1、當(dāng)前縣級(jí)政府在采購(gòu)基建工程中存在的問(wèn)題與對(duì)策摘要1999年，政府采購(gòu)制度開(kāi)場(chǎng)施行，2022年?政府采購(gòu)法?的出臺(tái)更是拓展了根底設(shè)施建立工程的政府采購(gòu)領(lǐng)域。8年來(lái)，我國(guó)縣級(jí)基建工程的政府采購(gòu)工作已獲得了一定的社會(huì)效益，但采購(gòu)效應(yīng)仍不顯著。論文簡(jiǎn)要回憶了我國(guó)縣級(jí)政府采購(gòu)基建工程的開(kāi)展歷程，著重分析了理論中存在的典型問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。關(guān)鍵詞政府采購(gòu)；縣級(jí)政府；根底設(shè)施建立；集中采購(gòu)一、縣級(jí)基建工程政府采購(gòu)的開(kāi)展概述1999年6月，政府采購(gòu)制度開(kāi)場(chǎng)在我國(guó)付諸施行?？h級(jí)地區(qū)開(kāi)場(chǎng)將根底建立工程列入政府采購(gòu)的施行范圍內(nèi)，并做出了一系列有益的探究。2022年公布的?中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法?又明

2、確將根底建立類(lèi)工程工程納入了政府采購(gòu)的體系。經(jīng)過(guò)4年的開(kāi)展，縣級(jí)根底設(shè)施建立工程的政府采購(gòu)已獲得了一系列顯著的社會(huì)效益。比方，采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購(gòu)資金使用率不斷進(jìn)步，財(cái)政支出得到有效壓縮，腐敗和尋租行為得到一定到遏制，等等?？h級(jí)政府的采購(gòu)工作從無(wú)到有、由點(diǎn)到面，基建工程不斷增多，采購(gòu)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，各項(xiàng)制度逐漸健全，運(yùn)行機(jī)制不斷完善。但據(jù)財(cái)政部公報(bào)，2022年縣級(jí)根底建立的政府采購(gòu)仍將面臨開(kāi)展與開(kāi)放的雙重壓力。由于受地方財(cái)力程度、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度、傳統(tǒng)運(yùn)作體制以及政府采購(gòu)經(jīng)歷等因素的制約，一些縣級(jí)政府在采購(gòu)根底建立工程的過(guò)程中仍面臨諸多問(wèn)題。在這種情況下，要求其“因地制宜地進(jìn)展政府采購(gòu)行為創(chuàng)新更是

3、難上加難。二、當(dāng)前縣級(jí)政府在采購(gòu)基建工程中存在的主要問(wèn)題1.縣級(jí)政府普遍對(duì)采購(gòu)基建工程缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)歷和準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)縣級(jí)地區(qū)關(guān)于根底建立工程政府采購(gòu)的理論研究和理論積累并不豐厚，既不能完全效仿“美、德、港等形式，又不能直接套用盛市級(jí)采購(gòu)辦的操作流程，只能“摸著石頭過(guò)河。理論中，諸多疑問(wèn)困惑著縣級(jí)政府，比方什么樣的基建工程必須納入政府采購(gòu)，有沒(méi)有工程內(nèi)容和門(mén)檻價(jià)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可以參閱，制定集中采購(gòu)目錄會(huì)不會(huì)引起基建資費(fèi)的糾紛，等等。采購(gòu)方的被動(dòng)地位，很大程度上源于對(duì)國(guó)家推行的政府采購(gòu)政策缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。比方在局部地區(qū)，有的決策者認(rèn)為政府采購(gòu)等同于單位采購(gòu)；有的決策者認(rèn)為“基建工程納入政府采購(gòu)就是政府招標(biāo)；

4、有的決策者奢想“政府招標(biāo)后還可以“政府投標(biāo)。正因?yàn)椴少?gòu)方把自己定位了多重角色，給政府采購(gòu)管理帶來(lái)混亂。比方，采購(gòu)管理部門(mén)對(duì)采購(gòu)人員的紀(jì)律教育長(zhǎng)期廢弛；政府針對(duì)采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)斷時(shí)續(xù)。在有些地區(qū)，采購(gòu)人員對(duì)基建用材的審核、鑒別等全憑經(jīng)歷，甚至出現(xiàn)過(guò)一個(gè)人操作整個(gè)政府采購(gòu)流程的違法行為。2.基建工程的采購(gòu)信息發(fā)布欠標(biāo)準(zhǔn)，透明度不高當(dāng)前，局部縣級(jí)政府發(fā)布采購(gòu)信息缺乏標(biāo)準(zhǔn)性，直接的后果就是招標(biāo)之后應(yīng)標(biāo)商過(guò)少。比方，有的招標(biāo)機(jī)構(gòu)不發(fā)布招標(biāo)公告，有的招標(biāo)機(jī)構(gòu)只在地方性媒體上披露招標(biāo)信息，不在國(guó)家指定媒體(如?中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)?)發(fā)布。此外，其披露的信息真實(shí)性值得疑心，信息范圍也往往非常有限。把政府采購(gòu)信息發(fā)

5、布在國(guó)家指定的統(tǒng)一媒體上有利于供給商的競(jìng)爭(zhēng)。這既是國(guó)際上各國(guó)政府采購(gòu)經(jīng)歷，也是國(guó)際組織的要求(如t制定的?政府采購(gòu)協(xié)議?)?？h級(jí)招標(biāo)機(jī)構(gòu)在發(fā)布招標(biāo)公告時(shí)理應(yīng)遵從有關(guān)規(guī)定或慣例，把進(jìn)步采購(gòu)效率和優(yōu)化采購(gòu)效果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。否那么，不僅有失公平，也不能發(fā)揮“擇優(yōu)擇惠的競(jìng)爭(zhēng)作用。假假設(shè)主管部門(mén)不能遏制“假借政府采購(gòu)的名，行尋租之實(shí)的違法行為，將不免誘發(fā)“地方保護(hù)主義和集中尋租現(xiàn)象。3.采購(gòu)主體不明致使責(zé)任劃分不清我國(guó)?政府采購(gòu)法?規(guī)定：財(cái)政部門(mén)是我國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)管部門(mén)，政府的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能隸屬于任何行政范疇。但是，地方政府并沒(méi)有詳細(xì)化人格代表，這就給一些縣級(jí)采購(gòu)單位落下“主體難辨的借口。數(shù)年的采購(gòu)理

6、論也證明，制度層面的缺陷常常導(dǎo)致采購(gòu)責(zé)任不清。政府采購(gòu)根底設(shè)施建立本應(yīng)由采購(gòu)主管部門(mén)進(jìn)展立項(xiàng)申請(qǐng)，由發(fā)改委進(jìn)展統(tǒng)籌方案，由財(cái)政部門(mén)進(jìn)展資金管理，由建委進(jìn)展工程發(fā)包，最后由業(yè)主單位進(jìn)展管理。但在實(shí)際操作中，局部縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)或者“一套人馬多塊牌子，或者分兵把關(guān)，各管其事。4.主管部門(mén)的監(jiān)視、約束職能尚未充分發(fā)揮基建工程的資金管理、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)視、質(zhì)量檢測(cè)、分段驗(yàn)收和開(kāi)工驗(yàn)收等制度尚未全部推行。因此，國(guó)家對(duì)各地預(yù)算外采購(gòu)資金的監(jiān)視和約束還缺乏有效的手段。這就容易影響到各地方采購(gòu)主管部門(mén)的監(jiān)視、約束職能。當(dāng)前，主管部門(mén)的監(jiān)視、約束職能尚未充分發(fā)揮主要表達(dá)在：一是主管部門(mén)對(duì)工程的技術(shù)性、合理性以及經(jīng)濟(jì)性把關(guān)不

7、嚴(yán)，迫使基建工程采購(gòu)行為在合同執(zhí)行期間屢次調(diào)整，影響工程效果。二是某些采購(gòu)主管部門(mén)冒然委托采購(gòu)單位進(jìn)展基建施工的現(xiàn)場(chǎng)管理。然而，采購(gòu)單位本身的角色就是一種被監(jiān)視者，在法律上和理論中都不具備自我監(jiān)控資格。三是局部主管部門(mén)為了貪圖方便，違規(guī)將綜合性驗(yàn)收和質(zhì)量驗(yàn)收這兩個(gè)環(huán)節(jié)合二為一，進(jìn)而影響到了專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收程序的獨(dú)立性。四是當(dāng)前審計(jì)部門(mén)的審計(jì)工作仍局限于審查政府采購(gòu)賬目的真實(shí)性和合法性，卻忽略了公共資金運(yùn)用的效率和效益，或者說(shuō)對(duì)公共資金運(yùn)用的效率審查缺乏必要的規(guī)程。5.招投標(biāo)程序欠標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前，縣級(jí)基建用材的政府采購(gòu)招投標(biāo)程序的標(biāo)準(zhǔn)性仍然不樂(lè)觀。在招標(biāo)過(guò)程中，采購(gòu)管理部門(mén)的越位、缺位以及對(duì)投標(biāo)人利益保護(hù)不周

8、等等，嚴(yán)重影響了縣級(jí)基建工程的投資效益和招標(biāo)結(jié)果。比方，有的政府采購(gòu)單位直到招標(biāo)會(huì)正式開(kāi)場(chǎng)也不向投標(biāo)者收榷投標(biāo)登記表?；有些基建工程的投標(biāo)單位甚至全是本縣的廠商；有些基建工程采購(gòu)的開(kāi)標(biāo)儀式刻意回避公證機(jī)關(guān)的公證程序，不履行開(kāi)標(biāo)程序或者不公開(kāi)唱票、統(tǒng)票；還有些縣級(jí)評(píng)委會(huì)中的所謂“專(zhuān)家都是當(dāng)?shù)馗髀毮懿块T(mén)中的官員。此外，縣級(jí)政府采購(gòu)的招投標(biāo)程序中還存在著躲避?chē)?guó)家強(qiáng)迫招標(biāo)管理，以權(quán)干預(yù)投標(biāo)，投標(biāo)方互相“串標(biāo)，中標(biāo)者變相發(fā)包等等擾亂市場(chǎng)秩序的現(xiàn)象。三、建議與對(duì)策要達(dá)成優(yōu)化縣級(jí)基建工程政府采購(gòu)形式的目的(如下圖)，除了需要在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)行?政府采購(gòu)法?的根底上，繼續(xù)完善法制建立之外，各縣級(jí)政府還應(yīng)該因地

9、制宜地推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，努力實(shí)現(xiàn)程序完善、效率進(jìn)步、公開(kāi)透明和公正交易的優(yōu)化目的。本文認(rèn)為當(dāng)前的縣級(jí)基建工程政府采購(gòu)工作還需要從以下六個(gè)方面進(jìn)一步作出努力。1.明確基建工程的政府采購(gòu)范圍，繼續(xù)擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模首先，采購(gòu)客體的公共性是政府采購(gòu)最根本的特點(diǎn)之一，納入縣級(jí)政府采購(gòu)范圍的基建工程應(yīng)契合公共部門(mén)需要。?政府采購(gòu)法?規(guī)定：“政府采購(gòu)工程必須在集中采購(gòu)目錄以內(nèi)，或者到達(dá)采購(gòu)限額。因此，各地在制定基建工程的集中采購(gòu)目錄時(shí)，既要如實(shí)反映當(dāng)?shù)夭少?gòu)狀況，又要符合國(guó)家宏觀政策，最重要的是具有通用性。其次，要結(jié)合財(cái)政管理體制的改革擴(kuò)大采購(gòu)范圍。各縣級(jí)政府在制定集中采購(gòu)目錄時(shí)，應(yīng)“抓大放斜，這個(gè)收放的“度

10、即應(yīng)該與工程的性質(zhì)有關(guān)，也應(yīng)該與工程的規(guī)模有關(guān)。作為經(jīng)濟(jì)欠興旺的縣級(jí)政府，財(cái)力有限，獲得的大型基建工程有限，因此采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)相對(duì)降低。但是，地方政府在降低采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須防范和控制“分散采購(gòu)現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴(kuò)大。這就需要廣闊縣級(jí)政府在明確哪些基建工程需要施行政府采購(gòu)的根底上，根據(jù)地方實(shí)情科學(xué)制定限額標(biāo)準(zhǔn)。2.該“分那么“分，健全縣級(jí)政府采購(gòu)的監(jiān)管體制縣級(jí)政府采購(gòu)的監(jiān)管體制在整個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)中的地位舉足輕重，建議將建立環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)相別離。先由政府主管部門(mén)擔(dān)負(fù)“工程在建期間的業(yè)主，工程完工后再交由相關(guān)部門(mén)進(jìn)展使用和管理。這種別離方式既是一種集約化措施，又能帶動(dòng)規(guī)模效應(yīng)。此外，各縣還可以設(shè)立專(zhuān)

11、職的政府采購(gòu)監(jiān)視管理機(jī)構(gòu)，令其負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)政策和管理方法，編制采購(gòu)預(yù)算，協(xié)調(diào)采購(gòu)業(yè)務(wù)，監(jiān)視采購(gòu)過(guò)程，并對(duì)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)展統(tǒng)計(jì)、分析和評(píng)估等等。作為管理和監(jiān)視政府采購(gòu)的工作的核心部門(mén)，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)確?！皟蓚€(gè)監(jiān)視。首先，確保采購(gòu)管理機(jī)關(guān)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的跟蹤監(jiān)視；其次，確保政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)視的有效運(yùn)行。管理機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)政府采購(gòu)中的詳細(xì)商業(yè)活動(dòng)，而要抓住采購(gòu)活動(dòng)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，掌握工程采購(gòu)的動(dòng)態(tài)和進(jìn)展。3.依法披露采購(gòu)信息，確保招投標(biāo)公開(kāi)進(jìn)展公開(kāi)招投標(biāo)所維護(hù)的原那么就是政府采購(gòu)的所應(yīng)遵循的根本原那么，即公平、公正、公開(kāi)、效率。同時(shí)，公開(kāi)招投標(biāo)也是促使縣級(jí)財(cái)政管理“立竿見(jiàn)影的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。然而，保證基建工程

12、政府采購(gòu)中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)有效運(yùn)行，就必須依法披露相關(guān)采購(gòu)信息。建議監(jiān)管部門(mén)利用電子政務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)信息的管理，確保信息公開(kāi)透明。近年來(lái)，電子政務(wù)平臺(tái)已經(jīng)在全國(guó)絕大多數(shù)縣級(jí)政府中推廣開(kāi)來(lái)，這使得采購(gòu)信息的電子化成為可能。采購(gòu)信息的電子化相比傳統(tǒng)的信息披露方式有著諸多優(yōu)勢(shì)：其一，拓寬基建工程所需品的購(gòu)入渠道，降低政府采購(gòu)本錢(qián)；其二，通過(guò)網(wǎng)上招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)和采購(gòu)，供給雙方既省時(shí)又省力；其三，電子化的專(zhuān)家信息庫(kù)可以網(wǎng)羅可援用的相應(yīng)評(píng)價(jià)專(zhuān)家，從而適應(yīng)不同評(píng)審工程的要求；其四，相應(yīng)部門(mén)可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與其他地區(qū)的政府采購(gòu)單位交流經(jīng)歷，互通政策。4.合理利用“政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)2022年，各級(jí)政府的

13、采購(gòu)年報(bào)開(kāi)場(chǎng)使用財(cái)政部新開(kāi)發(fā)的“全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)。但據(jù)理解，一些縣級(jí)政府尚不適應(yīng)新的報(bào)送系統(tǒng)，上報(bào)的年報(bào)中問(wèn)題屢出。因此，各縣級(jí)填報(bào)單位必須盡快掌握新的統(tǒng)計(jì)途徑和報(bào)送方式。首先，填報(bào)單位需要認(rèn)真閱讀?編制說(shuō)明?，準(zhǔn)確理解和掌握各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的內(nèi)涵、填報(bào)方法和口徑，確保信息統(tǒng)計(jì)的完好性、真實(shí)性。其次，在報(bào)表編報(bào)過(guò)程中，假設(shè)遇編報(bào)口徑等問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)與國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)管理處聯(lián)絡(luò)；假設(shè)遇統(tǒng)計(jì)軟件操作問(wèn)題，可直接向財(cái)政部指定的軟件公司尋求技術(shù)支持。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，但凡按照政府采購(gòu)程序進(jìn)展的采購(gòu)活動(dòng)，都應(yīng)一項(xiàng)不漏地統(tǒng)計(jì)匯總，做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)。5.改革配套的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立健全國(guó)庫(kù)集中支付制度政府采

14、購(gòu)的資金不再按主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位和基層會(huì)計(jì)單位等級(jí)別層層下?lián)?。因此，各縣無(wú)需在每個(gè)會(huì)計(jì)年度末層層上報(bào)資金的使用情況。首先，需要改革配套的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，制定相匹配的核算方法。比方，在會(huì)計(jì)核算中增加“政府采購(gòu)資金撥付科目，對(duì)國(guó)庫(kù)直接支付的采購(gòu)資金進(jìn)展核算，并且增加“政府采購(gòu)本錢(qián)科目進(jìn)展核算反潰其次，鑒于預(yù)算會(huì)計(jì)體系的改變必然帶來(lái)國(guó)庫(kù)管理制度的改變，需要設(shè)立政府采購(gòu)資金專(zhuān)戶，既要?jiǎng)e離采購(gòu)資金與人員經(jīng)費(fèi)，又要?jiǎng)e離預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行。6.試用“連動(dòng)形式優(yōu)化基建工程采購(gòu)根底設(shè)施建立工程具有施工規(guī)模大、涉足地區(qū)多的特點(diǎn)。假設(shè)在同一衍射區(qū)域內(nèi)進(jìn)展此類(lèi)建立，如道路建立、水庫(kù)建立或綠化長(zhǎng)廊等等，那么各縣的采購(gòu)工程會(huì)有較強(qiáng)的相似性。已有學(xué)者提出“連動(dòng)采購(gòu)的設(shè)想，即數(shù)個(gè)縣域借助中心城市的市場(chǎng)聚合功能施行結(jié)合采購(gòu)，減輕市場(chǎng)發(fā)育不完備對(duì)采購(gòu)規(guī)模的限制。這種“聯(lián)動(dòng)采購(gòu)的施行要點(diǎn)如下：其一，基建工程較少或地區(qū)面積有限的地區(qū)，可以共用一到兩個(gè)采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)，或直接掛靠中心城市的采購(gòu)中心；其二，假設(shè)中心城市的相應(yīng)工程已開(kāi)標(biāo)，那么所屬各縣不用重復(fù)開(kāi)標(biāo)而可以直接參與共享；其三，假設(shè)數(shù)個(gè)地區(qū)需要一樣或相似基建材料，可先上報(bào)中心地區(qū)的?政府集中采購(gòu)目錄?，再擇其一樣，施行統(tǒng)一購(gòu)置。參考文獻(xiàn)：1倪啟愛(ài).縣級(jí)政府采購(gòu)工作亟待標(biāo)準(zhǔn)j.中國(guó)監(jiān)察，2022，(13).2馬暉.完善和標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)工程工程政府采購(gòu)制度d.武