2009廣州金融白皮書——金融發(fā)展形勢與展望

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運用政策性擔保機制破解中小企業(yè)融資

難題：廣州的做法及啟示

中國人民銀行廣州分行副行長匡國建

周小川行長在2008年年中工作會議上指出，“對于金融支持小企業(yè)發(fā)展的良好做法，中央銀行要及時發(fā)現(xiàn)、認真總結(jié)，并有義務(wù)進行推廣”。為貫徹落實周行長的指示精神，人民銀行廣州分行對廣州市融資擔保中心和部分商業(yè)銀行駐穗機構(gòu)合作開展中小企業(yè)融資服務(wù)的做法進行了調(diào)查和總結(jié)。調(diào)查結(jié)果表明，在當前中小企業(yè)融資市場機制尚不完善，而地方政府財力又相對有限的情況下，由政策性擔保機構(gòu)與商業(yè)銀行、基層政府部門合作建立中小企業(yè)融資服務(wù)體系，按照“政策性資金、法人化管理、市場化操作”的模式運作，對于破解中小企．業(yè)融資難題發(fā)揮了積極作用，其成功做法和經(jīng)驗值得推廣。

一、成功做法

廣州市融資擔保中心（以下簡稱擔保中心）于1999年12月成立，資本金3億元，隸屬于廣州市財政局，其職能是對單靠市場行為無法調(diào)節(jié)而政府又需扶持的政策性項目，為其融資提供信用擔保。作為政府出資的政策性擔保機構(gòu)，擔保中心由財政安排后續(xù)發(fā)展資金及風(fēng)險補償資金。從2004年開始，擔保中心開辦中小企業(yè)融資擔保業(yè)務(wù)，主要為符合國家產(chǎn)業(yè)政策及地方經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向的中小企業(yè)提供融資擔保。目前，該中心已經(jīng)與廣州地區(qū)8家商業(yè)銀行機構(gòu)建立中小企業(yè)擔保融資服務(wù)合作關(guān)系，有效地緩解了中小企業(yè)融資難題。其主要做法是：

（一）為中小企業(yè)提供門檻低、成本低、效率高的融資擔保服務(wù)

擔保中心以貫徹地方政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、扶持中小企業(yè)為宗旨，其融資擔保服務(wù)具有以下特點：一是擔保門檻較低。對于屬于扶持行業(yè)范圍的科技型、外向型、吸納下崗失業(yè)人員再就業(yè)型、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工型、節(jié)能減排型企業(yè)，符合經(jīng)營一年以上、資產(chǎn)負債率不超過80%條件的，就可申請擔保。二是擔保費用較低。擔保中心擔保費率為1.2%-1.8%/年，遠低于商業(yè)性擔保機構(gòu)3%-5%/年的水平，減輕了中小企業(yè)的融資成本。另外，在商業(yè)擔保運作方式下，擔保公司向商業(yè)銀行交納貸款金額的20%作為保證金后，會轉(zhuǎn)而要求借款企業(yè)負擔部分甚至全部保證金，從而提高了中小企業(yè)融資成本。而在政策性擔保運作模式下，擔保中心不但不向企業(yè)收取保證金，而且還與各家合作銀行約定，銀行也不向企業(yè)收取保證金，這也有利于降低企業(yè)的融資成本。三是擔保審批效率較高。近年來，擔保中心通過改造項目調(diào)查工作流程，形成以盡責調(diào)查為基礎(chǔ)的標準化程序，提高了調(diào)查工作效率；通過改造項目評審工作流程，細化部門審核工作指引，提高了評審工作效率；通過規(guī)范項目處理的時間要求，使部門間的配合更緊密，減少了項目文件在各部門滯留的時間。工作流程改造之后，擔保中心從接受企業(yè)擔保申請到發(fā)出擔保意向書的時間由原來的二至三個月縮短到一個月以內(nèi)。

（二）創(chuàng)新?lián)７绞胶蜆I(yè)務(wù)品種

擔保中心結(jié)合中小企業(yè)的特點，一是將擔保業(yè)務(wù)從流動資金貸款、銀行承兌匯票擴展到打包放款、信用證、進口押匯、履約擔保等多種業(yè)務(wù)；二是針對中小科技型企業(yè)在成長初期固定資產(chǎn)不足的特點，在國內(nèi)擔保行業(yè)率先接受以專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押作為反擔保條件，有效地解決了中小科技型企業(yè)的融資難題；三是對中小企業(yè)一定時期內(nèi)的多筆貸款提供滾動擔保、連續(xù)擔保，使企業(yè)能及時獲得生產(chǎn)經(jīng)營所需的資金，并減輕企業(yè)的融資成本。

（三）與商業(yè)銀行建立風(fēng)險共擔、利益共享的合作機制

一方面，擔保中心僅對貸款本金提供擔保，當擔保貸款發(fā)生代償時承擔80%的償付責任，合作銀行承擔20%的風(fēng)險損失。另一方面，當借款企業(yè)不能按時還款而產(chǎn)生代償時，由擔保中心與商業(yè)銀行共同對借款企業(yè)進行追償，追回部分按照8:2的比例分成。通過建立上述合作機制，不僅明確了擔保中心和商業(yè)銀行的擔保風(fēng)險分擔責任，而且促使商業(yè)銀行加強對借款企業(yè)經(jīng)營、財務(wù)狀況的持續(xù)監(jiān)測和評估，提高了擔保融資業(yè)務(wù)的安全性和可持續(xù)性。

（四）構(gòu)建市、區(qū)兩級信用擔保網(wǎng)絡(luò)

擔保中心積極與基層政府部門以及中小企業(yè)集聚度較高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展合作，采取“區(qū)政府部門推薦項目、日常監(jiān)管、協(xié)助追償、貼息貼保，擔保中心對推薦項目進行調(diào)查評審、提供擔保”的方式，形成了市、區(qū)兩級信用擔保體系。2007年10月，與民營科技園建立合作關(guān)系，由民營科技園向擔保中心推薦企業(yè)，擔保中心對符合條件的企業(yè)提供融資擔保，擔保額度為3億元。2008年5月和7月，分別與廣州白云區(qū)、黃埔區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，白云區(qū)、黃埔區(qū)政府向擔保中心推薦項目，擔保中心對符合條件的中小企業(yè)提供融資擔保，并由區(qū)政府對企業(yè)給予貸款貼息及擔保費補貼等扶持。通過以上做法，充分利用了基層政府貼近中小企業(yè)、便于組織協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，擴大了政策性融資擔保的服務(wù)范圍。

（五）完善信用擔保風(fēng)險防范機制

一是實行審、保分離制度，將業(yè)務(wù)部門按資信評估、項目評審、部門審核的流程劃分職責運作。二是建立項目會議評審制度，使各部門和人員之間形成既相互配合、又相互監(jiān)督的關(guān)系。三是擔保中心與商業(yè)銀行各自獨立審批信用擔保融資項目，實施“一票否決”制度，共同控制授信風(fēng)險。四是擔保項目終審由評審會議集體討論決定，完善決策程序，形成防范信用擔保風(fēng)險的長效機制。

二、主要成效

（一）緩解了中小企業(yè)融資難

廣州通過建立政策性擔保機制，有效發(fā)揮了財政資金“四兩撥千金”的杠桿作用，帶動了商業(yè)銀行信貸資金的投人，促進了中小企業(yè)融資服務(wù)體系的完善。截至2008年6月末，擔保中心已與民生銀行廣州分行、交通銀行廣州分行、廣東發(fā)展銀行廣州分行、華夏銀行廣州分行、興業(yè)銀行廣州分行、中信銀行廣州分行、廣州市商業(yè)銀行、上海浦東發(fā)展銀行廣州分行等8家商業(yè)銀行機構(gòu)建立了融資合作關(guān)系，全市中小企業(yè)在保項目共有82個，同比增長60.8%，擔保貸款余額達6億元，同比增長122.2%。

（二）促進了受保企業(yè)經(jīng)營實力的提升

在擔保中心和商業(yè)銀行的共同扶持下，受保企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績和市場競爭力普遍得到提升。擔保中心提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年6月末，獲得擔保融資的中小企業(yè)新增銷售收人合計78.7億元，新增利稅合計11.億元，增加的就業(yè)人數(shù)超過2.6萬人。在受保的中小企業(yè)中，有4家被授予“廣州市優(yōu)秀民營企業(yè)”稱號。部分受保企業(yè)逐步具備了在資本市場直接融資的能力，有1家企業(yè)已成為上市公司，2家企業(yè)進人上市輔導(dǎo)期。

（三）實現(xiàn)了擔保資金和信貸資金的安全運營

從2004年到2008年8月末，擔保中心累計為中小企業(yè)擔保項目190個，各參與合作的商業(yè)銀行累計發(fā)放擔保貸款21.6億元。據(jù)擔保中心反映，至今沒有產(chǎn)生一筆代償風(fēng)險損失。

三、若干啟示

總結(jié)廣州市融資擔保中心與商業(yè)銀行、地方政府部門合作破解中小企業(yè)融資難題的做法和經(jīng)驗，可以得到以下啟示：

（一）提供高效的信用擔保服務(wù)，是運用政策性擔保機制破解中小企業(yè)融資難的重要前提

政策性擔保機制的主要作用，在于將有限的財政資金通過政策性擔保機構(gòu)進行商業(yè)化運營，帶動商業(yè)銀行信貸資金的投人，從而放大對中小企業(yè)的融資支持效應(yīng)。廣州經(jīng)驗證明，政策性擔保機構(gòu)要有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用，緩解中小企業(yè)貸款難和商業(yè)銀行難貸款的矛盾，必須高度重視擔保服務(wù)的效率以及擔保業(yè)務(wù)的針對性。一是要簡化中小企業(yè)擔保申請手續(xù)，規(guī)范擔保項目調(diào)查、評審的工作流程，提高擔保審批效率。二是要與商業(yè)銀行共同完善擔保融資業(yè)務(wù)流程，建立通暢的信息傳遞渠道，提高擔保融資服務(wù)效率。三是要不斷創(chuàng)新?lián)I(yè)務(wù)品種，開展應(yīng)收賬款擔保、存貨擔保、無形資產(chǎn)擔保等更多適合中小企業(yè)特點和融資需求的擔保業(yè)務(wù)。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險分擔模式，是運用政策性擔保機制破解中小企業(yè)融資難的基本保障

在政策性擔保模式下，要降低中小企業(yè)信用擔保風(fēng)險，達到多方共贏的目的，政策性擔保機構(gòu)、商業(yè)銀行和借貸企業(yè)應(yīng)當按照市場化原則建立科學(xué)的風(fēng)險分擔機制。一方面，要明確政策性擔保機構(gòu)與商業(yè)銀行的風(fēng)險分攤比例，強化商業(yè)銀行考察、評估中小企業(yè)貸款項目的責任以及對不良貸款追索的義務(wù)，共同加強對借款企業(yè)的信用監(jiān)督。另一方面，要采用適當?shù)姆磽７绞剑纬蓳C構(gòu)與中小企業(yè)的風(fēng)險分擔機制。政策性擔保機構(gòu)除了接受不動產(chǎn)作為反擔保品以外，還可以根據(jù)中小企業(yè)的實際情況接受機器設(shè)備、存貨、應(yīng)收賬款和銷售合同等動產(chǎn)作為反擔保品。

（三）調(diào)動基層政府部門參與中小企業(yè)信用體系建設(shè)的積極性，是運用政策性擔保機制破解中小企業(yè)融資難的關(guān)鍵因素

廣州的經(jīng)驗表明，要拓展政策性擔保機構(gòu)服務(wù)的范圍，降低中小企業(yè)擔保融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險，必須調(diào)動基層政府部門參與信用體系建設(shè)的積極性，共同搭建面向中小企業(yè)的擔保融資服務(wù)平臺。地方政府部門支持政策性擔保機構(gòu)運作、完善中小企業(yè)融資服務(wù)體系的工作重點，一是通過組織商業(yè)銀行、擔保機構(gòu)和中小企業(yè)共同參加的融資對接會，為三方合作提供溝通平臺；二是向擔保機構(gòu)推薦融資項目，并承擔對中小企業(yè)進行日常監(jiān)管、協(xié)助追償?shù)嚷氊?，形成多級?lián)動、共建擔保服務(wù)體系的格局；三是運用財政貼息、獎勵等政策手段，鼓勵中小企業(yè)強化財務(wù)管理、按時償還貸款本息，形成對講信用企業(yè)的正向激勵機制。

（四）完善擔保機構(gòu)的經(jīng)營體制和內(nèi)控機制，是運用政策性擔保機制破解中小企業(yè)融資難的內(nèi)在要求

從廣州構(gòu)建面向中小企業(yè)的政策性擔保服務(wù)體系的實踐來看，擔保中心是獨立自主的法人組織，具有較高的自主經(jīng)營權(quán)，通過實行市場化的運作模式、采取穩(wěn)健經(jīng)營的做法、逐步完善風(fēng)險管理機制，為政策性擔保業(yè)務(wù)可持續(xù)開展打下了良好基礎(chǔ)。廣州的經(jīng)驗證明，要保障中小企業(yè)信用擔保業(yè)務(wù)的健康開展、實現(xiàn)財務(wù)上的可持續(xù)性，政策性擔保機構(gòu)必須建立一套完善的經(jīng)營和風(fēng)險控制機制。主要從以下幾個方面人手：一是要強化內(nèi)部約束機制。建立有序運轉(zhuǎn)的擔保業(yè)務(wù)工作流程、有效的績效考核激勵機制以及規(guī)范的內(nèi)部審批、重大事項集體審議和決策機制。二是要健全審、保、償分離的工作機制。通過對各部門定期進行稽核檢查，確保審、保、償分離制度落到實處。三是要完善企業(yè)信用評估機制。形成以定量指標為主、定性指標為輔的企業(yè)信用評估體系，根據(jù)評估的綜合得分，對申請企業(yè)進行分類、分級，區(qū)別不同情況給予不同額度的貸款擔?；蛘卟挥钃?。四是要建立代償風(fēng)險預(yù)警機制。依據(jù)實地調(diào)查得到的信息和商業(yè)銀行定期報告數(shù)據(jù)，對企業(yè)風(fēng)險進行評估，并設(shè)置預(yù)警線。當評估結(jié)果低于預(yù)警線時，要加強對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管，并在必要時提前要求企業(yè)償還貸款，及時化解擔保代償風(fēng)險。

四、政策建議

為進一步發(fā)揮政策性擔保機制的作用，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強和改進對中小企業(yè)的金融服務(wù)，提出政策建議如下：

（一）擴大區(qū)域信用擔保網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，完善中小企業(yè)融資服務(wù)體系

建議地方政府進一步加強市、區(qū)（縣級市）兩級中小企業(yè)融資服務(wù)體系建設(shè)。對于財力較為充裕的區(qū)、縣級市，應(yīng)督促其及早建立中小企業(yè)信用擔保和貸款貼息機制；對于財力不足的區(qū)、縣級市，可通過上級政府轉(zhuǎn)移支付的方式，由市和區(qū)、縣級市共同出資建立中小企業(yè)信用擔保和貸款貼息專項基金。

（二）完善擔保資金補充機制，為政策性擔保機構(gòu)提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源

建議地方政府將政策性擔保機構(gòu)補充資本金列人每年度財政預(yù)算，不斷壯大政策性擔保機構(gòu)的資本實力；可以考慮從“三農(nóng)”、再就業(yè)、科技、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等專項財政基金中劃出部分資金，委托政策性擔保機構(gòu)進行商業(yè)化運作，以信用擔保方式帶動信貸資金投向中小企業(yè)，從而更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用。

（三）引導(dǎo)中小金融機構(gòu)積極參與政策性擔保融資業(yè)務(wù)

中國人民銀行分支機構(gòu)要加強與地方政府的協(xié)作，共同引導(dǎo)和督促股份制商業(yè)銀行、