財(cái)政監(jiān)督的多視角分析與“小金庫”治理西南財(cái)大財(cái)稅學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師

《中國房地產(chǎn)報(bào)》、《財(cái)政監(jiān)督》雜志特約撰稿人《每日經(jīng)濟(jì)新聞》、《成都商報(bào)》評論員周雪飛博士2012年9月11日上午8：30-11：30主要內(nèi)容一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的政治學(xué)分析

——在政治學(xué)看來，公眾對公共產(chǎn)品的需要決定了國家的存在，國家的存在是通過國家職能的執(zhí)行得以實(shí)現(xiàn)的，而國家職能又是各級政府組織來承擔(dān)的。

——在我國，政府是由人民選舉產(chǎn)生，接受人民委托，代理人民執(zhí)行公共事務(wù)，亦即提供公共產(chǎn)品，進(jìn)而形成了“公共委托責(zé)任關(guān)系”。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的政治學(xué)分析

——在公共受托責(zé)任關(guān)系中，人民與政府之間及政府組織內(nèi)部間構(gòu)成了“委托—代理”關(guān)系。由此產(chǎn)生了代理人問題，即“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

——解決代理人問題的基本思路，一是設(shè)計(jì)激勵機(jī)制，二是建立監(jiān)督機(jī)制。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的政治學(xué)分析

——從政治學(xué)角度來講，財(cái)政監(jiān)督存在的必要性是勿庸置疑、顯而易見的：

1、財(cái)政監(jiān)督是監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。

2、財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)著對政府公共權(quán)力的制約。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

——交易成本理論與財(cái)政監(jiān)督效率

在財(cái)政監(jiān)督鏈條中，存在著財(cái)政部門與預(yù)算部門、財(cái)政部門內(nèi)部各部門之間、具有預(yù)算分配權(quán)的部門與其它各參與主體的交易成本問題。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

——信息不對稱下的財(cái)政監(jiān)督矯治機(jī)制

1、財(cái)政體制變遷中的信息不對稱問題

2、政府財(cái)政性投資的外部效應(yīng)與信息不對稱問題

3、公共支出中的信息不對稱與機(jī)會主義傾向

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的管理學(xué)分析

在財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐基礎(chǔ)上，中西方財(cái)政管理學(xué)論述當(dāng)中都貫穿了財(cái)政監(jiān)督的思想，財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分，而且實(shí)踐中各國都在探索適合自身情況的財(cái)政監(jiān)督體制和方法。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的社會學(xué)分析

社會學(xué)的一個(gè)重要理論視角，是社會互動。其突出強(qiáng)調(diào)了社會秩序和發(fā)展是人們在互動過程中創(chuàng)造出來的，并試圖用人的創(chuàng)造能力和創(chuàng)造過程去揭示社會現(xiàn)象。不同社會階層的普羅大眾，基于群體“公共利益”的訴求表達(dá)，具有參與財(cái)政資金和公共資源監(jiān)督的主觀需要。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析財(cái)政監(jiān)督的社會學(xué)分析

現(xiàn)代信息技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的產(chǎn)生和發(fā)展提供了客觀技術(shù)支持。

網(wǎng)絡(luò)輿論的使社會公眾對事物的看法更加自主多元，從而形成相對獨(dú)立的輿論力量，這在一定程度上能夠形成不容忽視的、強(qiáng)大的財(cái)政外部監(jiān)督。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析陜西“微笑局長”眼鏡被曝價(jià)值13萬元(圖)

核心提示：陜西安監(jiān)局局長楊達(dá)才因在車禍現(xiàn)場微笑和手表眾多，被網(wǎng)友質(zhì)疑。近日，網(wǎng)友再次曝光楊達(dá)才的眼鏡疑似價(jià)值十萬元以上，光鏡架最低售價(jià)就13.8萬元。

9月5日楊達(dá)才再次成了網(wǎng)友微博監(jiān)督的火力點(diǎn)，其“手鐲”和西服乃至皮帶又被微博網(wǎng)友用圖一一呈現(xiàn)。網(wǎng)友戲稱其“渾身都是寶”——眼鏡、手鐲、西服，一個(gè)都不能少！

網(wǎng)民要求公開楊達(dá)才工資，陜西省財(cái)政廳未予表態(tài)。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析事件回放：陜西安監(jiān)局長在車禍現(xiàn)場笑戴名表照片被曬上網(wǎng)8月26日凌晨2時(shí)許，陜西省延安市境內(nèi)的包茂高速公路化子坪服務(wù)區(qū)南出口200米處發(fā)生一起特大交通事故，一輛車牌號為蒙AK1475的雙層臥輔客車和一輛車牌號為豫RHD6962的罐車(裝有甲醇)追尾，并致兩車起火，本次特大交通事故確認(rèn)共有36人死亡。陜西慘烈車禍發(fā)生后，新華社拍下的的現(xiàn)場圖片中，竟然有一當(dāng)?shù)毓賳T在事故現(xiàn)場“傻笑”，這張照片在微博中流傳后，惹得網(wǎng)友非常不滿。網(wǎng)友迅速人肉出圖中官員是陜西省安監(jiān)局局長楊達(dá)才。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析事件回放：陜西安監(jiān)局長在車禍現(xiàn)場笑戴名表照片被曬上網(wǎng)記者發(fā)現(xiàn)，短短幾個(gè)小時(shí)，關(guān)于楊達(dá)才的搜索量已經(jīng)突破達(dá)到5萬，有網(wǎng)友表示，延安特大交通事故36人遇難，現(xiàn)場一名官員笑容滿面，情緒穩(wěn)定……經(jīng)人肉，他應(yīng)是陜西省安監(jiān)局局長楊達(dá)才；(我)不想揣摩為什么笑，但對逝去生命應(yīng)保持尊重，這是做人底線。就在網(wǎng)民強(qiáng)烈譴責(zé)該官員的同時(shí)，一組關(guān)于該官員每個(gè)場合換一款疑似世界品牌手表的圖片也被曬到了網(wǎng)上。

一、財(cái)政監(jiān)督的多視角分析網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與體制監(jiān)督具有互補(bǔ)性網(wǎng)絡(luò)微博監(jiān)督能夠調(diào)動社會大眾監(jiān)督權(quán)力的積極性，它很難為少數(shù)人控制。體制內(nèi)的各種監(jiān)督機(jī)制往往比較緩慢，由于機(jī)制不健全，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，網(wǎng)絡(luò)微博監(jiān)督替代了體制內(nèi)部分正規(guī)監(jiān)督機(jī)制的不足。但它的缺點(diǎn)在于隨意性，其傳播的信息有真有假，甚至造成網(wǎng)絡(luò)暴力。一方面，要制定相關(guān)的法律法規(guī)，對那些虛假信息、不負(fù)責(zé)任的言論加強(qiáng)管理。另一方面，社會公眾要不斷提高自身的綜合素質(zhì)，微博寫手更要提高社會責(zé)任感。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：

供銷總社預(yù)算處長挪4億公款借開發(fā)商

核心提示：2010年9月6日，中華全國供銷合作總社財(cái)會部預(yù)算處原處長劉林祥，被控將3.96億元公款借給企業(yè)老總開發(fā)房地產(chǎn)。他借款給房產(chǎn)商但并未得到金錢上的回報(bào)，表示只是為了政績和出人頭地。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：中華全國供銷合作總社是全國供銷合作社的聯(lián)合組織，接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。按照供銷總社日常財(cái)務(wù)管理制度，任何一筆經(jīng)預(yù)算處預(yù)算、撥付的款項(xiàng)，都要由財(cái)會部、供銷總社，乃至比供銷總社級別更高的部委審批，并接受財(cái)政部與供銷總社內(nèi)部審計(jì)部門不定期抽查。但從2001年到2004年，劉林祥從自己管理的公款賬戶內(nèi)陸續(xù)分27筆將3.96億元借給梁某，卻始終未被單位發(fā)現(xiàn)。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：劉林祥在法庭上說，單位的財(cái)務(wù)管理存在缺陷。從2004年以前，預(yù)算處一直沒有完善的財(cái)務(wù)制度，按照慣例，票據(jù)和名章應(yīng)該分別保管，支票的領(lǐng)用也都由領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，但他們單位是都放在保險(xiǎn)箱里，他和手下的工作人員都有鑰匙，可以隨意拿取。因此對于票據(jù)的約束和牽制不夠。按照正常程序，如果動用賬戶資金，屬于預(yù)算外的需要向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，但實(shí)際操作中，他直接開支票就可以出錢。而他所管理的結(jié)算中心也存在管理缺位，沒有任何人進(jìn)行監(jiān)管，并且經(jīng)常一年才結(jié)一次賬。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：公訴人詢問是否有上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)管，劉林祥說，領(lǐng)導(dǎo)只檢查他們部門的大賬，不仔細(xì)查。領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)要求檢查與銀行資金往來的對賬單，他找到社會上做假票據(jù)的人，提供數(shù)據(jù)偽造了幾家銀行的假對賬單應(yīng)付檢查?！翱偵绺揪筒粦?yīng)該成立這個(gè)中心”，劉林祥自己評價(jià)道。供銷總社的資金共分兩塊：一個(gè)是國家撥給的專門款項(xiàng)，這部分是不能動用的；另一部分則是總社自己的錢。劉林祥主管的預(yù)算處主要是負(fù)責(zé)做預(yù)算和財(cái)務(wù)調(diào)撥，按照正常程序，支出的款項(xiàng)應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)格審批，由會計(jì)財(cái)務(wù)部簽字。但劉林祥借出的款項(xiàng)從未經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批。反貪局在偵查此案時(shí)曾對媒體表示，這3.96億元屬于國務(wù)院下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼款，是國務(wù)院為了鼓勵農(nóng)民種糧積極性、提高糧食收購價(jià)格而專門下?lián)艿谋ＷC國家糧食安全的重要款項(xiàng)，劉林祥的行為給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼專款造成了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：法院審理查明，2001年12月到2004年7月間，劉林祥利用職務(wù)便利，私自以中華全國供銷總社結(jié)算中心的名義，與梁某負(fù)責(zé)的北京豐銀企業(yè)集團(tuán)簽訂借款協(xié)議書，采取不記賬和偽造銀行對賬單、資金報(bào)表等手段，先后將其管理的公款共3.96億余元借給該集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)用于經(jīng)營。

劉林祥稱，最初他通過一位老領(lǐng)導(dǎo)結(jié)識了正在幫銀行拉貸款的梁某，為了幫忙就存了2000萬元在某銀行賬戶。此后，兩人私下有了更多接觸。由于梁某有多家關(guān)聯(lián)企業(yè)投資經(jīng)營酒店和房地產(chǎn)，于是提出以其投資的金玉大廈作價(jià)6億元作為抵押，向劉林祥借款3億元。

考慮到能為單位創(chuàng)收、體現(xiàn)自己的能力，劉林祥陸續(xù)將涉案的3億多元借給了梁某，但在借款合同上，沒有約定借款的限額和還款時(shí)間。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：

全國供銷總社原處長挪用4億公款獲刑10年向領(lǐng)導(dǎo)坦白了全部借款情節(jié)后，單位查賬發(fā)現(xiàn)梁某尚欠2億多元。隨后找到梁某，補(bǔ)齊了全部借款手續(xù)，并于2007年8月最終將錢陸續(xù)追回，本金和利息合計(jì)約4.27億元。2010年9月20日，北京市一中院作出一審判決，劉林祥因犯挪用公款罪，被判處有期徒刑十年。劉林祥不服判決，提起上訴。

2011年4月13日，北京市高院作出裁定，駁回劉林祥的訴訟請求，維持原判。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：

判決結(jié)果遭質(zhì)疑2011年4月13日，北京市高級人民法院宣布對原中華全國供銷總社財(cái)務(wù)部預(yù)算處處長的判決后，引來全國各地網(wǎng)民唏噓聲一片，網(wǎng)友驚呼“我也愿意！”

驚呼聲中，不難看出網(wǎng)民對北京市高級人民法院對劉林祥案判決結(jié)果的不滿和疑惑。

“法律制度就相當(dāng)于一個(gè)指揮棒，會影響人的行為選擇?！鼻迦A大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明說，比如重懲貪污受賄，輕判挪用侵占。

二、財(cái)政監(jiān)督的典型案例解讀案例材料：

追訪：中華全國供銷合作總社設(shè)審計(jì)局獨(dú)立定期查賬劉林祥曾稱，領(lǐng)導(dǎo)一般只查部門的大賬，雖然也曾檢查與銀行資金往來的對賬單，但他偽造的假對賬單也都能敷衍過去。

對此，中華全國供銷總社監(jiān)察局案件審理室人士表示，此案暴露了總社內(nèi)控制度的疏漏，總社也設(shè)立了獨(dú)立的審計(jì)局，將其從此前的財(cái)務(wù)部門剝離，每年定期對賬目進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理所謂“小金庫”（littlecoffers，也譯作hiddenreserves或off-bookaccounts），是指違反國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家或單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財(cái)務(wù)會計(jì)部門列收列支或未納入預(yù)算管理、私存私放的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。形象而通俗地講，就是部門或單位的“私房錢”。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理“小金庫”的現(xiàn)狀近年來，國家加大了對私設(shè)“小金庫”的清查力度。然而重重禁令，依然未能阻止小金庫的擴(kuò)張蔓延：上至國家機(jī)關(guān)下至地方政府，“小金庫”司空見慣，屢審屢犯。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理（一）“小金庫”的現(xiàn)狀相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2006年上半年的8年半間，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫”（含擠占挪用）資金1406億元。僅2006年上半年，全國審計(jì)機(jī)關(guān)就查出違規(guī)小金庫130億元。而在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍內(nèi)，所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位每年“小金庫”的數(shù)額可能高達(dá)827億元。這些數(shù)字僅僅是查出來的，全國的“小金庫”里到底有多少錢，恐怕很難說清楚。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理（二）“割韭菜式”整治與“拍皮球式”怪圈“小金庫”整治已然陷入“集中整治—有所收斂—出現(xiàn)反彈—繼續(xù)整治——……”的“拍皮球式”的循環(huán)怪圈。一些地方甚至愈演愈烈，猶如“老農(nóng)民割韭菜——割了老的，長出新的”。在“小金庫”專項(xiàng)治理中，2010年清理出“小金庫”25738個(gè)，涉及金額127.86億元；2011年1月至11月，新發(fā)現(xiàn)“小金庫”8202個(gè)，涉及金額28.46億元。因設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)受到行政處罰2426人，組織處理4043人，黨紀(jì)政紀(jì)處分3058人，移送司法機(jī)關(guān)處理902人。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理（三）“小金庫”危害甚大“小金庫”的存在，不僅導(dǎo)致會計(jì)信息失真，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，造成國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)流失，而且違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣。

三、財(cái)政監(jiān)督專題：“小金庫”治理具體表現(xiàn)在如下方面：

——私設(shè)“小金庫”破壞了正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序

——私設(shè)“小金庫”導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

——私設(shè)“小金庫”致使財(cái)務(wù)會計(jì)信息失真。

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