1、 . . 9/9影響中國城市化進程人口遷移因素分析薛琨 安建華 薛 琨：河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院。 安建華：河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，教授。大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院摘要：改革開放以來，我國的城市化進程明顯加快，人口遷移規(guī)模越來越大，隨之而來的一些問題也逐漸凸現(xiàn)。本文在闡明我國城市化與人口遷移現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析了影響農(nóng)村人口向城市遷移的因素，提出了促使城鄉(xiāng)人口合理遷移，實現(xiàn)城市化可持續(xù)發(fā)展的對策與建議。關(guān)鍵詞：城市化；人口遷移；制度障礙；流動人口管理；小城鎮(zhèn)建設(shè)城市化是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，包括人口轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度變遷、社會進步、地域空間變化、生產(chǎn)要素聚集等多方面的容。隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，城市化的速度不斷

2、加快，人口遷移規(guī)模越來越大，但隨之而來的一些問題也逐漸凸現(xiàn)。研究這些問題，制定合理的人口政策，促進城市化可持續(xù)發(fā)展，成為擺在我們面前的一個重要課題。一、我國城市化進程與人口遷移現(xiàn)狀（一）我國城市化進程現(xiàn)狀改革開放以來，尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國城市化進程明顯加快。2007年中國總?cè)丝跒?3.21億，其中城市人口5.93億，城市人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_44.9%。城市化水平在1978年為17.9%，2007年達到44.9%，年均增長0.93個百分點，其中2000年到2007年，城市化水平年均增長1.24個百分點。目前我國共有城市656個，其中市區(qū)非農(nóng)業(yè)戶人口超過百萬的特大城市由19

3、78年的13個增加到46個，城市覆蓋面積達到469.07萬平方千米1。據(jù)世界人口基金會發(fā)布的2007年世界人口狀況報告顯示，中國的城市人口正以每年1800萬的速度增長，預(yù)計在未來十年，中國人口中將有50%以上生活在城市，中國屆時將進入城市社會時代。但是，在我國城市化過程中，城市化發(fā)展的地區(qū)性不均衡和城市化水平滯后的問題顯得格外突出。首先，我國的城市化水平地區(qū)差異明顯，、等省市的城市化率已超過60%，而、等中西部地區(qū)城市化率只有30%或更低?？臻g上表現(xiàn)為沿部地區(qū)高度城市化、中部地區(qū)中度城市化、西部地區(qū)低度城市化三個地帶，城市人口也主要集中在東部地區(qū)（見表1）。表1 中國不同時期城市人口占城市總?cè)?/p>

4、口比重的區(qū)域分布狀況 單位：%年份1978198519881992199820042006東部47.947.048.050.451.352.154.4中部33.733.235.533.732.929.623.2西部18.419.816.516.015.818.322.4資料來源：中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2007，中國統(tǒng)計，2007。其次，我國城市化水平明顯滯后于實際的經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化水平。2006年我國的城市化率為43.9%，低于和我國人均實際收入大體相當?shù)膰?5%的平均水平。我國經(jīng)濟增長速度快于一些發(fā)展中國家，人均GDP年均增長率達到9.1%，高于巴西、哥倫比亞、國、印度尼西亞等國的6.

5、3%、3.1%、6.7%、5.0%，但在城市人口年增長率指標上，我國只有3.6%，低于巴西、哥倫比亞、國、印度尼西亞的5.2%、4.9%、6.1%、4.8%2。城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，兩者密不可分、互為動力，學(xué)術(shù)界也常用兩者的比較來衡量城市化的發(fā)展狀況。2006年我國三大產(chǎn)業(yè)比重為3.5:50.7:45.8，第二產(chǎn)業(yè)比重，即工業(yè)化率為50.7%，高于同期43.9%的城市化率，城市化表現(xiàn)出滯后性。城市化與工業(yè)化比值的合理圍是1.4-2.5，2000年2006年，我國城市化率與工業(yè)化率之比是0.9、0.95、0.99、1、1.01、1.02、1.01，一直與“合理區(qū)間”的下限有不小差距3。（二）我國

6、人口遷移現(xiàn)狀在各國城市化過程中，都毫無例外地經(jīng)歷了人口的大規(guī)模遷移。我國目前有非城市人口7.28億，其中包括農(nóng)村人口和遷移人口。據(jù)2000年第五次全國人口普查資料顯示，中國有遷移人口14440萬人，占當時全國總?cè)丝诘?1.6%，中國正在進入一個移民時期1移民時期指一個國家或地區(qū)的遷移人口占總?cè)丝诘谋戎叵鄬Ψ€(wěn)定于10%以上。中國來自農(nóng)村的人口構(gòu)成了遷移人口的主體，這部分人口對人口城市化的貢獻遠大于城市人口增長，是城市建設(shè)的主力軍（見表2、表3）。表2 中國四次人口普查(抽查)遷移人口規(guī)?？傔w移人口(萬)農(nóng)村遷移人口(萬)農(nóng)村遷移人口占總遷移人口比重(% )第三次人口普查(1982-1987)30

7、50207468.00第四次人口普查(1985-1990)3410213462.581995年1%人口抽樣調(diào)查(1990-1995)3320第五次人口普查(1995200066數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國1987年、1990年、2000年人口普查資料；1995年全國1%人口抽樣調(diào)查資料整理。表3 20012006年我國城市化水平與農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口遷移情況年份城市化水平（%）城鎮(zhèn)人口（萬人）農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入總?cè)丝谛略鋈丝谌丝跀?shù)（萬人）貢獻率（%）200137.664806421581838.9585.22200239.095021221481837.9985.57200340.53

8、5237621641862.2386.05200441.765428319071599.5583.88200543.005621219291609.2783.43200643.905770614941197.2080.13數(shù)據(jù)來源:根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2006、中國統(tǒng)計年鑒2000、2005年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報全文、2006年全國與地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理。在我國，人口遷移的主要方向是農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商。自20世紀90年代以來，經(jīng)濟大省尤其是沿海地區(qū)成為中國遷移人口的主要流入地，而中部地區(qū)的、以與西部的則是農(nóng)村勞動力的主要流出地。2000年在全國14439萬遷移人口中，有8416萬

9、人集中在沿海地區(qū)，占全國遷移人口的58.3%，而西部地區(qū)遷移人口僅占全國遷移人口的16.4%。同時，東部地區(qū)農(nóng)村人口遷移以省遷移為主，中部農(nóng)村人口則以省際遷移為主4。二、影響中國城市化進程人口遷移的因素分析從經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來看，農(nóng)村人口向城市遷移是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。雖然我國人口遷移的規(guī)模一直非常龐大，但確實存在許多阻礙人口遷移的因素，這些因素影響了人口城市化的進程，成為制約二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的障礙。（一）制度因素農(nóng)村遷移人口在正式成為城市人口之前，作為流動人口，形成游離于城市與農(nóng)村之間的一個特殊群體。由于存在戶籍制度、土地制度、社會保障制度等一系列制度性障礙，這部分人口難以融入城市，這些

10、歧視性制度在妨礙人口自由流動的同時，也阻礙了城市化進程。1戶籍制度。從本質(zhì)上看，戶籍制度是一種社會屏蔽制度。新中國成立后，我國城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度符合當時工業(yè)化過程中人均資源匱乏的客觀現(xiàn)實，避免了農(nóng)村人口無節(jié)制地涌入城市，其存在有其歷史合理性。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，這種帶有明顯計劃經(jīng)濟痕跡的戶籍制度已成為制約人口城市化的最主要因素。它將社會成員分為城市居民與農(nóng)村居民，并與教育制度、社會保障制度等其他制度一起構(gòu)筑了嚴重的城鄉(xiāng)不平等，形成了城鄉(xiāng)對立。這種制度在限制勞動力合理流動與勞動力資源合理配置的同時，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民身份上和心理上的巨大落差，使許多農(nóng)村勞動力無法在城鎮(zhèn)長期定居，成為

11、人口城市化的巨大障礙。2農(nóng)村土地制度。人口城市化意味著將有大量的農(nóng)村人口離開土地，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?。但是，我國特有的農(nóng)村土地制度集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制卻在無形中起到了把農(nóng)民束縛在土地上的作用。因為在這一制度安排下，土地使用權(quán)的獲取包含著更多的經(jīng)濟涵，它是農(nóng)村居民生老病死的基本保障，土地所獨具的社會保障功能增強了對農(nóng)民的吸引力。一方面，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和歧視性政策使進城農(nóng)民無法享受到城里人的社會福利和社會保障，增加了進城農(nóng)民的生活成本；另一方面，農(nóng)村土地的潛在收益和巨大保障作用又成為農(nóng)民留在農(nóng)村的重要原因，制約著農(nóng)村居民向城市居民身份的轉(zhuǎn)變。3社會保障制度。由戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是

12、現(xiàn)行二元社會保障制度的基礎(chǔ)，也是導(dǎo)致當前流動人口缺乏相應(yīng)社會保障的根本原因之一。我國現(xiàn)行社會保障制度基本上是以城市人口為基礎(chǔ)的，農(nóng)村社會保障和針對流動人口的社會保障尚處于初步探索階段，大部分從農(nóng)村遷移到城市的勞動力沒有養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會保險，他們生活在城市的最底層，生存狀態(tài)受到威脅，不具有安全感。雖然在經(jīng)濟發(fā)展過程中，進城務(wù)工人員的社會保障問題已引起了各級政府的高度重視，但是要建立覆蓋全體社會成員的社會保障體系仍然需以時日。（二）遷移人口的自身素質(zhì)我國在世界上是一個教育水平偏低的國家，而我國的教育制度也呈現(xiàn)出二元特征，優(yōu)質(zhì)教育資源絕大部分集中在城市，對城市教育的投入遠大于農(nóng)村，由

13、此造成農(nóng)村人口與遷移人口文化素質(zhì)的低下。在2000年統(tǒng)計的流動人口中，初中以下受教育程度人口的比重占61.1%，其中小學(xué)以下受教育程度人口的比重為22.9%，高中以上文化程度的人口僅占38.8%，真正具有大專學(xué)歷的人口僅為14.1%5。勞動力素質(zhì)低下對人口城市化的影響主要表現(xiàn)在：一是相當一部分農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)技能和文化素質(zhì)只能滿足一部分低技術(shù)含量的行業(yè)要求，這些行業(yè)就業(yè)競爭激烈，工作穩(wěn)定性差，每當經(jīng)濟出現(xiàn)周期性波動，這些崗位首先受到?jīng)_擊，巨大的失業(yè)壓力使人口城市化的過程受到?jīng)_擊；二是低技術(shù)含量的就業(yè)崗位使得這些勞動力的收入也處于城市的最底層，在住房、就醫(yī)、子女受教育等方面均無法融入正常的城市生

14、活，甚至成為城市中的貧困階層，大量貧困人口的存在制約著城市經(jīng)濟的發(fā)展；三是遷移人口在思想觀念、生活方式、社會交往方式等方面與現(xiàn)代城市生活有著諸多的不適應(yīng)，流動人口的“打工心態(tài)”和“過客心理”也成為限制農(nóng)民走出農(nóng)村，融入城市社會的重要屏障。（三）城市流動人口管理體制我國城市政府已經(jīng)把對社會流動人口的管理提上重要日程，出臺了相關(guān)政策法規(guī)，以加強對流動人口的管理，目的在于保護流動人口的合法權(quán)益，推動社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。但現(xiàn)實的運作并沒有達到預(yù)期的目標，管理效率低下的現(xiàn)象普遍存在。首先，面對大規(guī)模流動人口，城市管理者在思想認識上存在誤區(qū)，政府管理錯位。對于城市管理者，政府出臺的政策和規(guī)定對城市居民具有

15、明顯的保護性，往往過多地強調(diào)流動人口的負效應(yīng)，趨向于簡單地把流動人口視為城市的不穩(wěn)定因素，這種防式管理忽略了城市政府對流動人口應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。其次，城市流動人口管理體制落后，管理效果甚微。目前城市流動人口管理主要沿襲計劃經(jīng)濟體制下的管理方式，著重行政干預(yù)和強制手段，權(quán)限集中在市區(qū)兩級，而街道社區(qū)層面的管理力量相對薄弱，條塊分割，造成流動人口管理效率低下。此外，對勞動力市場管理不到位，對用工單位監(jiān)管執(zhí)法力度不夠，導(dǎo)致用工單位拖欠工資、非法勞動中介組織違規(guī)經(jīng)營等問題屢禁不止，城市政府沒有為流動人口身份的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造必要條件，降低了管理效率，成為人口城市化的制約因素。再次，城鄉(xiāng)勞動力市場不健全。我國

16、農(nóng)村人口遷移具有自發(fā)性和盲目性，主要依賴地緣和親緣網(wǎng)絡(luò)選擇流入地。多數(shù)農(nóng)村勞動力對于城市勞動力需求信息獲得渠道窄，時效性差，加之政府部門對這部分人群所進行的引導(dǎo)和組織不到位，沒有建立起必需的勞動力用工信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使得農(nóng)村勞動力就業(yè)成本較高，合法的勞動權(quán)益難以得到充分保護。（四）小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重滯后小城鎮(zhèn)在城市化過程中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，一方面帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，成為安置和轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑；另一方面又減輕了大城市的壓力，防止大城市人口迅速膨脹，以與“城市病”的蔓延。黨的十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”，確立了小城鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。

17、黨的十六大報告指出，要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。因此，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對中國城市化的推進至關(guān)重要。然而，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展狀況令人擔(dān)憂。根據(jù)國外學(xué)者的研究，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模至少達到3萬人左右，才可以發(fā)揮其應(yīng)有的城市功能，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)系統(tǒng)的有效利用。但是，據(jù)有關(guān)資料顯示，我國建制鎮(zhèn)平均人口為4518.6人，其中鎮(zhèn)區(qū)人口在4000人以下的鎮(zhèn)，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的65%，鎮(zhèn)區(qū)人口在400010000人的鎮(zhèn)，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的26%，10000人以上的，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的8.4%6，我國小城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w上偏小。此外，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、

18、管理體制不健全、功能不完善、社會保障制度改革滯后等諸多問題，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展尚無法滿足農(nóng)村人口遷移的需要，它在制約城鄉(xiāng)人口合理流轉(zhuǎn)的同時，也削減了城市的發(fā)展?jié)摿?。三、消除人口遷移障礙，實現(xiàn)城市化科學(xué)發(fā)展的對策與建議掃除農(nóng)村人口向城市遷移的障礙，解決城市化發(fā)展不均衡以與城市化滯后問題，需要根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在總結(jié)推進城市化經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上確定正確的城市化理念，本著一切從實際出發(fā)、實事的思想原則，堅持以人為本，在深化經(jīng)濟體制改革中進行制度創(chuàng)新，實現(xiàn)城市化與人口遷移的相互促進與科學(xué)發(fā)展。1.深化戶籍制度改革，拆除城鄉(xiāng)壁壘這里所講的戶籍制度改革，并非取消戶籍制度，而是要逐步剝離與戶籍直接

19、聯(lián)系的不合理、不平等的因素，使之成為現(xiàn)代城市人口管理的有效手段。從國際通行的人口管理制度來看，戶籍是公民居住區(qū)域的一項證明，具有的是人口登記、管理、調(diào)查等功能，本身不應(yīng)使公民在享受福利待遇時形成差別。戶籍制度應(yīng)從原來的區(qū)分和指定人的社會身份與地位的怪圈中走出來，平等保障公民的權(quán)利，改革的方向是剝離與戶籍制度相聯(lián)系的就業(yè)制度、社會保障制度和相關(guān)福利制度，切實保障公民平等享有自由遷徙、勞動就業(yè)以與受教育的權(quán)利，消除身份歧視。建立新型的適應(yīng)城市化發(fā)展需要的戶籍制度，一方面有利于城鄉(xiāng)之間、以與不同城市之間人員的合理流動，實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化配置；另一方面，有利于調(diào)動流動就業(yè)人員的積極性，縮小貧富差距，促進

20、國民經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。2.加快土地流轉(zhuǎn)制度改革，降低農(nóng)村居民的進城成本農(nóng)村居民向城市遷移，如果以放棄土地為代價，其成本是高昂的。因為其失去的不僅是土地資產(chǎn)的收益權(quán)，而且是生存的保障，所以要盡可能完善農(nóng)村人口的地權(quán)體系。目前農(nóng)村地權(quán)的突出矛盾是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。十七屆三中全會審議通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)的農(nóng)村土地管理制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，其目的就是要依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利和農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。這就使得農(nóng)民流入城市后可以出售、轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán)，保持了自己土地資產(chǎn)的收益權(quán)，農(nóng)

21、民帶著價值化的財產(chǎn)進城，也就降低了農(nóng)村居民向城市遷移的成本，從而可以加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。3.構(gòu)建完善的社會保障體系社會保障體系作為保證社會經(jīng)濟安全運行的公共措施，應(yīng)該由政府向全體公民提供平等的社會服務(wù)，從而減少貧困，最大限度地實現(xiàn)收入分配公平。要針對城市流動人口流動性強、收入低、就業(yè)不穩(wěn)定等特點，促進城鄉(xiāng)社會保障制度的完善，構(gòu)建管理和運行一體化的城鄉(xiāng)最低生活保障體系。加快社會保障法律規(guī)建設(shè)，擴大社會保障的覆蓋面，規(guī)和完善現(xiàn)有社會保障種類。同時，解決好相關(guān)法律部門之間的協(xié)調(diào)與銜接問題，尤其是社會保險法與稅法、勞動法、合同法之間的銜接關(guān)系；處理好農(nóng)民工在不同城市中社會保障的異地銜接問題，形成完善

22、的城市社保體系并促進勞動力合理流轉(zhuǎn)。完善的社會保障體系將使農(nóng)村勞動力真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦母怕侍岣撸瑸槿丝诔鞘谢伷降缆贰?.加強教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)的提高，是使農(nóng)村流動人口完成由農(nóng)民到市民身份轉(zhuǎn)換的必要條件。目前由于教育資源地區(qū)分配嚴重不均，農(nóng)村勞動力素質(zhì)的水平與結(jié)構(gòu)還不能滿足城市化發(fā)展的需要?，F(xiàn)階段的教育政策要與戶籍制度與社保制度改革結(jié)合起來，使進城務(wù)工農(nóng)民的子女與城市人口享有同等受教育權(quán)；同時不斷提高農(nóng)村教育水平，鼓勵和扶持城鄉(xiāng)教育交流和互助，并對農(nóng)民工進行專業(yè)技能培訓(xùn)，以滿足城市化進程中對勞動力技能的需求，擴大遷移人口就業(yè)圍，增強其社會適應(yīng)能力。5.

23、充分發(fā)揮政府作用，加強勞動力市場管理，完善流動人口管理體制政府首先要制定好城市發(fā)展戰(zhàn)略，將遷移人口納入城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之中。要把流動人口的吸收和管理與城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整協(xié)調(diào)起來，提出切實可行的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的措施，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，確定人口遷移的速度。同時還要改革流動人口管理體制，建立一套科學(xué)、符合流動人口發(fā)展規(guī)律的管理和控制機制。流動人口管理要堅持以人為本，保護流動人口合法權(quán)益和滿足流動人口的需求；城市流動人口管理應(yīng)按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，建立以街道社區(qū)為依托的，并與城市政府互動的流動人口管理模式，實現(xiàn)流動人口管理的聯(lián)合化；同時還要寓管理于服務(wù)之中，提高流動人口管理的效能，為流動人口提供必要的服務(wù)和保障。政府還應(yīng)完善人力資源市場，為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)服務(wù)，加強對公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)中介服務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督；制定和實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動管理辦法，堅決糾正一些行業(yè)、企業(yè)中存在的對勞動者的身份歧視和違規(guī)操作，為勞動者提供平等的就業(yè)機會，保護勞動者合法權(quán)益不受侵害。同時，建立健全勞動力市場信息服務(wù)體系，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)勞動者提供更為快捷的就業(yè)信息，促進流動就業(yè)。6.加快小城市與城鎮(zhèn)建設(shè)，繁榮鎮(zhèn)縣區(qū)經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展中，為使城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)