1、國家開放大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育行政管理專業(yè)畢業(yè)論文鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革存在的問題與對策研究姓 名：學(xué) 校：學(xué) 號：指導(dǎo)教師：定稿日期：內(nèi)容摘要 TOC o 1-5 h z 關(guān)鍵詞2 HYPERLINK l bookmark24 o Current Document 一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背2一 現(xiàn)行財(cái)政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足2二 壓力型行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)3 HYPERLINK l bookmark29 o Current Document 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)3 HYPERLINK l bookmark33 o Current Document 三、當(dāng)前我國

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的主要問題5一 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理5二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理方式落后5三 政府職能龐雜、錯(cuò)位5四 黨政不分、政事不分6 HYPERLINK l bookmark18 o Current Document 四、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的措施6一 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)7二 培育農(nóng)村自治組織7三 深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革7四 完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立農(nóng)村公共財(cái)政體制8 HYPERLINK l bookmark51 o Current Document 參考文獻(xiàn)9 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革存在的問題與對策研究內(nèi)容摘要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng) 民工進(jìn)城

3、務(wù)工，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生活發(fā)生了深刻變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是 我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否，關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能 否取得最后的勝利。本文通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革進(jìn)行分析，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化 改革的道路。文章首先分析了我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了 現(xiàn)行體制存在的弊端，然后縱觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的總體演變，針對目前鄉(xiāng) 鎮(zhèn)行政管理體制改革出現(xiàn)的問題，總結(jié)出基本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上文章提 出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的目標(biāo)與措施。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織，與其它地方 政府相比，

4、更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能，在我國整個(gè)行政管理體制 改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，因而， 成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始 終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的 要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平，推動(dòng)社會(huì)主義 新農(nóng)村建設(shè)，便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。一 現(xiàn)行財(cái)政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范 圍，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央 政府寄希望于通過逐步深化省以

5、下體制改革配套確定省以下政府間財(cái)力分配框 架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式 出現(xiàn)了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財(cái)政收入，致使縣、 鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除 了嬰提供區(qū)域性公共物品、落實(shí)中央的政策執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，還要在一 定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績驅(qū)動(dòng)和追求可支配的經(jīng)濟(jì)利益 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán) 與事權(quán)的不對稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費(fèi)改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來， 這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政淪為“吃飯 財(cái)政，僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足可以有兩

6、種解釋:絕對不足和 相對不足。絕對不足是指財(cái)政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少， 無法維持基本呈剛性的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn) 有限的財(cái)政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，而用于提供 區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務(wù)所需資金相對不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財(cái)政危機(jī)的兩種途徑:增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力或減少用于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的資金, 相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。- 壓力型行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)在單一制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機(jī)構(gòu), 其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核“

7、一票否決的壓力下，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財(cái)力用于應(yīng)付各種名目繁多的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)，如“普六、 “普九、教育“雙基達(dá)標(biāo)、計(jì)生服務(wù)站達(dá)標(biāo)、油路村村通、各種活動(dòng)室達(dá)標(biāo)等。 這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴(kuò)大，而且直接推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行 其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往 往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能之外，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員編 制的擴(kuò)張。它又表現(xiàn)出明顯的“自我滿足、“自我服務(wù)的特性，致使行政行為 具有追逐經(jīng)濟(jì)收益或財(cái)政收益的傾向。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)作為國家

8、政治體制改革的一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn) 層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。國家需要 一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)，對“三農(nóng)問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基 層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制及汲取資源的能力包括合法性資源的維 持與強(qiáng)化 。而鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民最關(guān)注的價(jià)值是共同富裕，是對其基本權(quán)利的保障, 以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要 一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的需要。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)

9、鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此 舉與其說是政府對農(nóng)民的解放，不如說是政府對農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的 減輕，農(nóng)村的社會(huì)問題同時(shí)交還給農(nóng)民。這種方案的實(shí)質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考 察一下目前的社會(huì)形勢和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實(shí)。如果承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。 換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由:基于國家治理和農(nóng)村社 會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行以下基本職能:第一，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和 公共服務(wù)。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的義理性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對其管轄領(lǐng)域內(nèi) 的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會(huì)救

10、濟(jì)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。第二，執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，履行基本管理職 責(zé)。在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會(huì)的功能。這種功能正是通過直接 面向廣闊的農(nóng)村執(zhí)行上級政府政策和指示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須履 行其基本管理職責(zé)，如戶口登記、救災(zāi)優(yōu)撫、人口與計(jì)劃生育、土地管理等。第 三，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著繁雜的管理職責(zé)和任務(wù)，無力也不應(yīng)為 經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)負(fù)責(zé)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該介入推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分散的、個(gè)體的 農(nóng)民面對市場無疑處于絕對劣勢的地位。根據(jù)奧爾森的理論，分散的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自 組織并不容易。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面可以推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)性自組織建設(shè)，另一方面也可 以利用自身資源優(yōu)勢為農(nóng)戶

11、提供市場信息和資金技術(shù)支持。如果說鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì) 向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變依賴農(nóng)民與小共同體的聯(lián)盟對抗大共同體政府 ，那么，在小 共同體缺失而又亟需發(fā)展的時(shí)期，則需要基層政府與農(nóng)民的聯(lián)合應(yīng)對市場并發(fā)展 小共同體。第四，依法指導(dǎo)村民委員會(huì)的工作，通過規(guī)劃等方式協(xié)調(diào)村際關(guān)系， 協(xié)助解決農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應(yīng)基于國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要， 而不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要的是有效的有為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層 政府，而不是盡管成本低廉卻缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的主要問題現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但仍然存在著 許多弊端，這些弊端

12、嚴(yán)重影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展。本人認(rèn)為當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理1983年，改革人民公社體制、恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制以后，各地在90年代初期對鄉(xiāng) 鎮(zhèn)規(guī)模已進(jìn)行過較大幅度的調(diào)整。但在市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模 偏小的問題仍然很突出。目前全國21000多個(gè)建制鎮(zhèn)中。3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占大 多數(shù)，人口密度很高的東、中部地區(qū)有些鎮(zhèn)也只有一兩萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 個(gè)數(shù)就多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制也隨之增加，直接加重了國家財(cái)政和農(nóng) 民負(fù)擔(dān)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村人口就 地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。據(jù)

13、統(tǒng)計(jì)全國2000萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，僅有很少分布在建制鎮(zhèn)上，90% 以上的企業(yè)分散在農(nóng)村，農(nóng)村的工業(yè)化長期與城鎮(zhèn)化發(fā)展相脫節(jié)，不能形成城鎮(zhèn) 的集聚效應(yīng)，這是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后的一個(gè)重要原因。二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理方式落后眾所周知，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的行政管理體制和管理方法并未 有根本上的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在市場 經(jīng)濟(jì)條件下，仍沿用傳統(tǒng)的行政手段、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式對村委會(huì)創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、 服務(wù)項(xiàng)目指手畫腳，對農(nóng)民的各種經(jīng)營活動(dòng)給子行政指令，卻不提供相應(yīng)的生產(chǎn)、 流通、技術(shù)方面的信息。其次，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和各部都直接介人生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在 一定程度上喪失

14、了作為轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展的決策者和規(guī)劃者、各種利益的 協(xié)調(diào)者、對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營活動(dòng)的調(diào)控者和監(jiān)控者的功能。政府職能界定不清 必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行致工作方式上的一系列問題，諸如依靠行政命令，工作方法單 一，制度不健全，主觀隨意性大，管理缺乏規(guī)范，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重破壞法制的現(xiàn)象。三 政府職能龐雜、錯(cuò)位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，如同一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò) 位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會(huì)管理者代表， 直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。 有的代替農(nóng)

15、民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能 錯(cuò)位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。有 的上級部門偏離了貴權(quán)一致的原則，通過行政命令和資源配置權(quán)，把一些本該屬 于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)對假設(shè)干的“一票否決制，弱化了應(yīng) 有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。四 黨政不分、政事不分黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠 好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制。黨委對政府工作實(shí)施領(lǐng) 導(dǎo)主要是

16、把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委 與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對每一個(gè)干部都同等下 達(dá)、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。這種黨政一體化運(yùn)作的現(xiàn) 象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職 能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就 怎么做，經(jīng)費(fèi)上有財(cái)政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實(shí)際上成了主 管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識和服務(wù)意識，并且不能獨(dú)立承 擔(dān)民事責(zé)任和法律責(zé)任，從而使這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責(zé)任意識淡薄。U!

17、、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的措施鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方 向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。因此需要認(rèn)清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值，需要審視討論較 為激進(jìn)的改革方案。本人認(rèn)為，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面著 手：一 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政府是社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā) 展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會(huì) 經(jīng)濟(jì)、政治、文化、活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，在 我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上巳經(jīng)進(jìn)人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè) 生產(chǎn)發(fā)展、

18、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村，帶領(lǐng) 群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)行科 學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切入點(diǎn)和生長點(diǎn)，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、 科技示范，提供及時(shí)準(zhǔn)確的市場信息等多種方式來引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快農(nóng)村城鎮(zhèn) 化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增 收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提 局。二 培育農(nóng)村自治組織農(nóng)村自治組織，包括村委會(huì)、各種經(jīng)濟(jì)合作社、協(xié)會(huì)等，它是農(nóng)民可以自由 進(jìn)退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷

19、發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一 戶為獨(dú)立主體，面對紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購買、 農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力弱，同時(shí),原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng) 村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補(bǔ)農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成 的管理空白，而且能夠?yàn)檗r(nóng)民抗拒市場風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì) 的服務(wù)，是農(nóng)民進(jìn)行政治參與、表達(dá)自身利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的新型途徑。三 深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革基層行政管理體制改革主要有三方面：首先

20、轉(zhuǎn)變政府職能就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新 界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品 的提供和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，基本公共 服務(wù)體系的確立，社會(huì)發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制的建 立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理 好國家、市場、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。其次優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)要在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下嚴(yán)守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增， 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)加強(qiáng)行政管理部社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能， 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運(yùn)行機(jī)制，妥善安排分流人員，解決高成本

21、、低效能的問題。再次提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)從“以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代向農(nóng)民收取稅費(fèi)的角 色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民時(shí)代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力。 為此，應(yīng)完善對公職人員的選任和考核評價(jià)機(jī)制，推行上級考核和社會(huì)公眾評議 的雙重機(jī)制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價(jià)公職人員的權(quán)利,使考評 對象始終“對下負(fù)責(zé)，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益代理人和維護(hù)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府的主要職能是落實(shí)國家政策、嚴(yán)格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、 文化和社會(huì)事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革 助推力，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，

22、全面提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。四 完普縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立農(nóng)村公共財(cái)政體制取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在無法向下級取資源的情況下，會(huì)為了獲得更多的 上級財(cái)政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對上負(fù)責(zé)而不“對下負(fù)責(zé)，對此，必須規(guī)范和完善 財(cái)政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保證免稅的好處真正使農(nóng) 民受益。要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財(cái)政缺口，應(yīng)及時(shí)足額地通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式予以 補(bǔ)齊。除保證用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保 戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會(huì)公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn) 移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。要按照屬地化原則明確界定各級政府的“事權(quán)和“財(cái)權(quán)。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的分配比例，保障取 消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。