283/283《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》

目

錄

第一部分

緒論

我國行政復(fù)議制度的新進(jìn)展

第二部分

釋義

第一章

總則

第二章

行政復(fù)議范圍

第三章

行政復(fù)議申請

第四章

行政復(fù)議受理

第五章

行政復(fù)議決定

第六章

法律責(zé)任

第七章

附則第一部分緒論我國行政復(fù)議制度的新進(jìn)在現(xiàn)實社會生活中，為有效地維護(hù)公共利益和公共秩序，各級人民政府及其工作部門進(jìn)行著經(jīng)常的、大量的、范圍廣泛的行政治理工作，因而使我們的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以順利進(jìn)行。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員來行使，某些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨殡y以幸免，這些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闀π姓卫硐鄬θ说臋?quán)利造成損害，因此，需要給予行政治理相對人一定的權(quán)利救濟(jì)途徑?，F(xiàn)代法制國家是通過建立行政復(fù)議制度和行政訴訟制度為相對人提供救濟(jì)的。在我國，行政訴訟是由人民法院對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行審查，以愛護(hù)相對人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟(jì)，是行政系統(tǒng)外部對行政權(quán)的監(jiān)督形式。行政復(fù)議則是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。它是運用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級行政機(jī)關(guān)糾正下級行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，以愛護(hù)相對人的合法權(quán)益，是一種行政救濟(jì)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政權(quán)的監(jiān)督形式。行政復(fù)議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區(qū)不，它以自身特有的優(yōu)勢彌補了行政訴訟制度在給予相對人權(quán)利救濟(jì)時的某些局限性，對相對人權(quán)利的愛護(hù)來得更直接、及時，也更為全面。因此，行政復(fù)議是一項進(jìn)展社會主義民主和保障人權(quán)的重要法律制度。

黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。依法治國差不多的、要緊的方面是依法行政，而建立和完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，有利于加強行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

一、行政復(fù)議制度的新進(jìn)展

與我國整個法制建設(shè)的進(jìn)程一樣，我國的行政復(fù)議制度的建立也經(jīng)歷了一個曲折的進(jìn)展過程。建國初期，行政復(fù)議制度就開始建立，先后在財政、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵭小?0年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復(fù)議制度也遭到破壞。進(jìn)人80年代以后，隨著我國民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，行政復(fù)議制度也得到進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計，到1990年底，我國已有100多個法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務(wù)院通過了《中華人民共和國行政復(fù)議條例》，對行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)了行政復(fù)議制度的進(jìn)展和完善。通過近10年的實踐，行政復(fù)議工作積存了許多成功的經(jīng)驗，制定行政復(fù)議法的條件差不多成熟。1998年10月國務(wù)院將行政復(fù)議法（草案）提交九屆全國人大常委會審議，九屆全國人大常委會通過第五次、第六次和第九次會議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。行政復(fù)議法的通過，進(jìn)一步完善和進(jìn)展了我國的行政復(fù)議制度。

與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度相比較，行政復(fù)議法有以下幾個方面的重大進(jìn)展：

（一）擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍

我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復(fù)議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請復(fù)議的具體行政行為的范圍，依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，依舊不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都能夠依法申請復(fù)議。同現(xiàn)行的復(fù)議申請范圍相比，明確規(guī)定增加的內(nèi)容有：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)村承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放社會保險金或者最低生活保障費，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用的；申請行政機(jī)關(guān)履行愛護(hù)受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的等。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對公民權(quán)利愛護(hù)的水平，既是法制進(jìn)步的要求，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨特價值。

（二）將抽象行政行為納入復(fù)議范圍

現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復(fù)議申請權(quán)。這些規(guī)定是基于我國當(dāng)時的情況和法制進(jìn)展水平考慮的。但隨著實踐的進(jìn)展，將抽象行政行為納入復(fù)議申請范圍的呼聲日益強烈。其理由是：

首先，從理論上來講，任何權(quán)利都需要愛護(hù)和救濟(jì)，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。我國憲法和法律盡管規(guī)定了對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的制度，但不管是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，依舊行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，都要緊靠監(jiān)督機(jī)關(guān)自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。由于這種舉報沒有法定的運作程序，以致難以達(dá)到預(yù)期的目的，阻礙對公民合法權(quán)益的愛護(hù)。

其次，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來講，它既是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟(jì)手段。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)督；作為救濟(jì)手段，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏?quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。

第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來講，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，差不多上為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。然而，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個分工和協(xié)調(diào)的關(guān)系。行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的阻礙，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的專門價值，它應(yīng)當(dāng)能夠彌補司法救濟(jì)的不足，使公民的權(quán)益救濟(jì)不留下“真空”。因此，與行政訴訟相比，它在救濟(jì)的廣度和深度上都應(yīng)有自己的特色。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應(yīng)該體現(xiàn)這一點。

將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。我國憲法規(guī)定公民關(guān)于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，關(guān)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報復(fù)。同時，憲法第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會公布的不適當(dāng)命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地點各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。地點組織法第五十九條規(guī)定縣級以上各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令。因此，將抽象行政行為納人行政復(fù)議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，依照行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，能夠一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，是行政復(fù)議制度的重大進(jìn)步和創(chuàng)新。

（三）國務(wù)院能夠作為復(fù)議機(jī)關(guān)受理重要復(fù)議申請

依照現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院部門的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也確實是由原機(jī)關(guān)復(fù)議。當(dāng)初作如此規(guī)定是考慮到國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，要緊職責(zé)是制定方針政策，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。假如規(guī)定國務(wù)院作為復(fù)議機(jī)關(guān)，可能會阻礙國務(wù)院的正常工作。在實踐過程中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實際工作部門和理論界的同志認(rèn)為，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難以保證行政復(fù)議的公正性，不利于愛護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對下級行政機(jī)關(guān)具有最高的層級監(jiān)督權(quán)，這是憲法給予的權(quán)力，由國務(wù)院受理行政復(fù)議申請，有利于發(fā)覺和糾正國務(wù)院部門和省級政府的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，加強國?wù)院對國務(wù)院部門和省級政府的監(jiān)督，同時也能在各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政治理的全體規(guī)模上推進(jìn)依法行政。因此，行政復(fù)議法規(guī)定，對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，能夠向人民法院提起行政訴訟；也能夠向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。

（四）程序上進(jìn)一步方便申請人

行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應(yīng)當(dāng)更容易為群眾所同意，然而，從行政復(fù)議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復(fù)議這一途徑加以解決。據(jù)統(tǒng)計，從1991年1月行政復(fù)議條例實施到1997年底，全國共有22萬件行政復(fù)議案件，平均每年只有3萬件。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達(dá)10萬件。這表明，行政復(fù)議制度的優(yōu)越性并沒有得到充分體現(xiàn)。那個地點有對行政復(fù)議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機(jī)關(guān)信任度不高的緣故，也有制度本身的緣故。如在管轄上，要緊以條條管轄為主，專門多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的預(yù)備等。這次行政復(fù)議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量幸免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：

1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇

行政復(fù)議法規(guī)定，對縣級以上地點各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，能夠向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也能夠向上一級主管部門申請行政復(fù)議。將選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利交給申請人，能夠在一定程度上克服地點愛護(hù)或行業(yè)愛護(hù)，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學(xué)，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。此外還規(guī)定，申請人假如弄不清向哪一個行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，能夠向具體行政行為發(fā)生地的縣級地點人民政府提出行政復(fù)議申請，由同意申請的縣級地點人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

2．在申請的形式上，規(guī)定了能夠口頭申請

行政復(fù)議法規(guī)定，申請人申請行政復(fù)議，能夠書面申請，也能夠口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的差不多情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的要緊事實、理由和時刻。

3．放寬了申請復(fù)議的時限

行政復(fù)議條例規(guī)定的申請復(fù)議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時刻太短，不利于公民提出復(fù)議申請。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復(fù)議愛護(hù)自己的合法權(quán)益，行政復(fù)議法放寬了申請復(fù)議的時限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，能夠自明白該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；然而法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽擱法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起接著計算。

4．行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用

（五）強化了對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

現(xiàn)行行政復(fù)議制度得不到有效實施的一個重要緣故，是有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告或者怕苦惱，對復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)受理而不受理；有的行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。在制定行政復(fù)議法時，注意從提高行政復(fù)議的有效性上完善行政復(fù)議制度，強化了上級行政機(jī)關(guān)對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。

由國務(wù)院提出法律案并經(jīng)全國人大常委會審議通過的行政復(fù)議法，體現(xiàn)了我國行政復(fù)議制度的新進(jìn)展，也是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是完全地為人民的利益工作的。建國前夕，毛澤東同志在論及治國方略時指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才可不能人亡政息。”我們應(yīng)當(dāng)大力宣傳普及行政復(fù)議法，使之為寬敞干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進(jìn)程。

二、行政復(fù)議制度的進(jìn)展過程

我國行政復(fù)議制度建立于建國初期，最早的有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定，見之于1950年1月15日政務(wù)院批準(zhǔn)、財政部公布的《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)方法》，該方法第六條規(guī)定：“被檢查的部門對檢查機(jī)構(gòu)之措施認(rèn)為不當(dāng)時，得具備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理?！蹦莻€地點的“申請復(fù)核處理”，究事實上質(zhì)就具有行政復(fù)議的性質(zhì)。能夠講這是建國初期行政復(fù)議制度的雛形。1950年12月15日政務(wù)院政務(wù)會議通過的《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復(fù)議”二字，并明確規(guī)定了稅務(wù)復(fù)議委員會的性質(zhì)、任務(wù)及受案范圍，標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度的建立，以后，隨著有關(guān)規(guī)定行政復(fù)議的法規(guī)的頒布，我國行政復(fù)議的范圍越來越擴(kuò)大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關(guān)法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復(fù)議制度。改革開放以來，特不是進(jìn)入80年代以后，隨著我國社會主義民主和法制建設(shè)的不斷加快，行政復(fù)議制度有了較大的進(jìn)展，規(guī)定有行政復(fù)議內(nèi)容的法律、法規(guī)數(shù)量日益增多，如《海關(guān)法》、《外國人入境出境治理法》、《公民出境入境治理法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《集會游行示威法》等都規(guī)定了行政復(fù)議制度。但由于缺乏一部對行政復(fù)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來講行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全。1989年行政訴訟法公布后，為適應(yīng)和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復(fù)議條例》被迅速提上日程。國務(wù)院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復(fù)議條例》，對申請復(fù)議范圍、復(fù)議管轄、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議參加人、復(fù)議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規(guī)定?！缎姓?fù)議條例》的頒布實施，進(jìn)一步規(guī)范、健全和進(jìn)展了我國的行政復(fù)議制度，行政復(fù)議案件也隨之大量上升，我國行政復(fù)議制度從此進(jìn)人一個全面建設(shè)和進(jìn)展的時期。

通過多年實踐，行政復(fù)議工作積存了許多成功經(jīng)驗。同時，在實踐中還存在許多問題，要緊是：第一，行政復(fù)議申請范圍較窄。按照現(xiàn)行做法，行政復(fù)議申請范圍僅限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同，沒有體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點。第二，申請行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復(fù)議還不方便。例如，目前實行的是以“條條”管轄為主的行政復(fù)議管轄體制，老百姓申請復(fù)議，往往要到異地，專門不方便；又如，現(xiàn)行的復(fù)議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請人專門容易耽擱申請期限；再如，申請復(fù)議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進(jìn)行復(fù)議等等。第三，有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，或者怕苦惱，對復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。為了及時、有效地糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范我國的行政復(fù)議制度，制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機(jī)制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復(fù)議法列入了立法規(guī)劃。

依照八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，原國務(wù)院法制局于1996年3月開始研究起草行政復(fù)議法，并就起草行政復(fù)議法需要解決的要緊問題，征求了部分地點人民政府和國務(wù)院部門的意見，并召開座談會聽取部分行政機(jī)關(guān)和專家的意見。1998年6月國務(wù)院法制辦將行政復(fù)議法（征求意見稿）下發(fā)各部門、各地點征求意見，依照各方面的意見，研究修改形成《行政復(fù)議法（草案）》。那個草案經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，于1998年10月由國務(wù)院提請九屆全國人大常委會第五次會議審議，國務(wù)院法制辦主任楊景宇在會上作了講明，會議對草案進(jìn)行了初步審議。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地點人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地點人大和政府法制部門以及法律專家的意見。在認(rèn)真研究常委會組成人員和各方面意見的基礎(chǔ)上，法律委員會召開會議，對草案進(jìn)行了逐條審議，并向全國人大常委會提交了《行政復(fù)議法（草案二次審議稿）》，提請常委會會議審議。1998年12月九屆全國人大常委會第六次會議對行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。會后，依照常委會組成人員對幾個重點問題的審議意見，全國人大常委會法工委和國務(wù)院法制辦再次組織到廣西、廣東、江西進(jìn)行調(diào)研，聽取三省區(qū)人大、政府法制工作部門和有關(guān)部門對草案二次審議稿的意見，對草案進(jìn)行了修改。1999年4月7日法律委員會對行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，通過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。

九屆全國人大常委會第九次會議于1999年4月29日對會議審議的法律案進(jìn)行表決，參加會議的125位常委會組成人員以125票贊成、沒有反對票和棄權(quán)票的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》，中華人民共和國主席公布第16號主席令予以公布，于1999年10月1日起施行。

行政復(fù)議法貫徹了黨的十五大關(guān)于加強社會主義民主法制建設(shè)的差不多要求，把行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度和愛護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律救濟(jì)制度，加以法律化和規(guī)范化。行政復(fù)議法強調(diào)防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。完善行政復(fù)議制度，關(guān)于社會主義民主政治建設(shè)，加強行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。

第二部分

釋義第一章

總則第一條

為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依照憲法，制定本法。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議法立法宗旨的規(guī)定。

行政復(fù)議法開宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個方面：

一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為

行政復(fù)議是一項法律救濟(jì)制度，是一項行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機(jī)制，其目的確實是防止并糾正行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的工作人員作出違法的或者不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議法從這一目的動身，確立了行政復(fù)議法律制度。

為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清晰什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。從一般意義的理解，行政主體，要緊是指國家行政機(jī)關(guān)。行政人，要緊是指依法代表國家行政機(jī)關(guān)實施行政行為的國家行政機(jī)關(guān)工作人員。行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國家實施行政治理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復(fù)議等公務(wù)行為，差不多上行政行為。

1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對具體行政行為進(jìn)行審查?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、公布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。如此，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復(fù)議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復(fù)議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，差不多上專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、公布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復(fù)議法規(guī)定，能夠由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，一并提出對所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進(jìn)行審查要求的監(jiān)督機(jī)制，并依照我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進(jìn)行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細(xì)講解。

行政機(jī)關(guān)實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生阻礙，因為具體行政行為差不多上針對特定的人或物而作出的，差不多上由行政機(jī)關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當(dāng)?shù)男姓袨?，從而損害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議法遵循行政法差不多原則，為防止和糾正行政機(jī)關(guān)的違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的差不多原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?。國外大多?shù)國家和地區(qū)的行政法律都強調(diào)與貫徹這兩項差不多原則，這兩項差不多原則貫穿于行政法特不是行政程序法的要緊內(nèi)容之中。

英國的行政法上的合法性原則，要緊有兩項，即越權(quán)無效原則和自然公正原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利阻礙時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是幸免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，要緊表現(xiàn)為差不多權(quán)利原則和正當(dāng)程序原則。差不多權(quán)利原則是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在愛護(hù)而不是摧殘人類固有的差不多權(quán)利。正當(dāng)程序原則是指法律的實施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個原則對行政法的直接阻礙表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有差不多權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驘o效。

在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項差不多內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟(jì)原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟(jì)的權(quán)利。

我國法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的差不多內(nèi)容，要緊有下列五點：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級行政機(jī)關(guān)依法授予。第二，行政機(jī)關(guān)實施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個行政機(jī)關(guān)既要依法治理行政相對人，又應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)的治理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法無效。行政機(jī)關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，不管是實體上的違法，依舊程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機(jī)關(guān)必須對違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須同意人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任差不多上空談。無救濟(jì)便無權(quán)利，無監(jiān)督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度以及行政訴訟制度等，差不多上這一內(nèi)容的體現(xiàn)。

行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。這一規(guī)定確實是貫徹了行政合法性的原則。

行政合理性原則要緊是針對行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當(dāng)一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，能夠由行政機(jī)關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量操縱、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機(jī)關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機(jī)關(guān)具有自由活動的空間和權(quán)力，必定會因此產(chǎn)生在那個空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當(dāng)、合理、是否公正的問題。假如行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實施行政治理和應(yīng)有的行政效率。反之，假如對行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的確實是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時候，基于合理動機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>

國外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種講法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種講法是，“如此無邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都可不能同意它。”

在美國，行政合理性原則是指任何不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｈ鐬椴划?dāng)?shù)哪康男惺箼?quán)限時基于偏見、卑視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛袨榛蛘咄涎拥鹊取?/p>

在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須依照客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀推斷來決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。

我國法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容要緊有三項：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康模欢?、平衡性，行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰往常通過批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機(jī)、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。

行政復(fù)議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如給予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否適當(dāng)?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”的職責(zé)。規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，針對被申請人的具體行政行為“要緊事實不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾危瑧?yīng)當(dāng)“決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對行政復(fù)議的申請、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達(dá)、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制。

行政復(fù)議法以防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨闉槟康?，在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯的監(jiān)督機(jī)制，是國家行政治理體制改革的進(jìn)一步進(jìn)展與完善，是樹立向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加強社會主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。

二、為了愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟(jì)制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律愛護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機(jī)關(guān)的行政行為假如超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必定對公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟(jì)的機(jī)制。

法律救濟(jì)制度實質(zhì)上是確立行政相對人的訴權(quán)。如同公民的實體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程。資產(chǎn)階級革命帶來了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無救濟(jì)的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！泵绹▽W(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個必需的部分：第一，給予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待；第三，必須有如此一個原則：行政機(jī)關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，同時公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機(jī)關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴(kuò)大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、愛護(hù)自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。

全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利愛護(hù)法，行政訴訟法給予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權(quán)來維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力。

行政復(fù)議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的差不多上補救行政活動所引起的消極的后果，恢復(fù)行政行為侵害的利益，因此二者合稱為行政救濟(jì)制度。然而兩者又有明顯區(qū)不，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復(fù)議是行政相對人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護(hù)行政治理活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動順暢進(jìn)行，提高行政效率。另一方面，行政復(fù)議決定本身確實是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也依舊要以行政訴訟制度為行政復(fù)議自己的行政救濟(jì)渠道。因此行政復(fù)議法規(guī)定，申請人對行政復(fù)議決定不服的，能夠依法向人民法院提起行政訴訟，然而法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。這確實是講，關(guān)于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復(fù)議決定不服的，都能夠向人民法院提起行政訴訟。

行政復(fù)議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依照憲法，制定本法?！薄皭圩o(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對草案進(jìn)行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復(fù)議制度不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機(jī)制，更重要的是它是一項法律救濟(jì)制度，具有愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機(jī)關(guān)予以愛護(hù)，對違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。因此，“愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)強調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復(fù)議法采納了這一意見，將愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。

三、為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)

黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治理國家的差不多方略，確實是寬敞人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式治理國家事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行。必須維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一確實是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政治理活動，應(yīng)當(dāng)堅持依法行政。依法行政的一個最差不多的原則確實是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力從哪里來的？是人民給予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會產(chǎn)生的，人民政府要對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅持依法行政。因此，對行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督與制約。行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補救。行政復(fù)議制度加大了上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對政府工作部門的監(jiān)督。行政復(fù)議制度的作用之一，確實是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議的途徑，使行政機(jī)關(guān)能夠通過上下級行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機(jī)關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機(jī)關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

行政機(jī)關(guān)堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進(jìn)行行政治理活動。近年來，立法機(jī)關(guān)越來越注重行政程序關(guān)于行政權(quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)假如沒有行政程序的規(guī)范和制約，必定造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有專門強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能夠有效地實施行政治理，維護(hù)公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。行政復(fù)議法不但把行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為本身作為復(fù)議的審查對象，而且把行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內(nèi)容，以防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的主觀隨意性。明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠決定撤銷或者確認(rèn)該行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，能夠責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。

行政復(fù)議法所建立的確實是保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機(jī)關(guān)對其下級行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，由于行政復(fù)議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復(fù)議法具體規(guī)定了多項保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。如行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)覺有拒絕受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。還規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的；行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請，造成嚴(yán)峻后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這些規(guī)定，對實現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。

行政復(fù)議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并作出決定的法律制度。

世界上許多國家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們在制定行政復(fù)議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復(fù)議在英國稱為“行政救濟(jì)”，屬于行政法上救濟(jì)手段的一種。英國的行政救濟(jì)是指公民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時，能夠通過行政機(jī)關(guān)的行政程序得到補救。行政機(jī)關(guān)救濟(jì)公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟(jì)；二是通過行政裁判所救濟(jì)。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。

美國的行政復(fù)議確實是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。該法規(guī)定，假如當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)作出的初審裁決在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復(fù)審要求，則此裁決即為最終裁決。也確實是講行政機(jī)關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當(dāng)事人一定期限來提出是否復(fù)審的要求，假如當(dāng)事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機(jī)關(guān)的決定便生效。這種行政上訴，當(dāng)事人不是向上級行政機(jī)關(guān)提出，而是向原機(jī)關(guān)的行政首長或者專門機(jī)構(gòu)提出。

大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟(jì)。法國的行政救濟(jì)特點是；一是救濟(jì)機(jī)關(guān)能夠是原行政機(jī)關(guān)，也能夠是其上級行政機(jī)關(guān)；二是所救濟(jì)的對象具有廣泛性，既救濟(jì)違法的行政行為，也救濟(jì)不當(dāng)?shù)男姓袨椋蝗菍嵤┚葷?jì)的權(quán)限專門大，它既不受當(dāng)事人是否申請的限制，也不受當(dāng)事人申請范圍的限制；四是救濟(jì)程序，簡便易行。

德國的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯(lián)邦德國差不多法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會機(jī)構(gòu)提出書面的請求或訴愿。”德國《聯(lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置時期，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟(jì)程序”，對訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當(dāng)今德國完整的行政申訴制度。

亞洲國家和我國臺灣地區(qū)大多采納大陸法系國家的行政復(fù)議制度。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機(jī)關(guān)請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當(dāng)?shù)奶幏值某绦?，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救?jì)制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機(jī)關(guān)的處分。是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實對國民施行的支配、治理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)能夠及確認(rèn)、公證等命令國民履行一定義務(wù)、給予國民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。第二，其他相當(dāng)于行政公權(quán)力的行為。要緊是指行政機(jī)關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實上的行使權(quán)力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機(jī)關(guān)對依法提出的申請本應(yīng)在一定期間內(nèi)進(jìn)行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。第四，依照1974年頒布的《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，對國家公務(wù)員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲處處分，能夠向人事院提出依照行政不服審查法規(guī)定的不服申訴。韓國的行政復(fù)議稱為行政訴愿，是指公民因行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨閾p害其合法權(quán)益時，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的要緊法律依據(jù)。在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對“行政機(jī)關(guān)”的行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致其權(quán)利或利益受到損害，申請“行政機(jī)關(guān)”予以救濟(jì)的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的差不多依據(jù)。

本條對我國行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。其要點有二：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復(fù)議的前提是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這種侵害，能夠是實際上差不多成為事實上的侵害，也能夠是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當(dāng)寬的。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就能夠申請行政復(fù)議。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴(kuò)展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。

行政復(fù)議法制定前施行的行政復(fù)議條例對行政復(fù)議的范圍的規(guī)定，差不多上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務(wù)爭議、其他侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)爭議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他能夠申請復(fù)議的行政爭議。對那些盡管不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了能夠申請行政復(fù)議規(guī)定的，當(dāng)事人就能夠?qū)υ摼唧w行政行為申請行政復(fù)議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點。從行政復(fù)議制度的行政救濟(jì)功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)不受限制，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為依舊不作為，只要當(dāng)事人認(rèn)為是違法的或者不當(dāng)?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都應(yīng)當(dāng)并能夠依法申請行政復(fù)議，如此才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。

按照傳統(tǒng)法學(xué)的一般理論和國家機(jī)關(guān)的職能分工，裁決爭議應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)關(guān)的職能，行政機(jī)關(guān)履行對國家公共事務(wù)的組織與治理的職能。然而由于行政爭議的專門性，使得行政機(jī)關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當(dāng)部分的行政爭議。這要緊是因為，首先，行政爭議起因于行政機(jī)關(guān)的行政活動。行政機(jī)關(guān)是一個層級制的體系，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)負(fù)有指揮、監(jiān)督的職責(zé)，它能夠撤銷、改變下級行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?。監(jiān)督權(quán)是維護(hù)統(tǒng)一的行政治理所必需的。因此，能夠通過建立行政復(fù)議制度，來健全和完善行政監(jiān)督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。行政治理的諸多領(lǐng)域都涉及到專業(yè)技術(shù)知識，如環(huán)境愛護(hù)、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥治理、專利商標(biāo)等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭議與專業(yè)技術(shù)知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必定涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，以保證有效行政治理和提高行政效率。

因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、堵塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭議解決不行，或者會阻礙行政效率，阻礙對國家事務(wù)的行政治理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。因此必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榈靡猿蜂N或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到的損害得以恢復(fù)，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟(jì)。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才能夠被納人處理對象。

第二，行政復(fù)議差不多上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實際上是一種行政審查制度。但行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為并非不受限制。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對象。然而，通過行政復(fù)議制度能夠啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查依照行政機(jī)關(guān)的備案審查制度實施。

第三，行政復(fù)議是一種依申請的行政行為。行政復(fù)議是一種行政機(jī)關(guān)的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進(jìn)行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般講來，無行政相對人的申請，便無行政復(fù)議活動的進(jìn)行。盡管行政機(jī)關(guān)也能夠復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復(fù)議請求是有區(qū)不的。因此，行政復(fù)議是依申請而非依職權(quán)主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。

第四，行政復(fù)議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機(jī)關(guān)。假如沒有法律規(guī)定，作為行政爭議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)無權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議要緊由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)管轄。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，但必須是行政機(jī)關(guān)，才能作出行政復(fù)議決定。

第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)。在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為，確實是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責(zé)；是否事實清晰、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當(dāng)。按照如此的標(biāo)準(zhǔn)審查后，依法作出行政復(fù)議決定。

第六，行政復(fù)議以書面審查為要緊方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議審查時，原則上采取書面審查的方法，然而當(dāng)申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時，也能夠聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關(guān)組織和個人進(jìn)行調(diào)查和了解情況。

第七，行政復(fù)議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。復(fù)議決定為最終裁決的，或者復(fù)議申請人在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議決定經(jīng)送達(dá)后，即產(chǎn)生約束有關(guān)當(dāng)事人的法律效力。

行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟(jì)方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護(hù)行政活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動順暢進(jìn)行，提高行政效率。具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議能夠促進(jìn)上下級之間的監(jiān)督。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來源于地點各級人民代表大會和地點各級人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級以上各級人民政府能夠“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令?！蓖ㄟ^上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷或者改變，能夠促進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，增強行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念，促進(jìn)他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。行政?fù)議是一種事后的補救，但同時也能起到預(yù)防行政機(jī)關(guān)作出違法和不當(dāng)?shù)男姓袨榈淖饔谩?/p>

第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭議，簡便迅速，節(jié)約金鈔票。因為行政機(jī)關(guān)對本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，當(dāng)下級機(jī)關(guān)與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機(jī)關(guān)有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并能夠直接查處有違法失職的直接責(zé)任人員。由因此行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋虼?，行政?fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)約金鈔票和節(jié)約時刻。

第三，相關(guān)于行政訴訟來講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩Ｆ浯?，在通過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置時期，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，關(guān)于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。

本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。

具體行政行為是指行政主體在國家行政治理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)托付的組織或者個人在行政治理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運作，其目的在于實現(xiàn)國家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)不。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權(quán)為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象能夠是某一相對人，也能夠是特定的物，還能夠是特定的行為。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。然而，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。

抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)的變化，而是使有關(guān)行政相對人擁有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)變化的依據(jù)。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規(guī)則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時刻內(nèi)有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現(xiàn)在對同類行為在制定行政規(guī)則以后的時空里能夠反復(fù)適用。

因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對象。關(guān)于具體行政行為，差不多上由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生的阻礙也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權(quán)依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者向人民法院申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，對其權(quán)益受到的侵害尋求法律救濟(jì)途徑。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機(jī)制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。

行政復(fù)議法本條對適用范圍的規(guī)定，采納了表述性的語言，對行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來。這與行政復(fù)議條例的寫法是不同的。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，能夠依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！保ǖ诙l）“復(fù)議依法對具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查?！保ǖ谄邨l）“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)?！保ǖ谒臈l）行政復(fù)議條例用了三條，分不規(guī)定適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！本捅磉_(dá)了上述諸多內(nèi)容。同時，本條的規(guī)定也為擴(kuò)展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。

第三條

依法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；

（四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請；

（五）對行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定。

行政復(fù)議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進(jìn)行補救的制度，行政復(fù)議工作還對化解大量的社會矛盾，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。我國是社會主義的國家，社會中存在著大量的人民內(nèi)部矛盾，人民政府通過對社會事務(wù)的行政治理，解決社會上不斷發(fā)生著的社會矛盾和行政爭議。這是人民政府行政職能的體現(xiàn)。涉及人民群眾自身利益的事務(wù)，大大小小，方方面面，事無巨細(xì)只要發(fā)生矛盾，都需要有人給予引導(dǎo)、舒緩和解決，才不致進(jìn)展到激化的程度，引起社會的不穩(wěn)定。解決人民內(nèi)部矛盾，我們有許多好的經(jīng)驗。關(guān)于這些好的經(jīng)驗和做法，需要專門好地總結(jié)，用法律的形式將其加以規(guī)范化和制度化。我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的進(jìn)展和穩(wěn)定，都起到專門大的作用。然而從涉及的范圍和起到的實際效果來看，行政復(fù)議制度的作用更大一些。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾進(jìn)展到對抗性比較大時才采取的方式。而行政復(fù)議則具有二者的優(yōu)點。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自己再審查一下自己的行為是否正確，發(fā)覺不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認(rèn)可那個解決矛盾的方式。通過制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善和規(guī)范行政復(fù)議制度，充分展示行政復(fù)議制度所起的這種社會作用，并加以切實發(fā)揮。

從1991年行政復(fù)議條例開始實施，至1997年底，全國共發(fā)生行政復(fù)議案件22萬余件，平均每年發(fā)生3萬余件。從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請人撤回行政復(fù)議申請、責(zé)令被申請人履行職責(zé)等，約占20％。從行政復(fù)議差不多解決問題的效果看，申請人不服行政復(fù)議決定，向人民法院提起行政訴訟的約占25％。從7年來行政復(fù)議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地治理部門占5％；技術(shù)監(jiān)督部門占5％；工商治理部門占4％；林業(yè)部門占3％；稅務(wù)部門占2％。從行政復(fù)議案件的被申請人看，縣級地點人民政府及其工作部門占65％（其中政府約占10％，工作部門約占55％）；地市級人民政府及其工作部門占30％（其中政府占7％，工作部門占23％）；省級人民政府和國務(wù)院工作部門占5％。

據(jù)了解，地點的行政復(fù)議案件差不多上也是呈逐年上升的勢頭。廣西壯族自治區(qū)1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數(shù)已達(dá)近1800件。這1800件案件的審查結(jié)果，決定維持原具體行政行為的約占50％；撤銷、變更和申請人撤回復(fù)議申請的約占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政復(fù)議案件，1995年就達(dá)到1000余件，1998年升至3000余件。廣東省8年來共受理行政復(fù)議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60％；撤銷、變更的約占25％；申請人撤回復(fù)議申請的約占13％。8年多來，寬敞行政復(fù)議工作人員認(rèn)真貫徹行政復(fù)議條例的規(guī)定。做好行政復(fù)議工作，使行政復(fù)議差不多上起到了糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。

行政復(fù)議是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的一種層級監(jiān)督和自我監(jiān)督。在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，第一，行政復(fù)議監(jiān)督要求更嚴(yán)格，監(jiān)督更有效。第二，行政復(fù)議監(jiān)督具有簡便、靈活、及時、經(jīng)濟(jì)有效的特點。第三，行政復(fù)議具有直接的確定力、拘束力和強制力的特點，能夠迅速有效地糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。因此，必須加強行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，明確其職責(zé)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。這種組織的特征是：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)；第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有權(quán)行使行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)；第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對行為后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能：一是具有行政功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是兩位一體的國家機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，它擔(dān)任組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種行政治理職能；作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)時，它以第三者的身份出現(xiàn)，對復(fù)議糾紛雙方的行政爭議進(jìn)行審查并作出裁判。二是具有準(zhǔn)司法功能，行政復(fù)議這一行政行為的專門性在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)運用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭議，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于第三者地位，對申請復(fù)議雙方的爭議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。

行政復(fù)議制度作為重要的法律制度，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其辦理行政復(fù)議具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)和工作人員承擔(dān)著重大的責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以保證行政復(fù)議工作的開展和落實。

受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。然而具體的行政復(fù)議事項，不僅數(shù)量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都專門強。行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不可能直接做這些大量的事務(wù)性工作。為了保證復(fù)議工作的正常進(jìn)行，需要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)具體辦理復(fù)議事項。依照多年來行之有效的做法，同時為了防止設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議法規(guī)定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，并明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是保證行政復(fù)議制度能否建立的關(guān)鍵。由于機(jī)構(gòu)改革，許多地點政府的法制工作機(jī)構(gòu)與政府辦公機(jī)構(gòu)合并，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)實際上只是一個牌子；還有的地點政府部門沒有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，致使行政復(fù)議工作無法開展。隨著行政復(fù)議制度在法制建設(shè)中的地位越來越重要，對行政復(fù)議的要求也會越來越高，建立一支行政復(fù)議的隊伍顯得極為重要。

加強行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立穩(wěn)定的、高素養(yǎng)的復(fù)議人員隊伍。有行政復(fù)議任務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，確保人員編制、辦案經(jīng)費和改善辦案條件，并加強對復(fù)議人員的培訓(xùn)。沒有一支穩(wěn)定的、高素養(yǎng)的復(fù)議人員隊伍，要發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，更好地實現(xiàn)行政復(fù)議的監(jiān)督功能，是無法想象的。要從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與隊伍的建設(shè)上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復(fù)議申請，交給隸屬政府系統(tǒng)的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。另外，在實際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，差不多上上級主管機(jī)關(guān)事先批準(zhǔn)實施的，上下級實為一體，即使上級主管部門受理對下一級行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議申請，作出的裁決也難以保證其具有權(quán)威性。因此，要提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。目前承擔(dān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，包括地點各級人民政府和政府工作部門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。依照行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級以上地點各級人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)，或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。目前地點各級人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)差不多上已比較健全，特不是省、市兩級，絕大部分都設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，已有70％的縣級人民政府設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政復(fù)議工作。

行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)：

第一，受理行政復(fù)議申請，審查行政復(fù)議申請是否符合法定條件。審查的要緊內(nèi)容是：申請人是否具備申請資格；申請理由是否正當(dāng)；被申請人是否明確；是否超過申請復(fù)議期限；申請復(fù)議的案件是否屬本機(jī)關(guān)管轄；申請復(fù)議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應(yīng)予受理。不符合法定條件的，應(yīng)請申請人提供或者補充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理的決定，并書面通知申請人。依照本法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)收到申請人的行政復(fù)議申請之日即為受理之日，如有不予受理情形的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)作出不予受理的決定。

第二，向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。在調(diào)查取證時，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重調(diào)取被申請人最初作出具體行政行為時的事實依照和規(guī)范性文件依據(jù)，聽取有關(guān)組織和個人對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的意見和證言。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行這一職責(zé)時，有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。

第三，審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實與法律，對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當(dāng)。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后提出處理意見，擬訂行政復(fù)議決定，報經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。

第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請。依照行政復(fù)議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在申請對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為行政復(fù)議時，提出對作出該具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)規(guī)定的審查申請的，假如本行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，確實是申請審查的規(guī)定是本級政府的工作部門或者是下級政府作出的，如其不合法，本級政府依法能夠予以撤銷的，就應(yīng)當(dāng)按照本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，由承擔(dān)對規(guī)范性文件備案審查的工作機(jī)構(gòu)對申請審查的規(guī)定進(jìn)行審查。實際上，往往承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，是人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是同一機(jī)構(gòu)，因此規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有處理規(guī)范性文件審查申請的職責(zé)。假如申請審查的有關(guān)規(guī)定是本行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，則應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)依法處理。

第五，對行政機(jī)關(guān)本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)覺有無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理?！边@是本法給予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的一項重要的監(jiān)督職能。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在政府中處于綜合性工作機(jī)構(gòu)的地位，超脫于具體工作部門的利益，能夠站在人民政府的角度和地位衡量與推斷是非。同時，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是政府的法制部門，有責(zé)任監(jiān)督政府及其工作部門依法行政工作。行政復(fù)議法對被申請人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，其中大部分法律責(zé)任是行政處分。行政處分的實施需要按照有關(guān)規(guī)定的權(quán)限與程序進(jìn)行。實際工作中由于職責(zé)不清，往往導(dǎo)致事實上監(jiān)督制度流于形式。行政復(fù)議法明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有處理建議權(quán)，就從法律制度上完善了行政處分的實施機(jī)制，保障了行政監(jiān)督的有效性，也使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行自己的職責(zé)時有了法律依據(jù)。

第六，辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項。行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的以外，能夠依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟發(fā)生后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定代表人就應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。