1、.PAGE ：.；PAGE 15設立船舶油污損害賠償基金的幾個法律問題胡正良* 法學博士，上海海事大學教授，大連海事大學教授、博士生導師，律師，: jzhusloma一、引 言在我國，有關海洋油污損害賠償基金的研討始于以下簡稱。 1 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971，簡稱“1971 Fund Convention。該公約于1971年12月18日原政府間海事協(xié)商組織Inter-governmen

2、tal Maritime Consultative Organization: IMCO在布魯塞爾召開的關于設立國際油污損害賠償基金的會議上經過，1978年10月16日生效。我國沒有參與該公約。 我國于1980年1月30日參與簡稱之后，2 International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969，簡稱“1969 CLC。該公約于1969年11月29日原政府間海事協(xié)商組織在布魯塞爾召開的海上油污損害法律會議上經過，1975年6月19日生效。該公約經過1976年、1984年、1992年和2000年四次修正。

3、經1992年議定書修正后，該公約更名為簡稱。1996年5月30日生效后，我國參與了該公約，但沒有參與已于2003年11月1日生效的2000年修正案，該修正案只對香港特別行政區(qū)有約束力。參見：2003年11月11日交通部。 開展了我國能否該當參與的討論。討論的結果是，在我國當時是石油出口國的情況下，參與利大于弊，3 根據第10條第1款，有義務向國際污染損害賠償基金交納攤款的人，是指締約國內在一個日歷年度中從以下途徑收到攤款石油總量超越15萬噸的任何人：1在該國領土內的港口或油站收到從海上運至這些港口或油站的攤款石油；2在位于該締約國領土內的任何油站，收到從海上運來而卸于非締約國港口或油站的攤款石

4、油但這種攤款石油計入在該非締約國卸載后第一個收到該項石油的締約國的攤款石油量中。因此，對于經過海運出口的石油，無需交納基金攤款。 但因不能處理向國際污染損害賠償基金International Fund for Compensation for Pollution Damage交納攤款的主體問題而擱置。4 根據前述第10條第1款的規(guī)定，假設我國參與該公約，收到國內海上運輸石油的煉油廠有義務向國際污染損害賠償基金交納攤款，但這些煉油廠表示不情愿交納該攤款。 90年代初我國轉變?yōu)槭瓦M口國后，主流觀念以為，我國參與的弊大于利。近年來，隨著我國進口石油數量迅速添加，以及船舶油污事故的頻繁發(fā)生，設立國內

5、船舶油污損害賠償基金，成為海事部門和實際界研討的搶手話題，并引起了國家主管部門的高度注重。目前，我國已成為世界第三大石油消費國，2003年和2004年石油進口量均超越1億噸，沿海石油運輸量超越2億噸。我國已開場實施國家石油平安戰(zhàn)略，能源需求進一步添加。我國進口石油90%經過海上船舶運輸實現，目前每天航行于我國沿海的各類油輪多達200艘左右。5 ，載于 HYPERLINK icxo/ t _blank ICXO，2005年4月4日。 忙碌的海上石油運輸使海上通航環(huán)境更趨復雜，加上油輪日趨大型化，艱苦的船舶油污潛在風險系數隨之上升。據海事部門最新統(tǒng)計，6 同上注 過去的兩年多來，全國沿海和內河水域

6、共發(fā)生船舶污染事故151起，其中溢油量10噸以上的事故20起，50噸以上的事故6起，總溢油量2732噸。其中，2002年11月23日發(fā)生在天津附近海域的“塔斯曼海TASMAN SEA輪輕質原油污染事故、2003年8月5日發(fā)生在黃浦江水域的“長陽輪燃油污染事故，以及2004年12月7日發(fā)生在珠江口水域的“地中海伊倫娜MSC ILONA輪燃油污染事故等幾起艱苦船舶污染事故，雖然都得到了海事部門及時和有效地處置，但海事部門更加認識到設立我國船舶油污損害賠償基金的重要性和緊迫性。這兩年來，設立我國船舶油污損害賠償基金的任務有了很大進展。2003年1月，交通部會同財政部向國務院上報了，建議設立我國船舶油

7、污損害賠償基金。 2003年2月，國務院贊同交通部和財政部建議。同年8月，財政部、交通部組成調查組赴上海、寧波等地開展調研，并起草了，并分別征求了國務院有關部門和主要石油貨主意見。與此同時，海事系統(tǒng)內部廣泛開展了船舶油污損害賠償問題研討，為未來船舶油污損害賠償基金制度出臺做好前期預備。7 同上注船舶油污損害賠償基金是一種油污損害風險的分攤機制，其主要目的是保證油污受害人的損失得以充分或者適當的賠償。自實施以來，這一機制被證明是合理和行之有效的機制。但是，船舶油污損害賠償基金作為一項法律制度，其設立、管理和運用，涉及復雜的法律問題。為保證這一制度科學地建立和合法有效地運作，需求從法律的角度對這一

8、制度加以深化的分析和研討。本文從這一制度的法律載體，油污損害賠償基金的性質與管理主體、資金來源、運用、基金的代位求償權等方面，從我國的實踐情況出發(fā)，參照，8 即International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil pollution Damage, 1992，簡稱“1992 Fund Convention。該公約系經1992年議定書修訂的。該議定書于1992年11月27日國際海事組織在倫敦召開的會議上經過，1996年5月30日生效。該公約經過2000年修正案

9、的修正，且于2003年11月1日生效。該公約只對香港特別行政區(qū)有約束力。參見：2003年11月11日交通部。 以及美國的相關立法與實際，進展實際論述和分析，希望對我國船舶油污損害賠償基金制度的建立提供一定的實際參考。二、船舶油污損害賠償基金制度的法律載體任何一項制度，只需當由適當的法律作出明確規(guī)定時，才具有法律效能。該法律即為該制度的法律載體。適當的法律是指該法律該當保證該制度具有法律效能。因此，采用什么法律作為一項制度的載體，取決于該制度的性質與內涵。船舶油污損害賠償基金制度也該當由適當的法律作為載體。2000年4月1日起施行的9 1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三

10、次會議經過。 第66條規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承當風險的原那么，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的詳細方法由國務院規(guī)定。因此，國務院根據本條規(guī)定制定船舶油污損害賠償基金制度的詳細方法，符合2000年7月1日起施行的第56條關于“國務院根據憲法和法律，制定行政法規(guī)的規(guī)定，10 2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議經過。 具有法律效能。目前，財政部和交通部起草的，如經國務院經過和公布，便具有行政法規(guī)的效能。因此，根據的上述授權，國務院制定行政法規(guī)作為船舶油污損害賠償基金

11、的法律載體，是使該制度具有法律效能的最便利途徑。但是，船舶油污損害賠償基金制度不僅僅涉及行政機關對該基金的征收和管理，更多的是涉及該基金的運用。該基金的運用主要包括：基金所適用的船舶、油類和地理范圍，基金對油污損害賠償的范圍，基金對油污損害免于賠償的情況，基金對油污損害賠償的金額，基金對油污損害賠償后的代位權，向基金索賠的時效等?？梢?，這些內容根本上屬于民事法律的范疇。而且，這些內容的復雜性和特殊性闡明船舶油污損害賠償基金制度應作為一項民事根本制度。根據第8條，民事根本制度屬于只能制定法律的事項。換言之，根據這一規(guī)定，船舶油污損害賠償基金制度的內容或者主要內容，該當以法律作為載體，而不是效能層

12、次低于法律的行政法規(guī)。前述第66條的原那么性授權規(guī)定，并不能反映船舶油污損害賠償基金制度作為一項民事根本制度的根本內涵，從而并不充分滿足第8條的要求。因此，筆者建議，船舶油污損害賠償基金制度的法律載體，經過兩個步驟加以確立和完善。第一、國務院根據第66條的原那么性授權規(guī)定，制定和公布，明確規(guī)定基金的征收主體和運用管理主體、征收對象、征收范圍、征收規(guī)范、用途、運用程序等內容，借以初步確立船舶油污損害賠償基金法律制度；第二、在今后修正時，在擬添加的“船舶油污損害賠償一章，11 司玉琢、胡正良主編：，大連: 大連海事大學2003年版，第43-47頁。 規(guī)定有義務交納基金攤款的人，基金所適用的船舶、油

13、類和地理范圍，基金對油污損害賠償的范圍，基金對油污損害免于賠償的情況，基金對油污損害賠償的金額，基金對油污損害賠償后的代位權，向基金索賠的時效等主要內容，同時對進展修正。這樣，船舶油污損害賠償基金制度中，涉及民事根本制度的根本內容以法律的方式規(guī)定，而涉及基金征收和運用管理等主要表現為行政性和操作性的內容以行政法規(guī)、部門規(guī)章的方式規(guī)定，兩者相互協(xié)調和補充。三、船舶油污損害賠償基金的性質與征收管理主體 一船舶油污損害賠償基金的性質在現實生活中，存在名目繁多的基金。有學者將基金分為政府建立基金、投資基金和社會公益基金。12 厲以寧：，全國人大常委會法制講座：人民網people。國務院2004年2月4

14、日公布、2004年6月1日起施行的第2條規(guī)定：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財富，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。 第6條規(guī)定：“國務院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關。 其中，政府建立基金是政府性基金的一種，如港口建立費。13 港口建立費根據1985年10月22日國務院發(fā)布的，以及交通部和財政部于1993年結合發(fā)布的交財發(fā)1993456號關于發(fā)布及的通知交財發(fā)1993541號征收。港口建立費對進出我國對外開放口岸港口轄區(qū)范圍的一切碼頭、浮筒、錨地含外資、中外合資、協(xié)作運營、企業(yè)公用和地方公用的碼頭、浮筒、

15、錨地及從事水域過駁等裝卸作業(yè)的貨物征收，但列明的免征港口建立費的貨物除外。港口建立費的義務繳費人為發(fā)貨人或其代理人或收貨人或其代理人。港口建立費的征收管理任務由交通部擔任。港口為港口建立費的代征單位。港口建立費的收入作為國家建立港口資金的一項來源。資金的運用由交通部按照國家有關規(guī)定一致安排。 政府性基金的來源主要包括政府財政預算撥款、征收具有專項用途的資金和社會團體、機構和個人的捐贈。投資基金是“經過出賣基金份額募集資金構成獨立財富，由基金管理人管理、基金托管人托管，以資產組合方式進展投資，基金份額持有人按其所持份額享用收益和承當風險的投資組織。14 厲以寧：，全國人大常委會法制講座：人民網p

16、eople 社會公益基金是指用于社會公益目的的，經過公民、法人和其他組織自愿捐贈、資助設立的基金，各類基金會接受社會自愿捐贈設立的基金，以及社會保證基金。15 參見：2005年5月20日中華人民共和國財政部第8條。船舶油污損害賠償基金，該當是經過征收專項用途資金設立的一項政府性基金?；鹩糜诨蛘咧饕糜谫r償我國一切管轄海域的船舶油污損害，因此該當是一項全國性基金。 二船舶油污損害賠償基金的征收與運用管理主體一的規(guī)定第2條第2款規(guī)定：國際污染損害賠償基金“在各締約國應被以為是按照該國法律可以享有權益及承當義務并能在向該國法院提出的訴訟中作為一方的法人，各締約國應成認本基金的干事director為

17、本基金的法定代表人。換言之，公約將國際污染損害賠償基金定性為可以享有權益及承當義務、具有法人資歷的經濟組織。作為一個組織，國際污染損害賠償基金具有一定的組織機構。根據1984年議定書修正的第16條，基金設有一個大會assembly和一個以干事為首的秘書處。國際污染損害賠償基金是基金的征收主體，同時是基金的運用管理主體。二美國的做法在美國，根據Internal Revenue Code第9509節(jié)Section 9509，16 美國法典United State Code: U.S.C.第26卷“國內稅收法典Title 26 Internal Revenue Code第I分卷“信托基金法典Subt

18、itle I - Trust Fund Code第98章“信托基金法典Chapter 98 - Trust Fund Code 第A分章“信托基金的設立Subchapter A - Establishment of Trust Code。 美國財政部Treasury設立“溢油賠償責任信托基金Oil Spill Liability Trust Code，縮寫為OSLTF，作為美國國內油污損害賠償基金。1991年，美國海岸警衛(wèi)隊Coast Guard設立“國家污染基金中心National Pollution Funds Center，縮寫為“NPFC，根據Oil Pollution Act of

19、1990，縮寫為“1990 OPA，17 美國法典U.S.C.第33卷“航行與可航水域Title 33 Navigation and Navigable Waters第40章“油污Chapter 40 Oil Pollution。 擔任管理“溢油賠償責任信托基金，并開場運用該基金?！皣椅廴净鹬行脑诰S護美國環(huán)境的總職責下，擔任實施第I分章“油污責任與賠償Subchapter I Oil Pollution Liability and Compensation的相關規(guī)定，其中包括：簽發(fā)闡明載油船舶具有經濟賠償才干的證書，為環(huán)境提供預防性維護；18 與或者規(guī)定的Certificate of In

20、surance or Other Financial Security in Respect of Civil Liability for Oil Pollution Damage類似，美國第2716節(jié)“財務責任Section 2716 - Financial responsibility第a條規(guī)定：以下船舶的責任方responsible party該當按照海岸警衛(wèi)隊所隸屬的部部長公布的規(guī)那么，建立并維持滿足該責任方根據第2704節(jié)第a條或者第d條可以征引的賠償責任限額的財務責任證明：1任何運用美國管轄地點、300總噸以上的船舶沒有載運油類貨物或者燃料的非自行推進船舶non-self- pro

21、pelled vessel除外；2任何運用專屬經濟區(qū)水域對運往美國管轄地點的油類進展轉船或者過駁的船舶。該財務責任證明的表現方式為Certificate of Financial Responsibility: COFRs，由“國家污染基金中心簽發(fā)。 發(fā)生溢油事故后，為油污事故的快速反響提供資金，對清污費用和油污損害的索賠人進展賠償，以及向責任方responsible party19 第2701節(jié)“定義Section 2712 - Definitions第32項規(guī)定：就船舶而言，“責任方是指“擁有、運營或者光船承租船舶的任何人。 進展追償recovery。20 “國家污染基金中心除根據擔任管理

22、“溢油賠償責任信托基金外，還擔任管理:1根據Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act of 1980，縮寫為CERCLA設立的、用于賠償有害物質hazardous substances去除的“超級基金Superfund的海岸警衛(wèi)隊部分；2根據Stafford Act和“國家反響方案National Response Plan，與污染有關的災禍基金pollution-related disaster funds。CERCLA于1986年10月17日經Superfund Amendments and R

23、eauthorization Act，縮寫為SARA修正。參見：美國海岸警衛(wèi)隊網站/hq/npfc/.“國家污染基金中心設有8個部門，即：21 參見：美國海岸警衛(wèi)隊網站/hq/npfc/.1船舶證書Vessel certification部，主要擔任Certificate of Financial Responsibility: COFRs的實施與相關事宜；2案件管理Case Management部，擔任保證對在美國可航水域發(fā)生的油類排放、油類排放的艱苦要挾或者有害物質的溢出作出的應急反響提供資金支持，作為與污染應急反響單位進展聯絡的主要部門，預備清污費用文件、

24、進展清污費用追償；3索賠裁定Claim Adjudication部，擔任對在美國可航水域發(fā)生的油類排放或者油類排放的艱苦要挾而產生的未獲得賠付的去除費用和規(guī)定的損害的索賠，進展裁定；4自然資源損害NRD索賠Natural Resource Damage (NRD) Claims部，擔任為NRD相關活動的啟動提供資金，對在美國可航水域發(fā)生的油類排放或者油類排放的艱苦要挾所呵斥的NRD索賠和喪失耐久利用的索賠loss of subsistence use claim；5財務管理Financial Management部，擔任“溢油賠償責任信托基金、“超級基金的海岸警衛(wèi)隊部分，以及與污染有關的災禍基

25、金的財務管理；22 關于“超級基金 和與污染有關的災禍基金，見注解20。6客戶效力Customer Service部，擔任監(jiān)視和管理一切外部協(xié)調活動、“國家污染基金中心的戰(zhàn)略規(guī)劃、出版物、國會和公共事務活動，協(xié)調一切內部和外部培訓方案、武裝人員和文職人員事務；7信息技術Information technology: IT部，擔任保證IT系統(tǒng)為“國家污染基金中心的義務和業(yè)務要求提供支持，提供海岸警衛(wèi)隊下屬10個單位和500多個用戶的通訊和效力器；8法律Legal部，擔任為“國家污染基金中心提供法律支持，包括為應急清污行動提供資助、索賠裁定、費用追償和船舶財務責任等提供法律建議，進展訴訟等。三我國

26、宜采取的做法船舶油污損害賠償基金的征收與運用管理主體，該當與基金是經過征收專項用途資金設立的一項全國性政府基金這一性質相順應。因此，該基金的征收與運用管理具有政府行政行為的屬性，從而基金的征收主體與運用管理主體該當是政府部門。作為一項全國性政府基金，基金的征收與管理主體該當是國務院主管部門。財政部作為國務院財政主管部門，主管全國性政府性基金。船舶油污損害賠償基金宜經過向全國范圍內海上運輸石油及其制品的收貨人征收專項基金或者稅而設立，基金的征收主體該當是財政部。第5條第三款規(guī)定：“國家海事行政主管部門擔任所轄港區(qū)水域內非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)視管理，并擔任污染事故

27、的調查處置；對在中華人民共和國管轄海域航行、停靠和作業(yè)的外國籍船舶呵斥的污染事故登輪檢查處置。23 第5條第三款進一步規(guī)定：“船舶污染事故給漁業(yè)呵斥損害的，該當吸收漁業(yè)行政主管部門參與調查處置。 1984年1月1日起施行的24 1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員第二次會議經過。 第3條規(guī)定：“中華人民共和國港務監(jiān)視機構，是對沿海水域的交通平安實施一致監(jiān)視管理的主管機關。 1983年12月29日國務院發(fā)布的第3條規(guī)定：“防止船舶污染海域環(huán)境的主管機關，是中華人民共和國港務監(jiān)視以下簡稱港務監(jiān)視。第7條又規(guī)定：“船舶發(fā)生海損事故呵斥或者能夠呵斥海洋環(huán)境艱苦污染損害的，港務監(jiān)視有權強迫采

28、取防止或減少這種污染損害的措施，包括強迫去除或強迫拖航的措施。因此，國家海事行政主管部門中華人民共和國海事局作為船舶油污損害賠償基金的運用管理主體，符合現行法律、法規(guī)的規(guī)定。并且，由于海事局擔任船舶油污事故的調查處置，而船舶油污損害賠償基金對油污受害人進展賠償，與海事局對船舶油污事故的調查處置，有著親密的內在聯絡。因此，由海事局作為船舶油污損害賠償基金的運用管理主體，將基金的運用管理作為對船舶油污事故處置任務的后續(xù)部分，有利于節(jié)省基金的運用管理這一行政行為的本錢、提高效率，保證行為的科學性。同時，參照美國的做法，可以在中華人民共和國海事局內設立“船舶油污損害賠償基金管理中心，根據國務院制定和公

29、布的，以及其他有關政府性基金管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，詳細擔任管理船舶油污損害賠償基金。該中心接受財政部、交通部和中華人民共和國海事局的監(jiān)視?！按坝臀蹞p害賠償基金管理中心根據其職責的實踐需求，設置相應的部門。四、船舶油污損害賠償基金的資金來源一美國的做法在美國，根據Internal Revenue Code第9509條，“溢油賠償責任信托基金有5個資金來源，即：1石油環(huán)境稅environmental tax on petroleum。根據Internal Revenue Code第4611條“納稅Section 4611 - Imposition of tax，25 美國法典U.S.C.第26

30、卷“國內稅收法典Title 26 Internal Revenue Code第D分卷“各種貨物稅Subtitle D Miscellaneous Excise Taxes第38章“環(huán)境稅Chapter 38 Environmental Taxes 第A分章“石油稅Subchapter A Tax on Petroleum。 對美國煉油廠收到的原油，以及進入美國用于耗費、運用和倉儲的石油制品征收，用于構成“溢油賠償責任信托基金和“有害物質超級基金Hazardous Substance Superfund。其中，用于構成“溢油賠償責任信托基金部分的稅率為每桶5美分，故又稱 “桶稅barrel ta

31、x。石油環(huán)境稅曾是“溢油賠償責任信托基金的主要資金來源。1993年7月1日，因基金的總額到達法律規(guī)定10億美圓的限額，該稅停征，1994年7月1日重新開征。1994年12月41日，根據法律規(guī)定的“日落sunset規(guī)定，該稅又停征。2資金轉入transfer，即從其他基金中轉入的資金。這些基金包括：根據Federal Water Pollution Control Act26 縮寫為“FWPCA，又稱“干凈水法Clean Water Act，制定于1948年，后經過1961年、1966年、1970年、1972年、1977年和1987年幾次主要修正。見美國法典U.S.C.第33卷。 第311條第k

32、款設立的滾動基金，根據Deepwater Port Act of 1974第18條第f款設立的“深水港賠償責任基金Deepwater Port Liability Fund，27 “深水港賠償責任基金中的剩余資金全部轉入“溢油賠償責任信托基金，但后者應承當前者的一切賠償責任。 根據Outer Continental Self Lands Act Amendments of 1978第302條設立的“近海油污賠償基金Offshore Oil Pollution Compensation Fund，28 “近海油污賠償基金中的剩余資金全部轉入“溢油賠償責任信托基金，但后者應承當前者的一切賠償責任。

33、 以及根據Trans-Alaska Pipeline Authorization Act第204條設立的“跨阿拉斯加管道賠償責任基金Trans-Alaska Pipeline Liability Fund。資金轉入曾是“溢油賠償責任信托基金的第二大資金來源。1990年以來，資金轉入的總額超越5.5億美圓。目前，已沒有資金轉入。3追償款cost recovery，包括：根據第1006條第f款應放入“溢油賠償責任信托基金的自然資源損害的追償款，根據該法第1015條由該基金獲得的追償款。4罰款penalties，即根據、第311條和第309條第c款、第207條所支付的罰款。目前，每年的罰款收入在40

34、0500萬美圓之間。5利息interest，即基金本金在美國財政部的投資中的利息收入。該項收入已成為基金的最大資金來源，但由于利率的調低，近幾年該項收入不斷降低。在“國家污染基金中心 2004財政年度內，利息收入為0萬美圓，占該年度總收入的45%。29 在1996財政年度，利息收入高達6700萬美圓，占該年度總收入的60%。參見：NPFC 1996 Annual Report?？梢?，“溢油賠償責任信托基金采用多渠道的資金來源。最初以征收石油環(huán)境稅為主要來源，但隨著基金的積累而停征石油環(huán)境稅，逐漸開展到目前以基金積累款的利息收入為主要資金來源。此外，在“溢油賠償責任信托基金建立之初，采用了根據的

35、規(guī)定，30 美國法典U.S.C.第26卷“國內稅收法典第9509節(jié)第d條規(guī)定：作為應予返還的借支repayable advance，可以從聯邦財政部普通基金中借用資金到“溢油賠償責任信托基金，但每次借支的金額不超越10億美圓。借支該當在財政部長認定基金中具有用于返還的款項時返還。1994年12月31日后不得再借支，而且，在該日期之前，一切借支該當返還。借支的返還應支付利息，利息率由財政部部長根據同期美國市場債務平均利率確定。 從聯邦財政借支的方法。二我國宜采取的做法建立船舶油污損害賠償基金，需遵照第66條規(guī)定的船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承當風險的原那么。自創(chuàng)和前述美國的做法，并結合我

36、國的國情，我國船舶油污損害賠償基金的設立宜采取以下做法：1由財政部一致在全國征收船舶油污損害賠償基金攤款；該攤款可以專項基金或者稅的名義征收。征收的對象是我國管轄范圍內海上運輸石油及其制品的收貨人。31 征收的對象不限于和所適用的海上運輸的原油或者其他耐久性礦物油。與此相對應，船舶油污損害賠償基金的適用應不限于運輸原油或者其他耐久性礦物油的船舶呵斥的油污事故，而應包括任何類型的運輸船舶，但用于軍事、政府公務的船舶除外。 征收的規(guī)范，即對每噸油類貨物所征收的基金攤款金額，應在統(tǒng)計以往幾年我國管轄海域和港口水域內船舶油污事故呵斥損害情況的根底上，確定一個合理的總額，再根據攤款油類貨物的總量，確定一

37、個合理的費率或者稅率。但是，基金的設立不是以營利為目的，征收規(guī)范該當在油類貨物收貨人可以合理承當的范圍之內，并且，應根據基金實踐運用情況，及時或者定期作出調整。2基金根據代位求償權獲得的追償款；基金對船舶呵斥的油污損害進展賠償后，根據代位求償權向對油污損害負有責任的人進展追償，因此獲得的款項應作為基金的資金來源之一。3基金本金的利息收入；4船舶非法排放或者溢出油類貨物或者燃油的行政罰款；船舶非法排放或者溢出油類貨物或者燃油時，海事局依法對責任人實施行政處分而由責任人支付的罰款，可作為基金的資金來源之一。此外，在船舶油污損害賠償基金建立之初，可以自創(chuàng)美國“溢油賠償責任信托基金設立之初從聯邦財政借

38、支的做法，32 參見注解30。 由國家財政預先投入必要的資金，以加快基金建立的進度。隨著基金金額積累到一定程度，該項資金從基金中歸還。五、船舶油污損害賠償基金的運用一船舶油污損害賠償基金先行支付油污事故應急反響費用根據和，國際污染損害賠償基金只用于對船舶油污損害的受害人提供事后賠償。因此，該基金并不先行支付船舶油污事故應急反響費用，從而不利于鼓勵和協(xié)助 油污受害人對艱苦的油污事故及時作出有效的應急反響。在美國，“溢油賠償責任信托基金具有先行支付油污應急反響費用的功能，被稱為“應急資助emergency funding或者“溢油反響資助funding spill response。而且，這是“溢

39、油賠償責任信托基金的首要功能。詳細而言，“溢油賠償責任信托基金中設有“應急基金Emergency Fund。發(fā)生溢油時，為保證聯邦現場協(xié)調員Federal On-Scene Coordinators，縮寫為FOSCs可以立刻采取行動，“國家污染基金中心每天24小時隨時“應急基金中提供資金支持。33 “應急基金的金額為每一財政年度5000萬美圓。美國Maritime Transportation Security Act of 2002將這一限額提高到1億美圓。參見：美國海岸警衛(wèi)隊網站/hq/npfc/. 但是，“溢油賠償責任信托基金在提供這種基金支持之前，需認定油污事故屬于的適

40、用范圍，即在美國可航水域或者毗連的岸線發(fā)生油類排放discharge或者油類排放的艱苦要挾substantial threat。34 第2712節(jié)“定義Definitions中將“排放discharge定義為“任何故意或者非故意的流出emission自然滲漏除外，包括但不限于溢出、走漏、泵出、涌出、流出、清空或者傾倒。 “應急基金資金支持只提供應聯邦現場協(xié)調員。聯邦現場協(xié)調員的職責是對油類排放或者油類排放的艱苦要挾事故立刻作出反響、監(jiān)控責任方迅速采取有效的清污行動。我國該當自創(chuàng)美國“溢油賠償責任信托基金的這一功能。一旦發(fā)生屬于船舶油污損害賠償基金賠償范圍內的油類排放或者油類排放的艱苦要挾事故，

41、基金應及時按照一定的程序，對根據船舶艱苦海上溢油污染事故應急方案所采取的應急反響提供必要的資金支持，以保證事故發(fā)生地的海事局或者其指定的清污單位按照油污應急方案立刻開展有效的清污行動。但是，這種資金支持具有基金先行支付的性質。因此，清污行動終了后，基金先行支付的資金應列入基金賠償的金額，在基金管理中心與海事局或者其指定的清污單位之間按照基金索賠程序進展結算。二船舶油污損害賠償基金對船舶油污損害的賠償1、和美國法律的規(guī)定第一、第4條第1款對國際污染損害賠償基金的賠償范圍作了規(guī)定，即：“為履行第2條第1款第1項的職責，任何蒙受油污損害的人，由于以下緣由不能按照責任公約的條款得到損害的全部和足夠賠償

42、時，“本基金應付給賠償費：1由于按照責任公約對損害不承當責任；2由于對損害應擔任任的船舶一切人按照責任公約在財務上不能履行其全部義務和按照該公約第7條所規(guī)定的財務保證不能了結或缺乏以滿足損害賠償的要求；在以為船舶一切人不能履行財務義務，并且以為財務保證缺乏，而在受害者采取一切合理步驟以尋求其可以得到的法律補救方法后仍不能得到其按照責任公約應得的賠償金額的全部賠償時；3由于根據責任公約第5條第1款或根據在本公約生效時已生效的或開放供簽字、同意或參與的任何其他國際公約的規(guī)定，損害超越所限定的船舶一切人的責任。船舶一切人自動防止或減少油污損害而合理帶來的費用或合理付出的犧牲，就本條而言，應視同油污損

43、害。 第二、美國第2712節(jié)第a條 “溢油賠償責任信托基金用途的規(guī)定中，規(guī)定了基金的賠償范圍，即：“基金應供總統(tǒng)用于：1由以下主管當局或人士支付總統(tǒng)確定的與國家應急方案一致的清污費用，包括監(jiān)控清污行動的費用：A聯邦主管當局；B第d條規(guī)定的州長或指定的州官員；2支付由總統(tǒng)確定的與國家應急方案一致的、由聯邦、州或印第安部落受托管理人在履行第2706節(jié)規(guī)定的職能時引起的、評價自然資源損害以及擬訂和實施修復、恢復、替代受損資源或獲取等同資源的費用；3支付由總統(tǒng)確定的與國家應急方案一致的、由外國近岸安裝offshore unit油類排放或油類排放的艱苦要挾及其呵斥的損害引起的清污費用；4按照第2713節(jié)

44、支付由總統(tǒng)確定的與國家應急方案一致的未獲賠償的清污費用或未獲賠償的損害。2、我國法律宜作出的規(guī)定參照前述、的規(guī)定，我國修正后的宜規(guī)定：在以下三種情況下，油污損害賠償基金對發(fā)生在我國管轄海域是船舶油污損害擔任賠償：1船舶一切人或者其他責任人依法不承當損害賠償責任；35 我國第92條規(guī)定：“完全屬于以下情形之一，經過及時采取合理措施，依然不能防止對海洋環(huán)境呵斥污染損害的，呵斥污染損害的有關責任者免予承當責任：一戰(zhàn)爭；二不可抗拒的自然災禍；三擔任燈塔或者其他助航設備的主管部門，在執(zhí)行職責時的忽略，或者其他過失行為。同時，第90條中規(guī)定：“完全由于第三者的故意或者過失，呵斥海洋環(huán)境污染損害的，由第三者

45、排除危害，并承當賠償責任。我國是的參與國。因此，屬于該公約適用范圍的油污損害賠償，船舶一切人的免責按照該公約第3條第2款和第3款確定。2雖然船舶一切人或者其他責任人依法應承當賠償責任，但在財力上不能承當或者不能全部承當，而且按照法律規(guī)定提供的責任保險或者其他財務擔保亦不能或缺乏以滿足損害賠償的懇求；36 我國現行法律沒有規(guī)定船舶油污損害賠償責任保險或者其他財務擔保。但是，屬于適用范圍的船舶，責任保險或者其他財務擔保適用該公約第7條的規(guī)定。3損害超越法律規(guī)定的船舶一切人或者其他責任人的賠償責任限額。37 在我國，船舶一切人或者其他責任人對油污損害的賠償責任限額按照第十一章“海事賠償責任限制第21

46、0條的規(guī)定確定。但是，屬于適用范圍的油污損害賠償，船舶一切人的賠償責任限額按照該公約第5條第1款確定。三油污損害賠償基金的其他用途美國第2712節(jié)第a條 “溢油賠償責任信托基金用途的規(guī)定中，規(guī)定：“基金應供總統(tǒng)用于：5支付在執(zhí)行、管理和實施本法包括但不限于第1004節(jié)第d條第2款、第1006節(jié)第e條、第4107、4110、4111、4112、4117、5006、8103節(jié)和第7章以及本卷第1321節(jié) 38 33 U.S.C 1321。 第b、c、d、j和1條關于油類排放的防止、清理和強迫措施所合理需求和附帶的聯邦行政、業(yè)務和人事費用與開支。但是：A每一財政年度供財政部部長用于海岸警衛(wèi)隊產生的業(yè)

47、務開支不超越2500萬美圓；B到1992財政年度屆滿，每年用于建立本卷第1321節(jié)第j條規(guī)定設立的國家反響系統(tǒng)，包括購買和預布置溢油清理設備的款項不超越3000萬美圓；C每一財政年度用于實施本章第4分章的款項不超越2725萬美圓。39 本章第4分章為“油污研討與開展工程Oil Pollution Research and development Program?？梢姡耙缬唾r償責任信托基金除用于賠償規(guī)定的油污損害外，還用于支付海岸警衛(wèi)隊的業(yè)務開支、建立和維持國家油污應急反響系統(tǒng)的開支，以及油污研討與開展工程的經費。美國的做法值得我國自創(chuàng)。我國船舶油污損害賠償基金除賠償油污損害外，可以規(guī)定基金的

48、一定金額或者一定比例的金額，用于海事局維持油污應急反響系統(tǒng)、配置和維護溢油處置設備，“船舶油污損害賠償基金管理中心的業(yè)務開支，以及開展防止船舶污染海域的科學研討。這樣做可以在一定程度上緩解或者處理目前海事局在維持油污應急反響系統(tǒng)、配置和維護溢油處置設備上經費嚴重缺乏的情況，提高應急反響才干和效果。四船舶油污損害賠償基金對油污損害免于賠償的情況1、和美國法律的規(guī)定第一、第4條第2款對國際污染損害賠償基金的免于賠償的情況作了規(guī)定，即：“在以下情況下，“本基金不承當上款所規(guī)定的義務：1經證明油污損害是由于戰(zhàn)爭、敵對行為、內戰(zhàn)或武裝暴動而呵斥的或由于從戰(zhàn)艦中或從在事變期間某一國家擁有或運營的用于政府的

49、非商運船舶逸出或排放的油類而呵斥；或2索賠人不能證明損害是由于一艘或者一艘以上的船舶的事件所呵斥的。第4條第3款進一步規(guī)定：“如本基金證明油污損害是全部或部分地由于受害人有認識地呵斥損害的行為或不為或者由于該人的過失而呵斥的，“本基金可全部或部分地免除付給該人賠償金的義務，但有關按第1款對預防措施的賠償不予免除。本基金在任何情況下對賠償義務的免除應不超越船舶一切人按照責任公約第3條第3款規(guī)定可免除的范圍。第二、美國第2712節(jié)第b條規(guī)定：“對于某一特定的索賠人的去除費用或者損害的任何索賠，如事故、去除費用或者損害是由于該索賠人的艱苦過失或者故意的不法行為gross negligence or

50、willful misconduct所呵斥，那么在此范圍內基金不賠償該索賠。2、我國法律宜作出的規(guī)定船舶油污損害賠償基金是國內基金。如前文所述，基金攤款向我國管轄范圍內收到海上運輸的石油及其制品的收貨人征收，基金主要用于我國管轄海域內船舶呵斥的油污損害。因此，基金攤款的征收和基金的運用涉及或者直接涉的利益并不具有涉外性。船舶油污損害賠償基金的這一特點決議了它與根據設立的國際污染損害賠償基金具有不同的效果。反映在船舶油污損害賠償基金對油污損害免于賠償的情況上，不能作出與前述第4條一樣的規(guī)定。否那么，假設當油污損害是由于戰(zhàn)爭、敵對行為、內戰(zhàn)或武裝暴動而呵斥時，基金免于賠償，那么能夠呵斥國家環(huán)境維護

51、利益的艱苦損害。在這方面，前述美國第2712節(jié)第b條的規(guī)定值得我國立法自創(chuàng)。參照前述美國和第4條的規(guī)定，我國修正后的宜規(guī)定：在以下三種情況下，船舶油污損害賠償基金對發(fā)生在我國管轄海域的船舶油污損害免于賠償：1索賠人不能證明油污損害是由于船舶油污事件所呵斥；船舶油污損害賠償基金設立的根本目的，是賠償船舶呵斥的海洋油污損害。索賠人不能證明油污損害是由于船舶油污事件所呵斥，那么損害不應屬于船舶油污損害賠償基金的賠償范圍。2油污損害全部或部分地由于受害人故意或者過失所呵斥，基金可全部或部分地免除對該人的賠償責任，但對預防措施的費用和因此引起的進一步損害的賠償除外；40 第1條第7項將“預防措施prev

52、entive measures定義為“事件發(fā)生后為防止或者減輕污染損害而由任何人所采取的任何合理措施。假設損害全部或部分是由于受害人本人的故意或過失所呵斥，應由該受害人本人全部或部分地承當責任。這是一項有關國際公約和各國法律均成認的原那么，也符合公平原那么。41 司玉琢、胡正良主編：，大連: 大連海事大學2003年版，第576頁。對受害人采取預防措施的費用和因此引起的進一步損害依然進展賠償，是為了鼓勵受害人及時采取有效的預防措施，從而有效地防止或者減輕污染程度。3油污損害是由于用于軍事的、政府公務的船舶溢出或排放油類所呵斥。用于軍事的、政府公務的船舶溢出或排放油類所呵斥的油污損害，該當是國家或

53、者政府的責任。如前文所述，基金攤款向我國管轄范圍內收到海上運輸的石油及其制品的收貨人征收。因此，假設基金對這種油污損害進展賠償，從某種意義上等于國家或者政府的責任由海上運輸的石油及其制品的收貨人承當，因此缺乏合理性。五油污損害賠償基金賠償的限額1、和美國法律的規(guī)定第一、根據經1976年議定書修正的第5條的規(guī)定，國際污染損害賠償基金的最高賠償限額為3000萬特別提款權SDR與受害人從船舶一切人那里獲得的賠償之差額。將這一限額提高到1.35億特別提款權。2000年10月，經1992年國際污染損害賠償基金大會討論，從2003年7月開場這一限額再提高50%，到達2.03億特別提款權。第二、美國美國沒有

54、直接規(guī)定“溢油賠償責任信托基金的賠償限額。但是，該基金用于支付油污應急反響費用的限額為每一次油污事故10億美圓，或者基金在當時所剩余的金額，兩者以較低者為準。同時，該限額中包括每一次油污事故中自然資源損害評價和索賠的限額5億美圓。2、我國法律宜作出的規(guī)定船舶油污損害賠償基金的總額是有限的，因此有必要規(guī)定船舶油污損害賠償基金的賠償限額。否那么，發(fā)生一次艱苦的油污事故，就能夠全部賠付出基金所積累的金額?；鸬馁r償限額高，對油污受害人有利，但同時將加大石油及其制品的收貨人的負擔，因此需求在兩者之間尋覓平衡點。我國法律在規(guī)定基金的賠償限額時，必需符合我國國情，既能保證給油污受害人充分或者適當的賠償，又

55、不能過多地加重石油企業(yè)的負擔。在確定詳細限額時，可思索近幾年我國管轄海域每起船舶溢油事故所呵斥的平均損失金額。幾年前，交通部委托科研機構進展了名為的研討課題，經調查認定我國近5年每起船舶溢油事故的損失額平均為896萬元人民幣，最高為2068萬元人民幣。據此，提出船舶油污損害賠償基金對海船呵斥的油污事故每次最高賠償限額為2000萬元人民幣，內河船呵斥的油污事故每次最高賠償限額為1000萬元人民幣，其中包括受害人依法從船舶一切人那里獲得的賠償金額。42 參見：司玉琢、胡正良主編：，大連: 大連海事大學2003年版，第576頁。近三年，我國管轄海域發(fā)生的單一船舶油污事故呵斥的損失金額有著明顯添加的趨

56、勢，本文引言中提到的“塔斯曼海TASMAN SEA輪輕質原油污染事故和“地中海伊倫娜MSC ILONA輪燃油污染事故中，索賠金額均超越了億元。鑒于這種情況，船舶油污損害賠償基金的賠償限額不應太低，否那么起不到對油污損害的適當賠償作用。同時，基金的賠償限額不應低于法律規(guī)定的責任人賠償責任限制金額。否那么，就無法到達基金對受害人蒙受的超越責任人賠償責任限制金額的部分予以適當賠償的作用。同時，由于法律規(guī)定的責任人賠償責任限制金額按照船舶的噸位計算，基金的賠償限額也可采用這種計算方式。此外，基金對貨物油和船舶燃油呵斥的污染損害的賠償，可以規(guī)定不同的賠償限額。六船舶油污損害賠償基金的運用程序1、美國的做

57、法美國除在第2712節(jié)第h條“索賠的時效期間Period of limitations for claims規(guī)定了去除費用和損害向基金索賠的時效期間外，43 “1清污費用：某一事件的清污費用的索賠不得根據本章提出，除非索賠在完成該事件的一切清污任務之日起6年之內提出；2損害：損害的索賠不得根據本節(jié)提出，除非索賠是在經適當謹慎便可發(fā)現有關油類排放呵斥的損害或損害與排放的關系之日后3年內提出，或者，在第2712節(jié)第b條2A款規(guī)定的自然資源損害的情況下，那么在根據第2706節(jié)第e條完成對自然資源損害的評價之日后3年內提出如該日期較晚。 第2713節(jié)“索賠程序Section 2713 Claims p

58、rocedure原那么性到規(guī)定了向“溢油賠償責任信托基金索賠的程序，包括：第a條“提賠Presentation；第b條“向基金提賠Presentation to Fund；第c條“選擇Election；第d條“未獲賠償的損害Uncompensated damages；第e條“向基金索賠的程序Procedure for claims against Fund。44 規(guī)定：“總統(tǒng)應發(fā)布并隨時修訂根據本法向基金索賠的提出、提交文件、處置、和解和判決的規(guī)那么。美國海岸警衛(wèi)隊制定了A Compliance Guide for Submitting Claims under the Oil Polluti

59、on Act of 1990，簡稱Claimants Guide，45 現行版本為2003年4月版，有關自然資源喪失耐久利用的索賠，于2005年3月18日更新。參見：美國海岸警衛(wèi)隊網站/hq/npfc/. 主要包括4個部分，即：第I部分“簡介Introduction、第II部分“概略General Information、第III部分“普通索賠要求General Claim Requiremnets、第IV部分“詳細索賠要求Specific Claim Requirements。2、我國宜采用的做法一項法律制度的程序性規(guī)定是該制度實體規(guī)定得以實施的保證。只需按照程序運用船舶油污

60、損害賠償基金，才干保證基金法律制度得以公開、公正的實施。同時，“船舶油污損害賠償基金管理中心管理基金的行為是行政行為。根據行政行為合法性原那么，該中心運用基金的詳細行為必需嚴厲符合法律規(guī)定的程序。因此，有必要對基金的運用程序科學地作出詳細和明確的法律規(guī)定。參照前述美國的做法，我國宜在國務院制定和公布的中，對船舶油污損害賠償基金的運用程序作出原那么性的規(guī)定，并授權國務院交通主管部門制定和公布，或者，授權中華人民共和國海事局制定該程序規(guī)那么，報國務院交通主管部門同意后施行。船舶油污損害賠償基金的運用程序詳細應包括以下內容：1基金先行支付清污費用程序，包括：先行支付所適用的事故、先行支付懇求人的范圍