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淺議公益信托在我國的規(guī)范發(fā)展

摘要：公益信托作為公益事業(yè)發(fā)展的一種輔助手段，在西方發(fā)達國家運用得相當成熟，而在我國的發(fā)展尚處于起步階段。在我國公益慈善事業(yè)發(fā)展過程中暴露出種種問題的背景下，發(fā)展公益信托意義重大。本文分析了公益信托在我國的發(fā)展現(xiàn)狀以及遇到的瓶頸，探討如何完善相關(guān)制度建設(shè)、發(fā)揮自身優(yōu)勢等來促進公益信托的發(fā)展，使之在公益事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮舉足輕重的作用。

關(guān)鍵詞：公益信托，公益信托監(jiān)察人

一、公益信托概述

公益信托，在西方也稱慈善信托，是指出于公共利益的目的，為使社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益而設(shè)立的信托。公益信托利用信托制度參與公益事務(wù)，是社會資源參與公益事業(yè)的重要途徑之一，我國2001年頒布的《信托法》在第六章用十五條的篇幅對公益信托做了專門規(guī)定，鼓勵利用公益信托制度大力發(fā)展我國的公益事業(yè)。根據(jù)《信托法》及《信托投資公司管理辦法》中對于公益信托的定義，它涉及救濟貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會公益事業(yè)。相對于一般意義上的信托來說，公益信托具有信托目的的公共性以及受益人不確定等特點，具有一定的特殊性。

二、公益信托發(fā)展的必要性和意義

目前我國公益慈善事業(yè)主要依靠基金會等慈善組織。據(jù)調(diào)查，我國基金會已超過1000家，基金總規(guī)模達100億元人民幣。但近年來發(fā)生的“詐捐門”、“郭美美”等事件暴露出我國慈善事業(yè)捐助制度的不完善，基金會等慈善組織弊病叢生。

（一）缺乏有效監(jiān)管和內(nèi)部控制

對于紅十字會等慈善組織的監(jiān)管不到位，缺乏明確的監(jiān)管人、監(jiān)管責任以及有效的法律約束。對基金會運作缺乏監(jiān)管容易造成善款挪作他用，妨礙了社會公共利益的實現(xiàn)。另一方面，慈善組織內(nèi)部缺乏有效的善款監(jiān)察人。如果設(shè)立了有效的善款監(jiān)察人，及時通知捐助人善款到位情況，提醒其兌現(xiàn)承諾，并及時登記實際捐款額，將其公之于眾，“詐捐門”事件就會減少很多。

（二）運作信息不透明

慈善組織的運作信息不透明歷來飽受詬病。有的是由于善款使用賬目煩瑣，披露困難，有的是由于在善款流動中有人利用權(quán)力中飽私囊，有的是由于自身不愿接受社會大眾的監(jiān)督……每一位捐款人都有權(quán)利了解自己所捐善款的去向以及捐助效果的實現(xiàn)。暗箱操作只會讓人心生疑慮，打擊捐款人捐助的熱情以及對慈善組織的信任。最終導致慈善事業(yè)停滯不前的惡果。

（三）運作效率低下

首先基金會組織運營成本高，國內(nèi)基金會工作人員工資福利和行政辦公支出等管理費約占10%，國際上基金會管理費的通行標準為6.5%。另外，我國眾多基金會作為行政單位的附屬物，常常成為單位安排職工家屬、親戚的地方，致使基金會的工作人員素質(zhì)不高，工作效率較低。另一方面，由于缺乏金融投資人才，導致基金會不能充分利用現(xiàn)有資金進行穩(wěn)健投資，資金很難增值。

相反公益信托具有基金會所不可比擬的優(yōu)越性。使得公益信托有望在未來的發(fā)展中占據(jù)主導地位。

（一）公益信托具有靈活性、主動性和持久性。公益信托可以根據(jù)委托人自己的意愿自主設(shè)立，也可以通過受托機構(gòu)設(shè)計信托產(chǎn)品，向委托人進行推介，使更多人參與到公益慈善事業(yè)中來。同時公益信托可以無限期存續(xù)，當受托人不具有管理公益信托財產(chǎn)的能力時，可以依法置換受托機構(gòu)，不影響公益信托的存續(xù)。

（二）公益信托運營成本低。公益信托不屬于法人，自身沒有常設(shè)機構(gòu)，又由于是公益目的，受托人僅收取少量的管理費，通常每年向受托人支付公益信托財產(chǎn)總額的1%甚至更低的管理費，無需支付其他額外成本。

（三）公益信托有利于公益財產(chǎn)的保值增值且透明度高。受托機構(gòu)具有專業(yè)理財能力，能保證公益信托財產(chǎn)的安全和增值。同時公益信托透明度高，有利于對公益財產(chǎn)的多方位監(jiān)管。委托人、受托人、監(jiān)察人的共同參與，改變了基金會模式下自管自用的弊端，使受托人的行為得到有效監(jiān)督。

在暴露出基金會等組織的諸多弊病后，公益事業(yè)發(fā)展受到了阻礙。公益信托的發(fā)展是一種新模式，很大程度上能夠彌補基金會的不足，其具有的優(yōu)勢必將會給公益事業(yè)的發(fā)展帶來春天。

三、我國公益信托發(fā)展的現(xiàn)狀及瓶頸

近年來我國公益信托逐步發(fā)展。2001年頒布并實施的《信托法》明確表明國家鼓勵發(fā)展信托，在《信托公司管理辦法中》也明確過的了信托公司可以根據(jù)法律法規(guī)開展公益信托活動，從而為信托公司開辦信托業(yè)務(wù)提供了法律基礎(chǔ)。在汶川地震、玉樹地震等自然災(zāi)害下，不少信托公司積極探索運用公益信托制度為災(zāi)區(qū)貢獻一份力量。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年我國社會慈善捐贈總額達700億元，彩票發(fā)行籌集的公益金達489億元，兩項相加，2010年捐贈款物與彩票公益金合計為1189億元，這已初具規(guī)模。但是，對籌集到的公益資金的管理，較少采用公益信托制度，目前已成功發(fā)行的公益信托項目屈指可數(shù)，而得到公益信托審批及設(shè)置監(jiān)察人的信托計劃更是鳳毛麟角。

公益信托具有基金會無可比擬的優(yōu)勢，為什么在我國的發(fā)展卻是如此滯緩呢？歸根結(jié)底，有以下原因使公益信托的發(fā)展遇到了困境：

（一）我國公益信托起步晚，社會認可度低

較于西方發(fā)達國家，我國公益信托起步較晚，并且公益信托屬于“舶來品”，社會民眾對公益信托不甚了解，公益信托計劃也未有普遍的宣傳和推廣，因此尚需要一段時間讓社會認可它。

（二）我國公益信托的立法制度存在缺陷

1、公益信托的設(shè)立。

第一，公益信托的設(shè)立需要“有關(guān)公益事業(yè)管理機構(gòu)批準”的規(guī)定，容易造成行政審批效率的低下。我國《信托法》并未明確規(guī)定公益事業(yè)管理機構(gòu)的范圍，當某個公益信托涉及多個信托目的時，必須經(jīng)過多個主管機關(guān)的許可方可設(shè)立；若涉及的公共利益范圍相當廣泛難以區(qū)分時，各個主管機關(guān)的審批界限無法明確劃清，可能出現(xiàn)各部門相互推諉的現(xiàn)象，給公益信托的設(shè)立申請設(shè)置了很大的障礙。第二，信托法配套實施細則的缺失，沒有對由誰提出申請、具體的審批程序、應(yīng)提交的文件、審批標準、審批的時間限制等進行明文規(guī)定，令行政主管部門在審批時無據(jù)可依，自由量裁權(quán)被無限放大。

2、公益信托監(jiān)察人的規(guī)定不明確

公益信托監(jiān)察人代表公益信托不特定的受益人監(jiān)督公益信托項目運行，保證有效實現(xiàn)公益信托目的。但是如何選用合適的監(jiān)察人,督促信托監(jiān)察人勤勉盡職,對信托監(jiān)察人不履行職責或者不當履行職責時應(yīng)承擔的責任和救濟途徑未進行明確規(guī)定。如何建立一套體系完備的監(jiān)督體制,如進一步明確信托監(jiān)察人對相關(guān)報告不予認可時的法律后果,包括對公益信托的法律后果、對受托人的法律后果,訴訟費用和訴訟結(jié)果的承擔等都有待進一步明文規(guī)定。

3、公益信托相關(guān)稅制缺位。

公益信托的設(shè)立是為了實現(xiàn)公益目的，是對政府公共服務(wù)職能的輔助，政府應(yīng)鼓勵其發(fā)展并給予一定的稅收優(yōu)惠。但國家相關(guān)的鼓勵措施尤其是稅收優(yōu)惠措施并未出臺，影響了委托人設(shè)立公益信托的積極性；信托稅制中重復征稅的問題使得公益信托活動的實際稅負相對較重，高額稅負顯然也是制約我國公益信托發(fā)展的重大不利因素。

（三）公益信托面臨著大量具有社會公益職能的半官方機構(gòu)和民間團體的業(yè)務(wù)競爭。

我國的慈善事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了由政府主導到民間逐步參與的一個過程。自建國以來設(shè)立了很多帶有濃重官方色彩的慈善機構(gòu),它們肩負著向社會和政府募集資金,幫助特定弱勢群體的任務(wù)。經(jīng)過一段時間的發(fā)展,這一類型的機構(gòu)無論是在公眾認可度、人際資源還是媒體宣傳等方面都掌握著絕對的優(yōu)勢,初出茅廬的公益信托根本無法與之抗衡,更別說取而代之。

四、促進我國公益信托發(fā)展的建議

（一）構(gòu)建科學合理的公益信托法律規(guī)范體系

1、由法律規(guī)定唯一確定的公益事業(yè)管理部門為公益信托設(shè)立的批準機關(guān)。

實踐中，西安信托“5·12抗震救災(zāi)公益信托計劃”和百瑞信托“鄭州慈善（四川災(zāi)區(qū)及貧困地區(qū)教育援助）公益信托計劃”都是由民政部門批準的，而且《基金會管理條例》中也規(guī)定國家民政部和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關(guān)。確定唯一的公益事業(yè)管理部門就避免了系統(tǒng)龐雜，解決了公益信托報批無門的困惑。

2、完善監(jiān)察人制度

作為受托人的監(jiān)督者，監(jiān)察人的任職資格必須有準入限制，可以參照《非銀行金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》的規(guī)定，要求監(jiān)察人必須具有良好的財務(wù)狀況、資信狀況，與受托人不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系或利益關(guān)系。明確規(guī)定監(jiān)察人的權(quán)力和義務(wù)，對監(jiān)察人未依法履行其職責，未能及時發(fā)現(xiàn)受托人的違法違規(guī)行為或與受托人惡意串通，給受益人利益造成損害的，監(jiān)察人應(yīng)與受托人承擔連帶賠償責任。

3、建立公益信托的稅收優(yōu)惠制度

建議中國銀監(jiān)會加強與國家稅務(wù)機關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，對于經(jīng)民政部等公益事業(yè)主管部門批準認可的公益信托項目，參照《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》的規(guī)定，對作為信托委托人的捐贈自然人、法人等給予相同的稅收減免優(yōu)惠，在公益信托管理運用信托財產(chǎn)期間，發(fā)生的營業(yè)稅、所得稅、印花稅、增值稅等制定特別的稅收減免政策，以有效降低公益信托運用的費用，鼓勵公眾參與公益事業(yè)的積極性。

（二）全面開展公益信托的宣傳和營銷活動

信托要靠政府支持、社會宣傳，才能形成全社會良好的發(fā)展環(huán)境。信托作為金融領(lǐng)域的四大支柱之一，應(yīng)當結(jié)合媒體大力宣傳公益信托理念，消除公眾對公益信托的陌生感，開發(fā)潛在的捐贈者，引導人們逐漸認識、使用公益信托；政府也應(yīng)該積極推廣公益信托，形成全社會的互助共濟意識，集合民間、非政府組織等各方面力量，并使之納入法律保護的軌道上，完成國家公益大業(yè)。

（三）加強自身業(yè)務(wù)建設(shè)，突出專業(yè)優(yōu)勢

公益信托以其自身的靈活性、低成本、專業(yè)性等特點，在信托財產(chǎn)管理和投資能力上有著普通慈善機構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢。公益信托可以開發(fā)極具特色的信托產(chǎn)品，豐富慈善剩余信托產(chǎn)品，使得投資者既可以獲得信托收益，又可以為公益事業(yè)做出貢獻。信托公司在資產(chǎn)管理方面的優(yōu)勢在此刻便得到充分發(fā)揮。

（四）加強與各慈善團體的業(yè)務(wù)合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補

把基金會與信托模式有機地結(jié)合起來，可以通過基金會和信托公司合作開展業(yè)務(wù)的方式，取二者之長、避二者之短，解決信托公司開辦公益信托知名度低、善款來源少和基金會缺乏資金管理能力的矛盾。如果嘗試將基金會的財產(chǎn)委托

給信托公司管理，由信托公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)善款的保值、增值，不僅可以保護受益人的最大化利益，還可以促進慈善事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

公益信托在我國的發(fā)展，為我國各類慈善機構(gòu)改善自身經(jīng)營狀況,專注領(lǐng)域內(nèi)的慈善工作無疑會提供很多的幫助。公益信托充分實現(xiàn)了市場經(jīng)濟與慈善制度的有機結(jié)合,能夠在財產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上為慈善事業(yè)貢獻自身的力量。隨著制度和公益信托業(yè)發(fā)展狀況的不斷改進,公益信托在不久的將來,一定會為我國的慈善事業(yè)發(fā)揮出不可替代的作用。

參考文獻：

[1]王亮.公益信托:在困惑中前行.金融博覽.2