期處于緊張狀態(tài)，有時甚至與周邊國家和地區(qū)爆發(fā)武力沖突，但是以色列的經濟發(fā)展卻從未停滯，并取得了令世界矚目的成就。自1995年之后，以色列的經濟增長均超過世界發(fā)達國家的平均水平。2011年,其GDP曾長率達到4.6%,位居OEC咽家中的第二位。同年，人均GDPi到3.1萬美元，位居世界第27位。人均收入已由建國初期不足美國的25%曾長到65%以色列在電子、通信、計算機軟件、醫(yī)療器械、生物技術工程、農業(yè)、航空

4、等高科技產業(yè)領域的發(fā)展更是居于世界前列。2011年，以色列高技術產業(yè)出口超過200億美元，占其工業(yè)出口總值的43%占其GDP勺比重約為10%以色列能夠成功實現向創(chuàng)新型經濟轉型，成為全球創(chuàng)新型國家的典范，與其特有的猶太文化、地緣政治環(huán)境、戰(zhàn)爭壓力等多種因素密切相關，但政府在創(chuàng)新投入、構建國家創(chuàng)新體系等方面也發(fā)揮了至關重要的作用，值得我國深入研究借鑒。發(fā)揮政府在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略實施中的重要作用以色列在經濟發(fā)展的初期階段，主要是依靠政府在道路、水利系統、港口、電力網絡、住房建設等領域的大規(guī)模投資推動經濟快速增長。上世紀60年代后期之后，隨著政府投資規(guī)模的縮減，以色列的經濟增長速度明顯減緩，甚至在1964

5、年出現了負增長。而以色列又是一個資源貧瘠、市場規(guī)模較小的國家，基于此背景，以色列政府適時轉變經濟發(fā)展戰(zhàn)略，舉全國之力全面推進經濟向以創(chuàng)新為主動力的發(fā)展模式轉變。在此過程中，以色列政府發(fā)揮了強有力的主導作用，突出體現在以下兩個層面：一是持續(xù)穩(wěn)定地增加研發(fā)投入。以色列自1968年實施創(chuàng)新戰(zhàn)略以來，至1987年期間，政府用于工業(yè)部門的研發(fā)支出年均增長率超過14%并且持續(xù)增長。目前，以色列的研發(fā)投入占GDP勺比重已達到4.8%,位居世界首位。二是為創(chuàng)新創(chuàng)造規(guī)范化的制度環(huán)境。1985年，以色列頒布實施了產業(yè)創(chuàng)新促進法，該法案將創(chuàng)新政策的制定、實施與協調等各項權力集中授予首席科學家辦公室(Officeof

6、theChiefScientist,OCS),以法律的形式明確界定了政府支持產業(yè)創(chuàng)新政策的原則、目標和實施細則，提出了政府支持創(chuàng)新的基準原則一一“中立”，即無論企業(yè)規(guī)模大小、無論私營企業(yè)或者國有企業(yè)，只要符合“以科學為基礎的出口導向型”的產業(yè)導向，均可申請政府的研發(fā)支持基金。構建多目標的創(chuàng)新政策體系以色列政府針對不同環(huán)節(jié)不同領域的創(chuàng)新特點和創(chuàng)新需求，以及在不同經濟發(fā)展階段中創(chuàng)新所面臨的突出問題，制定了基于不同目標不同層次的創(chuàng)新支持政策，既包括基礎性的創(chuàng)新政策，也包括針對重點行業(yè)、關鍵技術領域、關鍵環(huán)節(jié)的政策，有效地將創(chuàng)新目標與產業(yè)發(fā)展和經濟發(fā)展的總體方向相結合，顯著地提高了創(chuàng)新效率。主要包括種

7、子前研發(fā)、種子期研發(fā)、競爭性研發(fā)、共性技術研發(fā)以及合作研發(fā)等政策。本文將重點介紹對以色列國家創(chuàng)新能力提升具有重要影響，也是最值得我國借鑒的三個政府主導的創(chuàng)新支持項目。標準性的研發(fā)支持計劃(StandardR&Dprograms),這是眾多創(chuàng)新政策中最早實施的基礎性政策這是以色列眾多創(chuàng)新政策中最早實施的一項基礎性政策，也是限定條件最少，適用范圍最廣的一項普適性創(chuàng)新支持政策。該政策規(guī)定，申請企業(yè)無論規(guī)模大小，只要符合以下條件，政府最高可提供其研發(fā)預算成本50%勺支持資金：研發(fā)項目必須由申請者實施；研發(fā)產品必須在以色列境內生產；研發(fā)技術的專利成果不得轉讓或出售給第三方。對已有民用產品的改進創(chuàng)

8、新或者工藝創(chuàng)新可提供不高于其研發(fā)預算成本30%勺支持資金，軍用產品的改進創(chuàng)新為20%該項目由首席科學家辦公室(OCS)領導的研究委員會負責審批，該研究委員會由來自不同研究機構和行業(yè)領域的專家代表組成。對每年可獲得資助的項目數量沒有任何限制，但要求獲得商業(yè)成功的項目要按一定比例償還政府的資助資金。一般是在成功商業(yè)轉化之后的前3年償還銷售收入的3%第二個3年期間，償還銷售收入的4%,7年之后償還銷售收入的5%“磁石”計劃(MagnetProgram),即組建大型研發(fā)聯盟，開展共性、基礎性競爭前的技術合作開發(fā)在以色列政府強有力的政策推動之下，國家的創(chuàng)新能力得到顯著提升，高新技術產業(yè)快速發(fā)展，在創(chuàng)新戰(zhàn)

9、略實施不到10年期間，其高新技術出口就由4.2億美元增長至33.2億美元。但是，由于以色列企業(yè)規(guī)模偏小，創(chuàng)新資源的碎片化程度較大，企業(yè)所從事的創(chuàng)新更多地是技術模仿或者技術改進，一些高新技術企業(yè)也基本上處于技術積累跟蹤的發(fā)展階段，對于新技術前沿領域研究能力較弱，無法形成核心競爭力。為此，1993年以色列政府制定實施了“磁石”項目，即組建大型研發(fā)聯盟(consortia),開展共性、基礎性、競爭前的技術合作研發(fā)。該項政策要求組建的研發(fā)聯盟必須盡可能涵蓋本行業(yè)領域的多數企業(yè)和相關領域的研究機構。獲得政府批準組建的研發(fā)聯盟可獲得35年的資金資助，對于聯盟內企業(yè)，政府最高可承擔66%勺研發(fā)成本，而對于研

10、發(fā)聯盟內的學術機構可承擔80%勺研發(fā)成本，并且沒有任何補償歸還的要求。但為了防止形成壟斷，要求研發(fā)聯盟的研究成果必須歸全社會共享，不得以任何形式壟斷技術或壟斷價格。此外，“磁石”項目具有非常嚴格的競爭篩選機制，對關鍵技術領域的選取、經濟可行性、出口與就業(yè)潛力等多方面要進行多輪的論證，重點支持生物技術和納米技術的基礎研究和應用研究。此項政策的核心目標是在重點技術領域形成由“科學”向“產業(yè)”轉移的路徑（被稱作磁化路徑），因此不資助研發(fā)的商業(yè)化，一旦進入試生產階段，政府對研發(fā)聯盟的資助就會終止。如果需要，聯盟內的相關企業(yè)和研究機構可向政府申請另外的研發(fā)支持。實施“磁石”項目十年內，以色列政府就推動組

11、建了18個研發(fā)聯盟，研發(fā)資助金額達到6億美元。目前，以色列正在運作的大型研發(fā)聯盟有49個，涉及到500多個研發(fā)項目，主要集中在通信、微電子、生物技術和能源行業(yè)。孵化器項目扶持全體國民創(chuàng)業(yè)上世紀90年代初，正值前蘇聯向以色列移民的高峰時期，為了充分發(fā)揮移民的技術優(yōu)勢，鼓勵富有創(chuàng)新思想的移民創(chuàng)業(yè)，以色列政府實施了技術孵化器項目，但基于以色列產業(yè)創(chuàng)新促進法的中立原則，該政策扶持對象仍是全體國民。技術孵化器項目旨在建立有效機制，扶持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的前期階段，分擔創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新前期的高風險，引導風險資本的投入、增強企業(yè)融資的能力，培育更多的創(chuàng)新企業(yè)。孵化器為初創(chuàng)企業(yè)提供全方位的支持，包括融資、研發(fā)設備、專業(yè)

12、咨詢、潛在市場的開發(fā)等，政府承擔所有成本的85%其余成本由私營部門自行籌集。要求研發(fā)成功的產品必須在以色列境內生產，并且要按照銷售收入的一定比例償還政府的資助。此外，該項政策要求每一個孵化器同時運作的研發(fā)項目最多為1015個，政府可為孵化器內的企業(yè)提供技術評價、市場能力建設、制定研發(fā)規(guī)劃、組織研發(fā)團隊、融資、財務和法律等方面的咨詢服務。研發(fā)團隊一般由36人組成，在孵化器的期限最高為2年，每個項目可獲得的資助最多15萬美元。以色列自1991年實施孵化器政策以來，成功率大約為50%行業(yè)分布主要集中在電子（27%）、軟件（20%）、化工（27%）、醫(yī)療器械（17%）等。建立互利共贏的技術產業(yè)化機制以

13、色列實施創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展的戰(zhàn)略以來，在某些高新技術領域的確取得了顯著的成效，但同時也遇到了多數國家創(chuàng)新過程中的突出問題，即如何協調基礎研究和應用研究。以色列在以往的創(chuàng)新政策中由于更加強調以市場為導向的應用創(chuàng)新，已經導致大學等一些專業(yè)的研究機構減少了基礎領域的研究投入，影響了應用研究的技術來源。但如果強調基礎領域，又難以真正形成國家經濟增長的動力。為了更好地平衡二者的關系，使創(chuàng)新能夠成為維持國家長期經濟增長的動力，以色列政府先后在7所公立大學和研究機構成立了技術轉移公司（TTC）,專門負責技術成果的轉化。如魏茲曼研究所的Yeda研發(fā)公司、希伯來大學的Yissum公司等。2011年，僅Yeda研發(fā)

14、公司通過技術轉移實現的銷售收入就已高達10億美元。以色列技術轉移公司在運作機制上與其他國家有所不同，在盡可能保持各自獨立性的基礎上建立共贏的合作機制。盡管這些技術轉移公司完全歸大學所有，但其又是一個獨立的，以營利為目的的商業(yè)機構，在人事權、財務管理、經營權等方面都享有完全的自主權。技術轉移公司享有其所在大學全部研究成果的使用權，大學不得再將技術專利轉讓給除技術轉移公司之外的其他商業(yè)機構。研究人員不參與公司的任何經營運作，他們的作用主要是提供技術性的咨詢，只能在有限的范圍、有限的期限內，承擔公司的非管理職位。大學可通過以下途徑獲得技術研發(fā)的收益：一、技術轉移，公司依據自身的市場潛力判斷，直接對大

15、學的技術研發(fā)進行資助，這種資助主要是一些具有前沿性的技術領域，從一開始公司就協助建立相關的知識產權保護；二、公司與大學聯合申請政府的研發(fā)資助，更多地是建立研發(fā)聯盟；三、技術發(fā)明者個人不允許擁有公司的股權，但是可以獲得較高比例的技術使用費，一般是30%-60%研發(fā)實驗室也可以獲得一定比例的獎勵。這一利益共享機制在學術機構和技術轉移公司之間建立了非常有效的合作關系，有效地促進了學術研究和產業(yè)發(fā)展之間形成互利共贏的良性循環(huán)。積極參與全球創(chuàng)新合作以色列在實施國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的過程中，除了采取強有力的政策措施鼓勵本土的創(chuàng)新活動之外，也非常重視開展國際合作，一方面可以分擔研發(fā)費用、降低投資風險。更重要的是可以

16、通過國際合作分享先進技術、獲取國際市場的信息，有效推動新技術新產品進入國際市場。以色列在研發(fā)方面的國際合作主要有以下三種形式：雙邊國家研發(fā)基金即兩國根據事先協議各投入一定比例的資金，設立雙邊產業(yè)研發(fā)基金，用于資助合作項目。資助項目的選擇和基金的運作由兩國政府任命的董事會負責。目前，以色列已與美國、加拿大、法國、荷蘭、西班牙、新加坡、英國、韓國等多個國家設立了雙邊研發(fā)基金。 參與歐洲科技發(fā)展計劃一是歐盟研究與技術開發(fā)示范計劃（RTD）,重點是生命科學、健康基因和生物技術、信息社會技術、智能材料、航空和航天技術、食品質量和安全、可持續(xù)發(fā)展、全球變化和生態(tài)系統；另一個是歐洲Eureka計劃，由33個

17、國家共同組成的促進先進民用技術領域研發(fā)合作網絡。 雙邊研發(fā)合作一般是通過雙邊政府部門簽訂合作協議，確定向研發(fā)合作項目提供支持的指導原則，具體項目的審批和實施由簽約國各自負責、各自監(jiān)督。目前，以色列已與奧地利、比利時、法國、德國、荷蘭、葡萄牙、西班牙、印度和中國等簽有雙邊研發(fā)協議。重要啟示正如上文所述，以色列政府在引導創(chuàng)新資本投入、分散創(chuàng)新風險、技術轉移等方面的做法都對我國創(chuàng)新型國家的建設具有重要的啟示，具體如下: 正確發(fā)揮政府在推動創(chuàng)新過程中的作用盡管創(chuàng)新活動是以市場為主體的經濟活動，但在創(chuàng)新的過程中政府的作用也不容忽視。包括：必要的政府資金投入，發(fā)揮杠桿作用，引導社會資本對創(chuàng)新活動的支持；適

18、當的分擔創(chuàng)新風險，尤其是在創(chuàng)新企業(yè)的孵化器和一些重大技術領域的創(chuàng)新方面，政府應采取有力的政策措施消除企業(yè)后顧之憂；創(chuàng)建公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境，政府在支持創(chuàng)新活動的過程中尤為重要的是要保持“中立”原則，消除對中小企業(yè)創(chuàng)新能力的制度性歧視，重視發(fā)揮中小企業(yè)在國家創(chuàng)新體系中的作用，為其營造良好的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，使其盡快成為我國經濟創(chuàng)新中的新生動力。 要重新審視我國技術創(chuàng)新路徑的選擇在技術創(chuàng)新過程中，面臨著兩種路徑的選擇：一是引進一吸收一再創(chuàng)新，二是直接技術突破一形成核心技術?；趧?chuàng)新的資本投入、技術風險等多種因素的考慮，多數技術追趕型國家在政策選擇上更傾向于前一種路徑，這對于技術能力的初期積累也是必要的，

19、但如果長期堅持此路線，勢必形成對引進技術的路徑依賴，則會影響國家創(chuàng)新能力的真正提升。以色列在上世紀90年之前，也曾經以引進技術為主，但經過二十余年的發(fā)展，并未形成自有的核心技術。之后，以色列政府轉變政策導向，選取前沿技術領域實施“磁石”計劃，大力推進自主創(chuàng)新，最終在生物技術、納米技術、微電子技術方面獲得重大技術突破，成為全球技術的領先者。我國經過多年的技術追趕，已具備一定的條件，應充分借鑒國際經驗，及時調整政策和路徑，推動國家創(chuàng)新實力的真正提升。 要在產學研之間建立良好的合作機制。在創(chuàng)新的過程中，既需要將科研成果經濟收益最大化，推動經濟增長，也要避免過度的“市場導向”，干擾基礎研究領域的創(chuàng)新，影響原創(chuàng)技術的來源。以色列在這一方面為我國提供了重要的借鑒經驗，即創(chuàng)新能否真正轉化為生產力，關鍵是要在產學研之間形成“分工合理、激勵適當、責任明確”的機制安排。既要解決科研活動和經濟活動兩張皮的脫節(jié)現象，又要避免形成科學家人人都面向經濟活動第一線，甚至個個辦企業(yè)的局面。過度強調科研活動的實用功能，難以真正形成注重基礎科學研究、加強自主創(chuàng)新能力的氛圍。因此，應加快完善我國的科研管理體