1、淺析農(nóng)村環(huán)境保護問題及對策摘要我國農(nóng)村環(huán)境污染問題正變得越來越突出,落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式造成對環(huán)境的持續(xù)的面源污染。城市及其工業(yè)的污染源不斷向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移，則是農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降的外部原因，而在環(huán)境保護方面的政策差異體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的不公平。本文從農(nóng)村環(huán)境保護法律體系建設(shè)、政府農(nóng)村環(huán)境保護行政職能分配、農(nóng)村環(huán)保管理機構(gòu)設(shè)置和國家社會資源配置等方面分析了目前的農(nóng)村環(huán)境保護制度與農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀之間的不適應(yīng)之處，總結(jié)了農(nóng)村環(huán)境問題的制度成因，并進一步提出改進農(nóng)村環(huán)境保護的對策性建議。關(guān)鍵詞農(nóng)村環(huán)境保護、面源污染、城鄉(xiāng)公平、生態(tài)文明、生態(tài)農(nóng)業(yè)1 我國農(nóng)村環(huán)境問題的現(xiàn)狀和特點1.1 農(nóng)村環(huán)境

2、污染日益嚴重蘇楊在中國農(nóng)村環(huán)境污染調(diào)查一文中概括了農(nóng)村的三類環(huán)境污染問題1。其中包括：現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各類污染；由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當、治理不充分產(chǎn)生的工業(yè)污染?？梢哉f，由上述原因造成的污染在萊州市都有明顯的體現(xiàn)。土壤受到化肥、農(nóng)藥、除草劑以及地膜的污染，水土流失嚴重，年土壤侵蝕量為229.18萬噸，侵蝕模數(shù)1593噸/年X平方公里，年平均土壤侵蝕深1.18毫米，造成土壤肥力下降；海水入侵面積達251.7平方公里，占全市總面積的,而全市的河流基本斷流，水庫總氮超標，有富營養(yǎng)化趨勢，已經(jīng)造成飲用水緊張多數(shù)村莊垃圾圍村，畜禽養(yǎng)殖戶引起

3、的廢水、惡臭污染糾紛不斷，地下水水位下降的同時水質(zhì)也不斷下降，沒有接集中飲用自來水的村莊飲用水井過幾年就要更換；規(guī)模小、技術(shù)土、污染分散難治理的廢塑料加工、菱苦土和滑石粉生產(chǎn)、石礦開采、石材加工、鑄造等行業(yè)造成的區(qū)域性水污染、粉塵污染、大氣污染等難以治理。1.2 落后的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式是生態(tài)環(huán)境日趨惡化的普遍原因從農(nóng)村目前的污染狀況來看，生態(tài)環(huán)境惡化的普遍性原因是目前農(nóng)村生產(chǎn)生活方式落后。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大部分依靠化肥、農(nóng)藥、地膜，采用傳統(tǒng)的耕作方式，而化肥農(nóng)藥的流失量驚人。一些地方氮肥的利用率在20%-50%，磷肥的利用率在10%-30%,氮、磷的利用率太低，化肥流失加劇了湖泊和海洋等水體的富營

4、養(yǎng)化，造成了地下水和蔬菜中硝態(tài)氮含量超標，影響了土壤自凈能力農(nóng)藥利用率平均只有施用量的，比發(fā)達國家要低，農(nóng)藥大部分進入了水體和土壤中，使自然環(huán)境遭到不同程度的污染，破壞了生態(tài)平衡，威脅著生物多樣性。據(jù)浙江省環(huán)保局的調(diào)查，浙江省被調(diào)查區(qū)地膜平均殘留量為3.78噸/平方千米，造成減產(chǎn)損失高達產(chǎn)值的1/5左右。農(nóng)藥、化肥和地膜中的相當一部分流失在環(huán)境中成為污染物，造成嚴重的面源污染，農(nóng)藥甚至殘留在農(nóng)產(chǎn)品中，直接危害著人民的身體健康,因農(nóng)藥殘留引起的急性食物中毒時有發(fā)生，而慢性中毒可觸發(fā)多種慢性疾病，包括癌癥、生殖和神經(jīng)疾病、以及干擾內(nèi)分泌系統(tǒng)等。然而，有關(guān)環(huán)境和生態(tài)保護方面的理念未能很好地融入土地整

5、治中，主要表現(xiàn)在：1）對生態(tài)自然環(huán)境方面可能產(chǎn)生的不利影響考慮較少，有關(guān)環(huán)境、生態(tài)保護的資金投入不足。2）現(xiàn)有規(guī)劃中，對環(huán)境保護的理解局限于減少水土流失、防風(fēng)固沙等自然環(huán)境因子方面，忽略了對自然景觀、人文環(huán)境可能產(chǎn)生的影響2。完整版學(xué)習(xí)資料分享=WORD完整版-可編輯-專業(yè)資料分享=13農(nóng)村環(huán)境污染問題也是目前我國城鄉(xiāng)關(guān)系的又一種表現(xiàn)國家環(huán)境保護部副部長潘岳曾撰文指出：中國農(nóng)民為經(jīng)濟現(xiàn)代化付出了巨大的代價，但他們卻愈來愈被排擠在現(xiàn)代化的成果之外。城鄉(xiāng)居民收入差距由20世紀80年代1.8：1，擴大到90年代的2.5：1，2003年更達到3.2：1。拿環(huán)境來說，中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城

6、市，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。城市環(huán)境的改善以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價，通過截污，城區(qū)水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了；通過轉(zhuǎn)二產(chǎn)促三產(chǎn)，城區(qū)空氣質(zhì)量改善了，近郊污染卻加重了通過簡單填埋生活垃圾，城區(qū)面貌改善了,城鄉(xiāng)結(jié)合部的垃圾二次污染卻加重了。農(nóng)村在為城市裝滿“米袋子”、“菜籃子”的同時，出現(xiàn)了地力衰竭、生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)面源污染3。農(nóng)村污染問題涉及家家戶戶，且主要為面源污染，量大面廣，同時，負責(zé)管理的責(zé)任主體不明確，在治理方法和運作模式上也較之城區(qū)和工業(yè)污染難度更大，投入資金治理效果較城市和工業(yè)污染治理效果相比很不明顯，投資回報率很低，所以農(nóng)村的面源環(huán)境污染問題被“邊緣化”。與弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民

7、一樣，農(nóng)村環(huán)境問題也處于某種弱勢。萊州市環(huán)境污染防治資金同樣大部分投入到城區(qū)和工業(yè)，農(nóng)村環(huán)境保護受到有意無意的忽視。同時，工業(yè)污染與城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移造成了局部農(nóng)村環(huán)境日趨惡化。隨著全民環(huán)境意識的提高，外地較大城市以及本地市區(qū)內(nèi)的污染企業(yè)越來越難以生存。一方面是政府部門的管制越來越嚴格，另一方面又要面對周圍市民的不斷投訴抗議，再加上市區(qū)內(nèi)企業(yè)所占有土地的超高價格，企業(yè)向農(nóng)村搬遷成為理所當然的選擇。而隨著城市的發(fā)展，城市居民所產(chǎn)生的人均超過農(nóng)村數(shù)倍的廢物最終的流向也是農(nóng)村，造成了從城市邊緣向農(nóng)村縱深發(fā)展的污染帶。郇慶治指出，許多歐美國家實行“己所不欲，轉(zhuǎn)嫁與人”的雙重環(huán)境標準4，許多地方都深受其

8、害。2 我國的農(nóng)村環(huán)境保護體制及其存在的問題2.1 從法律法規(guī)體系角度看農(nóng)村環(huán)境保護體制我國的環(huán)境保護法律法規(guī)已經(jīng)構(gòu)成一個完整體系。從環(huán)境保護基本法到各個單項法及其實施細則等，己經(jīng)成為一個針對工業(yè)和城市污染的比較完備的整體。概括地說，我國的環(huán)境保護法律法規(guī)主要設(shè)計了八項基本制度環(huán)境保護目標責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染物總量控制制度、限期治理制度、排污收費制度、環(huán)境影響評價制度“三同時”制度、排污申報登記與排污許可證制度。我國在工業(yè)化和城市環(huán)境已經(jīng)受到嚴重危害的情形下才。提出了“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境政策原則，并制定了以這八項制度為主干的環(huán)境政策。自從環(huán)保法實施以來，實踐證明，

9、這八項制度在針對工業(yè)與城市污染的治理方面具有可操作性，已經(jīng)取得了一些成果，使得大部分城市環(huán)境有所改善。環(huán)境政策制定者的初衷并不想偏離農(nóng)村，希望制定的環(huán)境政策是系統(tǒng)而完整的，具有普適性。然而，由于農(nóng)村和城市環(huán)境的特點及造成環(huán)境問題的原因不同，現(xiàn)行的環(huán)境政策在農(nóng)村的成效是十分有限的。從這八項基本制度看，環(huán)境保護目標責(zé)任制和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度目前主要涉及城市環(huán)境質(zhì)量以及節(jié)能減排、轄區(qū)企業(yè)限期治理、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等階段性環(huán)境任務(wù)，目前設(shè)計的指標與設(shè)定的任務(wù)與農(nóng)村環(huán)境污染問題相關(guān)度太低，僅能涉及在農(nóng)村排放污染物的有一定規(guī)模的企業(yè)而污染物總量控制制度目前只涉及工業(yè)點源污染物，沒有將面污染源

10、尤其是農(nóng)村生產(chǎn)生活污染源進行控制限期治理制度、排污收費制度、環(huán)境影響評價制度“三同時”制度、排污申報登記與排污許可證制度這幾項制度完全針對工業(yè)企業(yè)，雖然考慮到了這些企業(yè)對所在環(huán)境包括農(nóng)村環(huán)境的影響，但不涉及農(nóng)村的面源污染問題。所以，農(nóng)村環(huán)境保護缺乏法律支持，針對農(nóng)村的面源污染，基層環(huán)保局感到力不從心，無從操作。樂小芳等提出，在農(nóng)村，引導(dǎo)性環(huán)境政策不僅應(yīng)當使農(nóng)民參與到環(huán)境保護活動中，監(jiān)督企業(yè)和其它個體的行為，更主要的是應(yīng)當能夠通過經(jīng)濟利益激勵調(diào)整農(nóng)民的行為，這樣的政策既可以節(jié)約環(huán)境政策實施成本，又可以有利于農(nóng)村環(huán)境的保護和改善。“要使政策在現(xiàn)實中順利實施，必須保障其動力機制的順暢。引導(dǎo)性環(huán)境政策

11、的實施動機來自權(quán)利和受益的結(jié)合，即“權(quán)益”。但是，“我國環(huán)境法中尚未明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，加上農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，致使農(nóng)村的完整版學(xué)習(xí)資料分享=WORD完整版-可編輯-專業(yè)資料分享=環(huán)境資源具有一定的'公共屬性'這不僅導(dǎo)致污染由城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，而且鼓勵了農(nóng)村居民掠奪式生產(chǎn)方式和崇尚奢侈消費的生活方式”5。2.2 從行政職能分配角度看農(nóng)村環(huán)境保護體制我國的環(huán)境保護職能主要由各級環(huán)保局承擔(dān)，其他的解放軍設(shè)有環(huán)境保護機構(gòu)，國家海洋局承擔(dān)海洋環(huán)境保護職能，農(nóng)業(yè)部門設(shè)有環(huán)保站，負責(zé)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護工作，組織生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)以及綠色食品的申報管理工作，其他的林業(yè)部門、水產(chǎn)部門、交通部門

12、及水務(wù)部門也有部分環(huán)保職能。環(huán)保系統(tǒng)中最基層的是縣級環(huán)保機構(gòu)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等環(huán)保機構(gòu)，輔助環(huán)保部門的工作。因而，環(huán)保工作分散在各個相關(guān)部門，部門利益不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致誰都不管或不能進行有效的綜合管理環(huán)保機構(gòu)的隸屬關(guān)系復(fù)雜，不能很好的貫徹實施環(huán)保法規(guī)、政策，許多工作很難落實。目前，縣級政府的環(huán)境保護職能基本上全部歸于基層環(huán)保局，而農(nóng)業(yè)部門的環(huán)保科室主要承擔(dān)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)以及綠色食品的申報管理工作。以萊州市環(huán)境保護機構(gòu)為例，市環(huán)保局基本分設(shè)三大塊監(jiān)察大隊、監(jiān)測站以及法規(guī)宣傳和承擔(dān)審批、規(guī)劃、統(tǒng)計等職能的管理科室。監(jiān)察大隊可根據(jù)轄區(qū)劃分范圍，分設(shè)監(jiān)察中隊，主要承擔(dān)排污費征收

13、、環(huán)境信訪處理，排污企業(yè)污染物排放申報等工作監(jiān)測站主要承擔(dān)水、大氣、噪聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作以及企業(yè)污染物排放濃度或排放量監(jiān)測工作其他的審批、規(guī)劃、考核、統(tǒng)計等任務(wù)由管理科室承擔(dān)，法規(guī)宣傳功能也歸屬職能科室。2.3 資源配置角度看農(nóng)村環(huán)境保護體制隨著我國改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟的日趨完善“三農(nóng)”問題突出擺在了社會發(fā)展的前沿，成為一個重大的經(jīng)濟、政治和社會問題。黨的十六大后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，己經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，如何保護農(nóng)民的權(quán)益，也成為黨和國家日益重視的問題。但相比農(nóng)民的政治、經(jīng)濟、文化等各項權(quán)利，農(nóng)民的一項基本的也是重要的環(huán)境權(quán)利卻沒有得到足夠重視，農(nóng)村環(huán)境保護資源配

14、置一直嚴重不足。正是由于對農(nóng)村、農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益的相對漠視，造成了對農(nóng)村環(huán)境保護的長期忽視。近幾年來，雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染加大了治理力度，農(nóng)村生產(chǎn)生活的面源污染卻仍然沒有引起足夠的重視。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足是忽視農(nóng)村環(huán)境污染問題的另一個體現(xiàn)。受傳統(tǒng)習(xí)慣及鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟的深刻影響，跟全國大部分農(nóng)村一樣，萊州市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村莊在發(fā)展進程中忽視了環(huán)境規(guī)劃和治理，與城市相對規(guī)范的規(guī)劃!較完善的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施相比，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村莊在這些資源的配置方面明顯落后，污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、集中供暖設(shè)施基本沒有，很少使用清潔能源，直接造成了農(nóng)村在向城市化發(fā)展過程中對環(huán)境的污染，只是由于農(nóng)村地區(qū)人口密

15、度相對城市要低得多，沒有引起急性事故而不被人重視。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施無疑解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的極大發(fā)展，但配合這種體制下的環(huán)境立法缺位、村集體經(jīng)濟及行政權(quán)的弱化、單個家庭及個體行為的極大自由化，對于已經(jīng)成為“公共事務(wù)”環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理既缺乏強制性機制又缺乏激勵性機制。所以，在我國農(nóng)村市場經(jīng)濟條件下，在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的體制下，農(nóng)村污染更應(yīng)向源頭控制模式轉(zhuǎn)化。3 關(guān)于我國農(nóng)村環(huán)境保護的對策與建議3.1 明確建設(shè)“人與自然和諧相處”的社會主義生態(tài)文明新農(nóng)村的目標我國傳統(tǒng)文化中有“天人合一”的思想，追求人與自然界的統(tǒng)一，“天地變化，圣人效之”，“和諧”的思想推而廣之

16、，也體現(xiàn)在傳統(tǒng)的倫理道德、社會組織、政治形成了一種追求“和諧”與平衡的文化。進入現(xiàn)代社會后。由于人口劇增、生存壓力增大，對農(nóng)產(chǎn)品以及各種自然資源的需求量急劇增長，對合理利用資源又認識不足，因而在不同程度上存在資源掠奪式開發(fā)的情況，破壞了人與資源的平衡關(guān)系，使人口、資源、環(huán)境之間的矛盾逐漸突出，再加上西方競爭思想隨著現(xiàn)代工商經(jīng)濟飛速發(fā)展的擴散，體現(xiàn)更多的是競爭甚至掠奪的思想。競爭可以促進發(fā)展，但由完整版學(xué)習(xí)資料分享=WORD完整版-可編輯-專業(yè)資料分享;于沒有形成恰當?shù)母偁幰?guī)范，卻加速破壞著環(huán)境等“公共資源”正是因為如此國家提出了可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,就要協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境

17、三者之間的關(guān)系，保護好農(nóng)村環(huán)境。要嚴格控制農(nóng)村人口的迅速增長，同時要從文化水平、科技素質(zhì)和社會公德等方面提高人口素質(zhì)，尤其要加強生態(tài)、環(huán)境知識的教育和普及，樹立生態(tài)意識和環(huán)境意識，提倡生態(tài)文明。生態(tài)文明，是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。新農(nóng)村要求保留農(nóng)村傳統(tǒng)文化中與自然相和諧的部分，同時還要在新的歷史條件下，針對現(xiàn)代農(nóng)村的特點，建立新的和諧價值觀，農(nóng)村的發(fā)展也要有新的可持續(xù)性的模式，農(nóng)民也要形成新的環(huán)境友好型的生活生產(chǎn)方式，要在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上創(chuàng)造新的生態(tài)

18、文明。3.2 充分尊重并保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，使城鄉(xiāng)公平協(xié)調(diào)發(fā)展長期以來，我國政府用行政手段，以不平等交換，把農(nóng)村的經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)入城市工業(yè)之中?！翱梢哉f，建國后我國工業(yè)化的投資主要是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差獲得的。正因為農(nóng)業(yè)對工業(yè)做出了巨大貢獻，我國的工業(yè)化才得以在較短時間內(nèi)取得輝煌的成就。”謝根成認為，剪刀差政策是我國建國后二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)主要政策支點之一。城鄉(xiāng)差距不斷擴大，剪刀差政策是重要原因。如果說為了工業(yè)化的迅速推進，剪刀差政策是一個無可奈何的選擇的話，那么當工業(yè)化達到中后期階段時，我國的政策取向應(yīng)當盡可能快地縮小剪刀差乃至消除剪刀差，城市因為從農(nóng)村獲取工業(yè)材料和農(nóng)產(chǎn)品受益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社

19、會全面發(fā)展6。要真正解決這些問題，還要在實施生態(tài)補償理論的同時將環(huán)境產(chǎn)權(quán)明晰化，私人凈收益大于社會凈收益，私人成本小于社會成本所體現(xiàn)的環(huán)境不公平，是因為環(huán)境物品產(chǎn)權(quán)不清，以致人們?nèi)菀住懊赓M搭車”，釀成“公共財物悲劇”。結(jié)束這場悲劇的根本措施在于使環(huán)境物品產(chǎn)權(quán)明晰7?？傊屴r(nóng)村居民認識到自己擁有公平的環(huán)境權(quán)益，認識到目前農(nóng)村環(huán)境問題的嚴重性讓城市居民認識到保護農(nóng)村環(huán)境是與城市利益息息相關(guān)的，是建設(shè)和諧社會的重要組成部分讓政府、科研部門組織更加重視農(nóng)村環(huán)境保護，大力培育以保護農(nóng)村環(huán)境為目標的非政府組織，并積極開展國際合作，學(xué)習(xí)其他國家保護農(nóng)村環(huán)境的先進做法和經(jīng)驗。地方政府應(yīng)當充分重視農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益，重視農(nóng)村的環(huán)境問題，在對政府城市環(huán)境質(zhì)量考核時，也要考核轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，把農(nóng)村環(huán)境保護工作作為新農(nóng)村建設(shè)的一個組成部分，成為政府的重要工作目標之一。政府應(yīng)當調(diào)整資源配置，城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，從環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)方面加大農(nóng)村的環(huán)境保護投入。4結(jié)語我國農(nóng)村環(huán)境污染問題由于農(nóng)村生產(chǎn)生活方式落后而造成的面源污染、粗放經(jīng)營重復(fù)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的局部污染以及城市和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移而越來越突出。我國現(xiàn)行環(huán)境政策對農(nóng)村環(huán)境保護有所忽視，城鄉(xiāng)資源配置不公平導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益不公平，目前的環(huán)境保護制度對解決農(nóng)村環(huán)境問題并沒有針對性。本文建議采取以下