1、村民自治實(shí)踐的制度化及其問題從空間-區(qū)位的角度來看，21世紀(jì)中國村民自治民主實(shí)踐的 發(fā)展將面臨兩個(gè)比較大的“瓶頸”，一是如何將民主實(shí)踐從村民自 治提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)乃至更高的層次；二是如何使村民自治的法律 在全國范圍內(nèi)得到真正的落實(shí)。前者可以說是基層民主向高層空 間的拓展，后者則不妨視為基層民主在平面空間的擴(kuò)張。在這篇 文章中，筆者想強(qiáng)調(diào)，在關(guān)注高層空間開拓、探索村民自治宏觀 效應(yīng)的同時(shí)，不應(yīng)忽視平面空間擴(kuò)展以及它對未來中國大發(fā)展和 理論研究所具有的重要意義。因?yàn)?，中華人民共和國村民委員 會(huì)組織法（簡稱村組法）的正式頒布、政策-理論分歧的基本 平息與村組法的有效貫徹畢竟不是一回事。我們不妨說，法

2、律的制定與頒布并不意味著村民自治實(shí)踐的“制度化”，或者更準(zhǔn) 確地說，并不意味著村民自治實(shí)踐的充分制度化。只有當(dāng)法律在 現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮它應(yīng)有的作用時(shí)，“法律化”與“制度化”兩者之間 才能劃上等號(hào)。經(jīng)驗(yàn)事實(shí)告訴我們，要達(dá)到村組法設(shè)定的目 標(biāo)，我們需要走的道路還非常漫長。在現(xiàn)代化的類型學(xué)中，中國屬于后發(fā)型現(xiàn)代化國家。在現(xiàn)代 化過程中，政府扮演了一個(gè)非常重要的角色。在一個(gè)社會(huì)條件并 不理想的國度里，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多目標(biāo)，困難是可以想見的。 政府采取的一個(gè)應(yīng)對辦法便是自上而下的大動(dòng)員。從理論上看， 一個(gè)完整的動(dòng)員型政策過程是由兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成的。第一個(gè) 環(huán)節(jié)是調(diào)查、選點(diǎn)、搞試驗(yàn)、樹樣板，從個(gè)案中總結(jié)

3、“一般經(jīng)驗(yàn)”， 并使之上升到理論和政策的高度；第二個(gè)環(huán)節(jié)則是運(yùn)用行政（或 法律）手段將這一典型推向全國，號(hào)召人們學(xué)習(xí)，通過找差距努 力向先進(jìn)看齊，并通過各種具體的考核指標(biāo)來保障這一過程的順 利進(jìn)行。loCALHOsT顯然，在這種工作方式中，第二階段的制度 空間覆蓋范圍要大于第一階段。在這種情況下，如果兩種空間區(qū) 位的一致性程度比較高或比較勻質(zhì)時(shí)，不會(huì)出現(xiàn)什么大的問題。 但是當(dāng)空間區(qū)位之間的差異變大時(shí)，這種工作方法的效力便開始 下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。在某種意義上，村民自 治的政策-法律過程同樣受制于上述大邏輯。空間區(qū)位差異的存在表明，在一個(gè)地方經(jīng)由自下而上的方式 發(fā)展出來的東西，一

4、旦上升為某種普遍性的游戲或行為準(zhǔn)則，對 于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西（對于許多非 試驗(yàn)點(diǎn)來說，試驗(yàn)點(diǎn)的終點(diǎn)恰恰成了它們的起點(diǎn)）。兩者之間的 落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育 程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對外開放的程 度、乃至地方財(cái)政的狀況等等。有一點(diǎn)是肯定的，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 的消失和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們社會(huì)內(nèi)部空間區(qū)位的差異性正在 拉大?？臻g區(qū)位的差異意味著許多東西，對于我們的分析來說，最 為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同特征。應(yīng)該承認(rèn)，在一些地方，村 民自治在基層領(lǐng)導(dǎo)的眼中被認(rèn)為是一種“不得不”執(zhí)行的法律，有 的基層干部可能將村委會(huì)選舉視為一種

5、負(fù)擔(dān)，甚至是對既有權(quán)力 結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不真的想搞選舉，而是將這項(xiàng)工作視為 不得不做的過場。在這種情況下，處于相對弱勢地位的村民也很 可能對選舉不太關(guān)心，或無可奈何。反正是過場，也就沒有必要 當(dāng)真。在筆者的鄉(xiāng)村調(diào)查經(jīng)驗(yàn)中，也聽到一些不同意見，諸如農(nóng) 民的素質(zhì)還沒有那么高，家族勢力的興起，大的出現(xiàn)，選任的村干 部不聽話，工作量加大，行政任務(wù)難以完成等等。在此，我們發(fā) 現(xiàn)，原先存在的爭論雖然基本消弭了，法律被正式通過了，但是 實(shí)質(zhì)性的問題依然存在，只不過采取了不同的表現(xiàn)方式。在法律 是“試行”的條件下，可以根據(jù)本地的情況不加以實(shí)施，甚至實(shí)施 了以后覺得不行，還可以改過來。當(dāng)正式法律出臺(tái)必須實(shí)

6、施時(shí)， 問題便被“轉(zhuǎn)移”到法律實(shí)施的過程之中。對于這類現(xiàn)象事實(shí)上我們并不陌生。形象一點(diǎn)說，它只是在 “土政策”或“上有政策，下有對策”的菜譜上又增添了一道鄉(xiāng)土風(fēng) 味小吃而已。從大學(xué)的角度來看，它表明了一個(gè)基本事實(shí)：任何涉 及到利益調(diào)整的政策和法律其執(zhí)行過程同樣是一個(gè)大過程。換句 話說，在政策制定過程中，沒有得到充分表達(dá)的利益（或由于其 他原因不能得到表達(dá)的利益），在政策的執(zhí)行過程中將頑強(qiáng)地表 現(xiàn)出來。在這一意義上，村民自治的法律要得到真正的落實(shí)，必 須解決各方面的利益協(xié)調(diào)和平衡問題，這是空間區(qū)位差異的本質(zhì) 所在。用制度術(shù)語來表示，它意味著制度在政策過程的第二階段 必須找到自己新的基礎(chǔ)和生長點(diǎn)，

7、使“自上而下”的東西有扎實(shí)的 生活根基，使“外來”的變量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的要素，這樣才能克服形 式主義的弊端，在更大的空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)真正的制度化。有學(xué)者將村民自治法律的推行視為一場發(fā)生于國家、基層干 部、村干部和普通村民之間的博弈，認(rèn)為各方均從自身利益出發(fā) 來擬訂策略，作出行為選擇。這為我們分析村民自治問題提供了 一個(gè)非常有趣的分析視角。筆者以為，對于許多地方來說，這一 博弈過程有一個(gè)良好的起點(diǎn)尤為重要。所謂良好的起點(diǎn)是指各方 行動(dòng)者首先要成為彼此平等的主體?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)中，村民雖然 人數(shù)最眾，但勢力最弱，改變這一現(xiàn)狀的切入點(diǎn)是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩 級(jí)干部?？紤]到基層干部是負(fù)責(zé)村民自治法律的實(shí)施者和操作者，

8、 他們的態(tài)度和行為在相當(dāng)程度上直接影響乃至決定了當(dāng)?shù)卮迕?自治的狀況。換句話說，基層干部雖然不是村民自治的主角，但 是卻實(shí)際掌握著村民進(jìn)入村民自治大門的鑰匙。就此而言，目前 許多地方村民自治不太理想的主要原因恐怕不在農(nóng)民那里，而在 我們的基層干部。只要在起步階段給農(nóng)民真正的選擇自由，農(nóng)民 很快便會(huì)學(xué)會(huì)民主的程序和技術(shù)。而一旦掌握了這一技術(shù)，他們 的大參與就會(huì)得到進(jìn)一步的發(fā)展。事實(shí)上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)憂真 正的選舉，一個(gè)重要原因便是害怕村民不好管理。因此，轉(zhuǎn)變傳 統(tǒng)的“治理”觀念是非常重要的。村組法的頒布意味著宏觀行政 環(huán)境的某種深刻變化，我們不能再沿用老的一套工作方法來對待 市場經(jīng)濟(jì)條件下的村民

9、。當(dāng)然，說問題主要在基層干部并不意味 他們是“保守”、“落后”的，因?yàn)榛鶎痈刹康挠^念、利益和行為方式 在相當(dāng)程度上受制于現(xiàn)有的*-行政制度環(huán)境。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此拮 據(jù)、來自上級(jí)的行政任務(wù)又如此繁多的情況下，他們的可選行為 空間事實(shí)上是相當(dāng)有限的。在這一意義上，一味指責(zé)基層干部并 不公允。在此，筆者想強(qiáng)調(diào)的是，村民自治雖發(fā)生于中國社會(huì)的最基 層，但并不能因此而將其視為一個(gè)微不足道的變量。恰恰相反， 它可能引發(fā)的變化是整體性的?；鶎诱?quán)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程， 它既涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/村莊兩級(jí)（盡管從法律角度來說，村委會(huì)不是行 政組織。將村莊一級(jí)納入基層政權(quán)的范疇，表明實(shí)際生活中村莊 具有行政性質(zhì)），也涉及到黨

10、政兩個(gè)系統(tǒng)。前者體現(xiàn)了國家與社 會(huì)關(guān)系（所謂“鄉(xiāng)政村治”），后者體現(xiàn)了黨政關(guān)系。將基層政權(quán)建 設(shè)放到更大的背景中考察，它還涉及到中央與地方的關(guān)系（尤其 是財(cái)政體制）。所謂“麻雀雖小，五臟齊全”，所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全 身”。由于中國的改革是從放權(quán)開始的，地方政府開始具有了自己 的利益和發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。利益分化在不同的主體之間引發(fā) 了一場圍繞資源分配的博弈游戲。在這場游戲里，中央政府僅僅 是其中的游戲一方（雖然是強(qiáng)大的一方），而不是全部。中國的 政策過程開始呈現(xiàn)越來越復(fù)雜的局面。村組法的貫徹只是其 中的一個(gè)事例罷了。法律可以在上層制作，但是最終需要基層政 府來執(zhí)行。對于百姓而言，此時(shí)基層政府的角色也許更為重要。 可以這樣預(yù)測，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，就全國范