1、第一講 土地政策與法規(guī)概述主要內(nèi)容土地政策與法規(guī)土地政策過程土地政策分析與評估第一節(jié) 土地政策與法規(guī)主要內(nèi)容政策的概念與內(nèi)涵土地政策的概念、特點及功能土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策類型一、政策 自從產(chǎn)生了階級和國家，政策就作為一種約束或引導(dǎo)機制而存在。政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行為準那么。?辭海?政策是國家開展某一部門或事業(yè)的思想、戰(zhàn)略和策略之目的、任務(wù)和實際的機制總和。前蘇聯(lián)狹義政策是具有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。美國學(xué)者威爾遜一、政策政策內(nèi)涵：政策是為目標、價值和實踐而設(shè)計的一項方案；政策是政府要做或不做的決定；政策的重要活動即為公共政策。公共政策

2、學(xué)以政府公共政策及其過程為研究對象，主要研究公共政策的性質(zhì)、原因、效果，制定、實施及評價問題廣義的政策：指行政組織所制定的各種決策。狹義的政策：一個比較大型的行政組織為完成某項任務(wù)而制定的具體目標、準那么、方案或方法。政策與法律的聯(lián)系和區(qū)別聯(lián)系 近代國家一般實行政黨政治，無論是一黨制國家還是多黨制國家，國家政策表達出的是執(zhí)政黨的意志或者是多黨意志的妥協(xié)。法律通常是表達國家意志、人民意志。一政黨必定標榜代表某一人民群體或者全體人民的利益，執(zhí)政黨更是宣稱代表國家利益。聯(lián)系1 政策是制定法律的依據(jù) 在制定法律時都是以政策為依據(jù)，通過法律的形式把黨的政策國家意志化。假設(shè)說法律是河，政策便是源。草案或者

3、議案的形成一般都是政策推動的結(jié)果。法律不可能是無因之果，往往依據(jù)于現(xiàn)行政策或者為了將來政策的執(zhí)行。甚至法律有時直接冠以政策之名，如美國的國家環(huán)境政策法。2 政策指導(dǎo)法律實施 法律具有相對的穩(wěn)定性與滯后性。而政策的制定與執(zhí)行一般快速、精準而強有力甚至在某些情況下壓倒法律。政策在解決不變的法律與變動的社會的這一矛盾方面表達出巨大作用。食品平安問題嚴峻，黨中央要求加大整治食品平安力度，最高法即連發(fā)通知要求依法嚴懲危害食品平安犯罪。 政策對法律實施的指導(dǎo)應(yīng)是宏觀、精神的指導(dǎo)，而不能越俎代庖，不能借口政策而違反法律。 聯(lián)系3 在沒有法律明文規(guī)定的情況下可以按政策辦事 在新中國建國前后都曾大行其道。當國家

4、法制健全后，就不能再以政策代替法律，而應(yīng)以法律原那么解決問題。 4 法律保障政策的實現(xiàn) 任何一部法律的背后，都可以看到政策導(dǎo)向性；然而政策必然不同于法律，否那么法律亦失去其存在必要性。法律與政策是既相通又差異，相互作用又相互制約的關(guān)系。3、區(qū)別：1意志屬性不同 法律是由國家制定或者認可的，具有國家意志的屬性。政策是黨組織或者行政機關(guān)制定的，不具有國家意志的屬性。這也是需要將政策上升為法律形式的原因之所在。這種“上升有嚴格的程序加以限制，并非任何政策都可以成為法律。 2實施方式不同 法律是由國家強制力保證實施，并具有普遍的約束力。政策是通過思想工作、說服教育、黨員的模范帶頭作用以及黨的紀律保證來

5、實現(xiàn)，黨的某些政策并非對每個公民都具有約束力。 3、區(qū)別3表現(xiàn)形式不同 政策性文件可以是公開的也可以是內(nèi)部的；內(nèi)容大多規(guī)定的比較原那么，具有號召性和指導(dǎo)性；其名稱多為綱領(lǐng)、宣言、通知、回復(fù)、指示、建議等。法律作為國家標準性文件，必須的公開的，“法不公開不為法；內(nèi)容詳細具體，權(quán)利義務(wù)界定清楚，能夠指導(dǎo)人的具體行為；其名稱多以“法結(jié)尾。 4調(diào)整社會關(guān)系的范圍不同 政策一般借助社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的相互作用，在社會生活的許多領(lǐng)域發(fā)揮著指導(dǎo)作用。法律一般調(diào)整有重大影響的社會關(guān)系，如人權(quán)、國家性質(zhì)、權(quán)利與義務(wù)等。再者，并非所有政策都能上升為法律，所有法律內(nèi)容也并非全從政策中來，二者調(diào)整范圍存在相當大的交叉重

6、合，也有各自獨特的調(diào)整范圍。3、區(qū)別5法律比較穩(wěn)定；政策比較靈活，變化較快。 法律一旦制定就長期有效，不允許經(jīng)常修改，也不能輕易撤銷。根本政策 具有較高的穩(wěn)定性，但大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否那么便不能發(fā)揮及時的指導(dǎo)作用。政策的非強制公開性使政策的適時撤銷相對容易。 小結(jié)：政策非常直接的表達出一種人治性，法律更多表達法治。在一個成熟的法治國家，應(yīng)當削減政策的顯性作用，將其打入幕后，直接以法律調(diào)整社會生活。即使不得已需要政策的直接作用，應(yīng)當慎之又慎，必須經(jīng)過立法機關(guān)與司法程序的認可。二、土地政策1.土地政策：國家和政黨等政治實體為了實現(xiàn)一定歷史時期的土地利用目標而制定的用以調(diào)整

7、人地關(guān)系和實現(xiàn)土地權(quán)益目標的一系列準那么、方向和指南等的總和。土地政策內(nèi)涵的特征：土地政策主體的多元性：表達多元主體權(quán)益主張土地政策表達了土地權(quán)益要求土地政策具有動態(tài)性執(zhí)政黨、政府在土地政策中發(fā)揮著重要作用2.土地政策與土地法律法規(guī)相同點：均具有強制性功能；均以條文、規(guī)定、標準的方式出現(xiàn)；都是政治目標的產(chǎn)物，又是其主要實現(xiàn)環(huán)節(jié)差異：制定主體差異: 實施主體差異：司法機關(guān)與行政機關(guān)表現(xiàn)形態(tài)差異：土地法規(guī)具有統(tǒng)一的執(zhí)行 標準和很強的可操作性 政策的實施需要加以具體化穩(wěn)定性差異如 農(nóng)村家庭承包制和?農(nóng)村土地承包經(jīng)營法?3.土地政策與土地行政 依據(jù)與實施的關(guān)系從政府角度來看，二者差異：需要解決的問題不

8、同：土地政策解決經(jīng)濟社會中的土地問題； 土地行政解決部門的職能、效率、程序等問題；兩者重點不同：土地政策側(cè)重于政策制定、實施與評估；土地 行政還要解決人事、依法行政、土地管理質(zhì)量等問題相同點：主體相同：政府或相關(guān)部門資源相同：公共人力資源、公共政策、公共權(quán)力目標相同：土地問題土地行政地政可以理解為各級政府對轄區(qū)土地行政管理而推行各種行政手段的總稱。4.土地政策的特點與功能特點歷史性區(qū)域性：因地制宜原那么性：提倡和限制要鮮明針對性及時性操作性預(yù)測性4.土地政策的特點與功能功能：導(dǎo)向功能:提出明確目標、為實現(xiàn)目標規(guī)定行為標準和行為準那么如?中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制假設(shè)干問題的決定?，1

9、993.11以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，同時加強土地二級市場管理協(xié)調(diào)功能分配功能：如政府增加對經(jīng)濟適用房、廉租房等公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)住房建設(shè)用地的供給，從理論上更有利于保證弱勢群體的住房權(quán)利控制功能三、 土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策目標：政策制定與實施要到達的理想狀態(tài)土地政策手段：實現(xiàn)理想狀態(tài)的路徑土地政策主體：政策制定者和影響政策制定的相關(guān)利益集團和個人土地政策對象：政策需要改變的客體，某一政策所具體的、特定的土地收益群體。土地政策方案：政策目標與政策手段的匹配土地政策界定：土地政策效力的時間和空間影響域。當前土地政策目標一般包括：協(xié)調(diào)土地經(jīng)濟關(guān)

10、系協(xié)調(diào)人地關(guān)系實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置保護農(nóng)用地尤其是耕地土地政策方案目標和手段的匹配 丁伯根法那么Tinbergens Rule是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟學(xué)家丁伯根首屆諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主，主要從事于把統(tǒng)計應(yīng)用于動態(tài)經(jīng)濟理論 提出的關(guān)于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標之間關(guān)系的法那么。其根本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨立的。 土地政策產(chǎn)生的動因土地政策作為調(diào)節(jié)社會群眾的行為的準那么，其產(chǎn)生的動因不是一般的土地矛盾，只有當社會與土地之間的矛盾變成社會廣泛認識和覺察的問題時才能成為土地政策。土地政策的制定不僅要考慮土地的供給及其制約因素，還要分析土地

11、的需求及其制約因素需求程度的因素。土地資源稀缺程度土地資源的根本條件人類利用土地的倫理、知識與技能四、土地政策類型1.土地政策類型的內(nèi)涵土地政策類型是指按照土地政策的內(nèi)部性質(zhì)和外部表現(xiàn)的不同標準，對土地政策進行的區(qū)分和歸類。一般從政策科學(xué)的相關(guān)分類理論來看，可以從政策主體、層次、效力范圍等幾方面展開。按政策制定主體分：黨的政策、中央政策、地方政策等按政策層次的角度分：總政策、根本政策和具體政策按政策效力地域范圍分：全局性政策和局部性政策從政策所起作用的性質(zhì)和角度分：鼓勵性政策和限制性政策如?關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強土地供給調(diào)控的緊急通知?從土地問題發(fā)生的角度分：土地分配政策、土地利用政策和土地

12、管理政策從政策科學(xué)的相關(guān)分類理論來看清理違規(guī)設(shè)立的各類園區(qū)；嚴禁違法下放土地；審批權(quán)嚴禁任何單位和個人使用農(nóng)民集體土地進行商品房開發(fā)；嚴格控制土地供給總量，特別是住宅和寫字樓用地的供給量。 土地政策橫向類型單向土地政策復(fù)合土地政策戰(zhàn)略型土地政策戰(zhàn)術(shù)型土地政策程序性土地政策非程序性土地政策土地政策縱向類型土地總政策、土地根本政策和具體土地政策過去土地政策、現(xiàn)行根本政策和將來土地政策長期土地政策、中期土地政策、短期土地政策和即時土地政策2.土地政策根本類型從廣義的土地政策定義為依據(jù)劃分復(fù)合型政策：?國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定?國發(fā)200428號內(nèi)容涉及耕地保護、土地市場和征地制度、健全土

13、地節(jié)約利用和收益分配機制等多個方面土地政策自身不同類型功能形態(tài)：根本國策、法律性和法規(guī)性土地政策政策主體：國家和政黨土地政策政策主體層次：國家中央級、地方黨政和基層黨政土地政策土地政策外部不同類型社會領(lǐng)域看：土地經(jīng)濟政策、土地社會政策和土地稅土政策等相關(guān)學(xué)科看：哲學(xué)：一般、特殊、具體和個別土地政策管理學(xué)：宏觀、中觀和微觀戰(zhàn)略策略學(xué)：戰(zhàn)略型和戰(zhàn)術(shù)型土地政策決策學(xué)：主觀臆斷型、實踐先導(dǎo)型和理論先導(dǎo)型3.土地政策特殊類型從狹義的土地政策定義為依據(jù)劃分第二節(jié) 土地政策過程1.土地政策制定原那么系統(tǒng)協(xié)調(diào)原那么連續(xù)性原那么可行性原那么：政策目標確實定與手段選擇 要與現(xiàn)實條件相適應(yīng)試驗原那么：典型單位或地區(qū)

14、的試驗效率與公平并重原那么:效率優(yōu)先、兼顧公平一、土地政策制定2.土地政策制定的程序提出問題確定目標設(shè)計方案方案論證與優(yōu)選(符合客觀規(guī)律、全局利益、社會經(jīng)濟生態(tài)效應(yīng)者是科學(xué)方案)二、土地政策執(zhí)行1.土地政策執(zhí)行過程制定方案典型試驗政策宣傳實施政策土地政策執(zhí)行的監(jiān)督與檢查土地政策執(zhí)行的失控及其矯正土地政策執(zhí)行是土地政策目標能否實現(xiàn)的重要保證。土地政策執(zhí)行是檢驗土地政策正確與否的重要標準。土地政策執(zhí)行是完善土地政策的重要途徑。2.土地政策執(zhí)行原那么充分理解和掌握土地政策原那么性和靈活性相結(jié)合執(zhí)行與創(chuàng)新相結(jié)合土地政策引導(dǎo)和強制執(zhí)行相結(jié)合三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化1.土地政策運動 土地政策的制定

15、 執(zhí)行 評估 追蹤決策 新的土地政策制定三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化2.土地政策運動規(guī)律土地政策效力：指一項土地政策付諸實現(xiàn)后對優(yōu)化土地資源所產(chǎn)生的實際效力，包括正效力和負效力。 土地政策效力運動周期一般包括：低效期-增效、高效期-遞減期土地政策效力運動規(guī)律：土地政策效力釋放需要一個過程：政策實施者和政策對象充分理解和把握政策土地政策效力釋放隨時間推移和客觀條件變化將逐漸減小2.土地政策運動規(guī)律土地政策利益運動規(guī)律：是損益規(guī)律：所謂政策損益是指特定社會背景或時空范圍內(nèi)，任何一項政策一旦付諸實施，其結(jié)果必然在滿足一局部人利益的同時，抑制或損害另一局部人的利益。 如實現(xiàn)土地增值稅政策是補償規(guī)律

16、：所謂政策利益補償，是指一些政策中受到損害的利益，應(yīng)當在其他政策中予以相應(yīng)補償。 如土地征用政策3.土地政策法律化含義：1采用法律手段或方式調(diào)整標準土地政策制定、執(zhí)行及土地政策對象的行為，完成土地政策目標，即以政府為核心的土地行政管理主體實施的過程；2土地政策向法律轉(zhuǎn)化必要性：從政策和法律關(guān)系的問題及政策目標來看從土地政策主體和層次來看從土地政策的協(xié)調(diào)性來看土地用途管制1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標占用耕地達5100多萬畝，城市外延不斷擴展，違法批地、亂占耕地、浪費土地等，全國已有666個縣人均耕地低于0.5畝。在耕地數(shù)量

17、不斷減少、質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴峻形勢下，1997年4月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布11號文件?中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知?，要求加強土地宏觀管理，嚴格建設(shè)用地審批，嚴控城市建設(shè)用地規(guī)模，加強土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢，進一步嚴格建設(shè)用地審批管理，“對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴格用途管制。1998年修訂的?土地管理法?第4條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度。 確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，并將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審批權(quán)、耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地供給量控制權(quán)集中在中央和省政府，同時將執(zhí)行性的權(quán)力下放到市縣政府。

18、在法律上規(guī)定以土地利用總體規(guī)劃作為土地用途管制的依據(jù)，確定了用途管制作為我國土地管理的根本制度。第三節(jié) 土地政策分析與評估一、土地政策分析與評估內(nèi)涵1. 土地政策分析與評估就是運用現(xiàn)代科學(xué)知識，依據(jù)所掌握的資料，采用一定的方法，按照一定的標準，對土地政策方案的科學(xué)性、可行性以及實施效果的綜合評價，以對具體的土地政策優(yōu)劣進行判別。一、土地政策分析與評估內(nèi)涵政策實施前或政策制定階段的分析與評估土地政策預(yù)期影響評估土地政策實施和執(zhí)行過程中的分析與評估土地政策執(zhí)行分析與評估、土地政策執(zhí)行監(jiān)測土地政策實施效果評估在不同階段的土地政策分析與評估有不同的作用2.土地政策分析與評估的內(nèi)容即都做哪些工作：建立標準、收集政策信息、分析評價、政策建議1)建立標準依據(jù) 標準的六個方面效果對政策結(jié)果的價值判斷效率實施效果與本錢的比照充足性分析政策目標的實現(xiàn)程度，局部、完全、超額實現(xiàn)公平性本錢與效益之間的分配是符合權(quán)利義務(wù)對等回應(yīng)性政策效果能否符合政策作用對象的需要、偏好和價值觀念等適宜性判斷政策目標對社會的適宜程度2.土地政策分析與評估的內(nèi)容2)收集政策信息根底 信息收集方法：問卷調(diào)查、案例收集、資料查閱、社會實驗等3)分析評價核心對于政策預(yù)期效果的分析與評價：不同政策方案和擬實施方案的可能影響、政策實施本錢效益比較、可能受到的政策影響的群體、政策效益本錢在不同群體之間可能的分配情況以及