1、摘要：2019年1月1號開始實施的政府會計制度明確“費用”為政府單位會計“5+3”要素之一。目前隨著黨中央、國務(wù)院各項改革措施的深化,加強費用管控已然成為實施政府會計制度主體的必然選擇。文章從實際出發(fā),以獨特的視角明晰了中小學校費用管控的意義,剖析了中小學校費用的構(gòu)成要素,分析了現(xiàn)階段中小學校費用管控面臨的現(xiàn)狀,針對當前現(xiàn)狀,從六個方面提出加強中小學校費用管控的具體措施。關(guān)鍵詞：“5+3”要素，管控意義，管控現(xiàn)狀，管控措施一、引言黨的十八屆三中全會提出了“建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度”的重大改革舉措。2014年新修訂的預算法要求各級政府按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告,同年

2、12月國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知要求構(gòu)建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計核算標準體系。2015年財政部按照改革方案的要求,相繼出臺政府會計準則-基本準則和6項政府會計具體準則,以及固定資產(chǎn)準則應用指南,2017年印發(fā)政府會計制度行政事業(yè)單位會計科目和報表,自2019年1月1日起實施。新的政府會計制度明確單位財務(wù)會計按權(quán)責發(fā)生制核算,預算會計按收付實現(xiàn)制核算,它徹底改變了我國傳統(tǒng)政府單位會計核算方法,從雙分錄混合核算模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p體系平行記賬模式,政府單位會計要素也拓展為“5+3”要素。下面就如何管控“5+3”要素中的費用,結(jié)合自己多年工作經(jīng)驗,談一談一些看法。二、

3、新形勢下加強中小學校費用管控的意義在相當長時期里,由于體制的原因,政府部門、事業(yè)單位都不重視費用控制,認為是吃“皇糧”,錢沒了找財政要,根本不怕“斷奶”。黨的十八大以來,部門預算、國庫集中收付、政府收支分類、國有資產(chǎn)管理等財政改革不斷深化,事業(yè)單位改革如火如荼展開。在此新的形勢下,費用管控受到越來越多單位重視。作為公益一類事業(yè)單位的中小學校,加強費用管控同樣具有重要的意義。(一)加強費用管控是嚴格執(zhí)行預算管理的體現(xiàn)2015年實施的新預算法明確各級預算應當遵循“講求績效”的原則,黨的十九大報告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”的要求。作為預算編制和執(zhí)行

4、的部門,在預算編制“一上”階段應遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、收支平衡”的原則編制本單位預算草案。財政部門下達下一年度預算通知后,嚴格執(zhí)行預算,加強費用管控,重點加強超預算支出的管控,采用科學方法定期(每月、每季)對預算執(zhí)行情況進行分析,對超預算的支出找出差異,分析存在問題,及時采取有效措施加以解決。對未超預算的支出加強管理,分析其時效性、科學性,為下一年度的預算編制做好鋪墊。(二)加強費用管控是政府會計制度的要求政府會計準則是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現(xiàn),其重大制度理論創(chuàng)新體現(xiàn)在:1.構(gòu)建了政府預算會計和財務(wù)會計適度分離并相互銜接接的政府會計體系;2.確立了

5、“3+5要素”的會計核算模式;3.科學界定了會計要素的定義和確認標準;4.明確了資產(chǎn)和負債的計量屬性及其應用原則;5.構(gòu)建了政府財務(wù)報告體系。在會計核算模式的“3+5要素”中首次提出收入、費用這兩個要素,主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本,科學評價政府資源管理能力和績效。作為政府會計準則實施主體加強本單位的費用管控成為必然選擇。(三)加強費用管控是創(chuàng)建節(jié)約型社會的選擇節(jié)約型社會是指在生產(chǎn)、流通、消費等領(lǐng)域,盡可能節(jié)約資源和減少資源消耗,并獲得最大的經(jīng)濟和社會收益的社會形態(tài)。如今,全社會掀起建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會。作為社會的一員,中小學校應當積極行動起來,加強費用管控,控制學校

6、運轉(zhuǎn)過程中所發(fā)生的耗費,打破“只重視教學質(zhì)量,只管要錢,不計費用”的現(xiàn)狀,真正做到勤儉辦學,優(yōu)化資源配置,不斷提高教育經(jīng)費的使用效益。三、現(xiàn)階段中小學校費用管控現(xiàn)狀分析中央出臺“八項規(guī)定”以來,各單位嚴格控制“三公經(jīng)費”支出,取得良好得效果。但也僅限于“三公經(jīng)費”,對其他費用的控制卻異常薄弱,甚至可以說從未有實質(zhì)意義上的管控。究其原因,主要有以下幾方面。(一)費用管控意識淡薄長期以來,由于受體制的影響,單位領(lǐng)導始終認為只要把財政給的錢合法、合規(guī)、合理花出去就可以,不用精打細算。單位職工認為反正不是自家的錢不怕浪費,節(jié)約意識不強。只顧“小家”不顧“大家”,敞著窗戶開空調(diào)、白晝燈、長明燈比比皆是,

7、不愛惜資產(chǎn),“油瓶倒了沒人扶”等浪費現(xiàn)象隨處可見。單位財務(wù)認為自己是為財政打工,既然財政沒要求,單位沒市場,大家都這樣,何必蹚這攤渾水。(二)現(xiàn)行會計核算制度的限制以往中小學校執(zhí)行的是中小學校會計制度,該制度規(guī)定中小學校進行會計核算采用收付實現(xiàn)制。這樣,歸集當期費用時應以本期實際支付的費用金額為依據(jù),容易造成費用的“虛增”與“虛減”,不能準確反映當期費用的真實情況,不利于費用的縱向和橫向比較分析。也就是說收付實現(xiàn)制不能報告單位全面的費用信息,無法反映單位的運行效率和效益,不利于上級部門對本單位進行評價,也不利于單位內(nèi)部激勵機制的建立和實行。(三)資產(chǎn)配置不合理,不能“物盡其用”這里的資產(chǎn)指的是

8、固定資產(chǎn),包括房屋及構(gòu)建物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、圖書及檔案、家具裝具及動植物等類型。房屋及構(gòu)建物配置不合理的主要原因在于政府行為和歷史因素。例如十年前為了“雙高普九”的需要,各地都加大財力投入,校點建設(shè)遍地開花,如今隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,絕大部分村級校點都已裁撤,被裁撤校點的校舍都已閑置,加上產(chǎn)權(quán)不明,管理不善,有的被侵占,有的已破舊不能用,造成極大的浪費。對于其他的固定資產(chǎn),造成配置不合理的原因在于歷任單位領(lǐng)導的主觀因素和相關(guān)制度監(jiān)管不力。例如“八項規(guī)定”實施以來,眾多學校出現(xiàn)資金結(jié)余。為了解決“有錢花不出去”的問題,許多單位把主意打在了采購政府采購目錄外和采購限額標準以下可以自行采購的資產(chǎn)

9、購置上。這樣必然會導致資產(chǎn)購置的隨意性和盲目性,使大量尚可使用的設(shè)備過早淘汰或閑置,造成浪費。四、新制度下中小學校費用構(gòu)成要素按政府會計制度第二部分會計科目名稱和編號,行政事業(yè)單位費用類科目主要有:業(yè)務(wù)活動費用、單位管理費用、經(jīng)營費用、資產(chǎn)處置費用、上繳上級費用、對附屬單位補助費用、所得稅費用、其它費用。就中小學校來說費用主要有業(yè)務(wù)活動費用、單位管理費用、資產(chǎn)處置費用。業(yè)務(wù)活動費用是指單位為實現(xiàn)其職能目標,依法履職或開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動所發(fā)生的各項費用。包括教學人員工資福利費用、對個人和家庭的補助費用及為教學服務(wù)的商品和服務(wù)費用。教學人員工資福利費用主要包括教職員工的基本工資、補助工資

10、、其它福利費、社會保障費等。為教學服務(wù)的商品和服務(wù)費用主要有這么幾種:(1)直接為教育教學服務(wù)發(fā)生的費用,如教師外出培訓及學習、教學設(shè)施購置及維修、教學材料購買及打印、教輔及試卷制定等費用;(2)間接為教育教學服務(wù)發(fā)生的費用,如教室維護、水電費、校園綠化、保潔、安保等費用;(3)學生活動費,如學生參加運動會、足球比賽、文藝匯演、春秋游活動等費用。單位管理費用是指單位本級行政及后勤管理部門開展管理活動發(fā)生的各項費用,包括學校行政及后勤管理部門的人員經(jīng)費及辦公、公務(wù)接待、迎接上級檢查、學校標語、宣傳廣告等費用。五、新制度下加強中小學校費用管控的措施(一)加強組織架構(gòu)建設(shè)以提高費用管控組織架構(gòu)是指按

11、照學校一定的工作任務(wù)和目標,將組織成員按不同的工作性質(zhì)、職務(wù)、崗位組合起來,形成層次恰當,結(jié)構(gòu)合理的有機整體。當前中小學的內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要有:校長辦公室、副校長(書記)辦公室、各處室辦公室、年段及教師辦公室等。加強組織架構(gòu)建設(shè),首先應根據(jù)教學發(fā)展目標合理配置職能部門,弱化行政管理,增強專業(yè)特性,對職能交叉的處室進行合并或裁撤,減少人員配置,把增加出來的管理人員充實到一線教學中。其次要平衡各校點間教師的配置。這樣既可減少管理層的人員經(jīng)費、辦公費用,又可減少因聘用臨時人員發(fā)生的不必要的支出。如筆者所在的漳平市蘆芝中心學校2018年共有6所校點,63名在編教師,其中:本部學生222人、教師27名;2所小

12、學生234人、教師22名;3所獨立幼兒園學生322人、教師14名。本部27名教師中,行政占了11名。因行政人數(shù)較多、校點間教師配置不平衡,使得各校點聘用臨時教學人員18名,費用支出623095元。(二)加強內(nèi)部控制建設(shè)以提高費用管控行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標,通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序,對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。其實施有七個步驟:1.梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程;2.明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);3.系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險;4.確定風險點;5.選擇風險應對策略;6建立健全單位各項內(nèi)部管理制度;7.督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行。近年,雖然各中小學校都加強了內(nèi)部控制建設(shè),但具體實施不盡如人

13、意,表現(xiàn)尤為突出的是在建立健全各項內(nèi)部控制制度方面?，F(xiàn)階段我國具有指導性、系統(tǒng)性、適合各層級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度有:行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)、關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見、關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)。在此基礎(chǔ)上,我校結(jié)合實際制定了一些具體管理辦法。如,授權(quán)審批制度、資產(chǎn)管理制度、財務(wù)人員輪崗制度、費用支出管理制度等。制度需要人來執(zhí)行,為使有效的制度得到良好執(zhí)行,筆者認為應做到以下幾點:1.作為對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責的單位負責人應帶頭維護制度的權(quán)威,自覺遵守法律法規(guī)和規(guī)章制度,并督促

14、全體教職員工共同遵守;2單位應把是否遵紀守法、按章辦事列入年度考核和職稱評聘考核,通過獎懲激勵教職員工執(zhí)行制度的自覺性和積極性;3.努力營造遵紀守法光榮、違章違紀可恥的良好氛圍。筆者所在學校于2017年制定完善費用支出管理制度,第3條規(guī)定:各年段(處室)需購買辦公、教學材料用品,應編制請購清單,上交總務(wù)處,由總務(wù)處集中統(tǒng)一采購。實行這一制度后,辦公費用得到有效控制,2016年支出為17387元,2017支出為15185.73元,同比下降12.6%。(三)加強績效考核以提高費用管控全面實施績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容,是優(yōu)化

15、財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?？冃Э己说哪康脑谟谡驹诠芾淼母叨葟南到y(tǒng)整體出發(fā),通過提高系統(tǒng)內(nèi)各層次的績效,來促進組織整體績效的達成和發(fā)展。雖然中小學校的主要任務(wù)是培養(yǎng)教育學生,且培養(yǎng)學生的成本很難給予量化。但在新制度實施的前提下,費用管控問題已成為各單位管理的重要一環(huán),中小學校也不例外。首先,政府機關(guān)應責成財政部門會同教育主管部門制定學校費用管理的目標與考核辦法,合理設(shè)置指標權(quán)重,并將考核指標權(quán)重嵌入中小學校校長目標考評管理體系中,不定期對各校費用管理執(zhí)行情況開展評比,對考評優(yōu)秀的單位進行表彰,對存在問題較多的學校要求進行限期改正與完善,對拒不改正和執(zhí)行的學校予以通報批評。其次,學

16、校內(nèi)部應建立起科學完善的費用管控評價標準體系,對相關(guān)責任人的費用管控業(yè)績進行考核評價,考核優(yōu)秀的在評優(yōu)評先、年度考核、績效獎金等方面給予獎勵,考核落后的給予一定的處罰,自至調(diào)整工作崗位,以提高相關(guān)責任人控制費用的自覺性和積極性。(四)加強預算管理以提高費用管控這里說得加強預算管理有兩層意思,其一,財政部門以文件形式下達年度預算數(shù)后,嚴格執(zhí)行預算。在預算執(zhí)行過程中,應將各項預算指標數(shù)細分為月度、季度指標實時加以監(jiān)控,重點關(guān)注偏離預算的指標,對正偏離的指標采用差異分析、對比分析等方法進行分析,找出原因,制定更為嚴格的控制措施加以控制,對負偏離的指標要分析形成節(jié)約的原因,對相關(guān)人員進行獎勵。其二,督

17、促指導各校點(處室)根據(jù)學校財務(wù)下發(fā)的年初預算建議數(shù),認真編制年度預算并組織實施。每月學校財務(wù)對各校點(處室)預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控,對超預算的支出及時向單位負責人匯報,分析原因,責成各校點(處室)負責人進行整改。筆者所在學校下屬校點漳平市大深小學商品和服務(wù)支出2013年為112345.21元、2014年為121500.63元、2015年為134514.46元,逐年增加。2016年在取得校領(lǐng)導支持后,筆者按近三年支出平均數(shù)122786元下達預算建議數(shù),要求其編制2016年預算并嚴格執(zhí)行,2016年實際支出110514.2元。2017年要求其以110514.2元為基數(shù)編制預算并嚴格執(zhí)行,201

18、7年實際支出228869.01元,扣除教學樓維修改造120000元,經(jīng)常性支出108869.01元。通過剛性預算管理,有效控制費用支出。(五)加強資產(chǎn)管理以提高費用管控資產(chǎn)是指單位占有或使用的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源,包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程和對外投資等。隨著反腐敗工作的深入,相關(guān)部門對中小學校的巡查力度在加強,各校對流動資產(chǎn)的管理力度在增強,在固定資產(chǎn)管理方面卻相對較弱,而固定資產(chǎn)管理對費用管控意義非凡,如何加強管理,筆者認為可從以下方面進行。1. 加強資產(chǎn)采購的管理。對于大額資產(chǎn)采購(維修改造)支出應按單位內(nèi)部控制制度要求經(jīng)學校領(lǐng)導班子集體研究,進行可行性論證,報教育主管部

19、門審批后,方可組織實施。必要時可征求廣大教師的意見,以減少錯誤、舞弊和短視造成浪費。筆者所在學校下屬校點漳平市蘆芝幼兒園教學樓為兩層磚混結(jié)構(gòu),2017年8月為滿足新學期日托需要,草率進行維修改造支出24380元,2018年1月又進行外墻裝修支出7885元,2018年8月經(jīng)教育局批準立項新建教學樓,舊教學樓拆除,造成32265元損失,而這個校點一學期可用收入為86400元。2. 合理設(shè)置崗位,明確各崗位的職責權(quán)限。確保不相容崗位(授權(quán)審批和物質(zhì)采購、物質(zhì)采購與驗收記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管等)相分離,形成相互監(jiān)督、相互制約。建立資產(chǎn)記錄、領(lǐng)用臺賬,定期盤點,做到賬實、賬卡、賬賬相符,防止資產(chǎn)損毀、

20、流失或被盜。3. 明確資產(chǎn)使用和保管責任人的責任。制定相關(guān)制度明確資產(chǎn)使用人(領(lǐng)用人)在使用資產(chǎn)期間保證資產(chǎn)的安全、完整和進行必要的維護保養(yǎng)。對故意損毀、管理不善導致流失或被盜應予賠償。資產(chǎn)保管人員除了對資產(chǎn)的日常管理外,應注重對閑置資產(chǎn)的管理,做到定期盤點、加強維護,對有損毀跡象的閑置資產(chǎn)應及時上報學校,請專業(yè)人員進行維護保養(yǎng)。2016年3月我校教學樓重建,拆除2015年購置的空調(diào)10臺放在保管室。2018年3月新教學樓完工投入使用,6月因天氣炎熱,需裝空調(diào),校領(lǐng)導才想起放在保管室的空調(diào),經(jīng)過查看,發(fā)現(xiàn)已有6臺不能正常使用(本校緊鄰硫酸廠),預計損失30000元。(六)權(quán)責發(fā)生制核算下的費用管控權(quán)責發(fā)生制又稱“應收應付制”,是指以應收應付作為確定本期收入和費用的標準,而不問貨幣資金是否在本期收到或付出。也就是說,一切要素的時間確認,特別是收入和