行政執(zhí)法中的若干理論與實(shí)踐問題

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)與人民群眾的合法權(quán)益最直接相關(guān)的、最大量的、經(jīng)常性的管理活動(dòng)，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。2004年3月國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，《綱要》結(jié)合我國行政法制建設(shè)的新情況、新問題，對(duì)完善行政執(zhí)法制度提出了更加明確的要求。建設(shè)法治政府的基本思路是：采取以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力的方式，重點(diǎn)從行政執(zhí)法的體制、主體、程序、責(zé)任、管理基礎(chǔ)等方面入手，從而有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法制度的法治化。一、行政執(zhí)法與行政執(zhí)法的基本理念二、行政執(zhí)法與行政裁量權(quán)的控制三、行政執(zhí)法與行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)（二）在行政執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)樹立何種執(zhí)法理念？1、觀點(diǎn)一：認(rèn)為社會(huì)主義法治理念就是行政執(zhí)法的基本理念：即依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面。2、觀點(diǎn)二：認(rèn)為《綱要》提出的依法行政六個(gè)方面的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、效率便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，也是政府及其公職人員應(yīng)遵循的基本理念。3、觀點(diǎn)三：認(rèn)為執(zhí)法理念應(yīng)更具體和明確，即應(yīng)樹立：（1）憲法至上的觀念；（2）尊重人權(quán)的觀念；（3）行政權(quán)限的觀念；（4）行政民主的觀念；（5）行政服務(wù)的觀念；（6）程序法治的觀念；（7）政府誠信的觀念；（8）接受監(jiān)督的觀念；（9）權(quán)力救濟(jì)的觀念；（10）法治必成的觀念；（三）如何樹立正確的行政執(zhí)法理念1、理解我國憲法及其價(jià)值功能是樹立正確執(zhí)法理念的前提條件（1）正確認(rèn)識(shí)憲法的終極目標(biāo)（2）全面理解憲政的基本價(jià)值追求*人權(quán)的切實(shí)保障*權(quán)力的合理配置*秩序的嚴(yán)格維護(hù)*利益的有效協(xié)調(diào)2、了解我國行政法的發(fā)展模式是樹立正確執(zhí)法理念的基本路徑（1）中國行政法的發(fā)展模式是從“管理模式”到“控權(quán)模式”再到“平衡模式”（2）“控權(quán)模式”的基本構(gòu)成*強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的保障；*注重對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和制約；*突出行政程序的價(jià)值；*依賴司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制；二、行政執(zhí)法與行政裁量權(quán)的控制1、“煙民被拘案”引發(fā)的行政行為合理性爭(zhēng)論*2009年8月29日，來自湖北孝感市的56歲男子趙某在重慶朝天門金海洋批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)吸煙，被警方行政拘留5天，成為重慶市公共場(chǎng)所吸煙被拘留的第一人。*截至2009年8月31日，在湖南省消防部門開展的國慶期間消防安全專項(xiàng)整治行動(dòng)中，已有30多人因?yàn)樵诩佑驼镜染哂谢馂?zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙被治安拘留。*在遼寧省鞍山市，僅從2009年8月24日至31日短短的一周內(nèi)，就有80人因違規(guī)吸煙、違規(guī)操作電焊、在危險(xiǎn)場(chǎng)所動(dòng)用明火等原因被拘留5日。3、討論的問題：⑴作為裁量基準(zhǔn)制定者的公安部能否以“一律式”的基準(zhǔn)取消《消防法》的“階梯式”處罰規(guī)定？

⑵能否將“情節(jié)嚴(yán)重”簡(jiǎn)單地化約為“非常時(shí)期”？

⑶執(zhí)法一線的公安機(jī)關(guān)是否必須完全遵照公安部的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行處罰？是否能夠放棄對(duì)不同個(gè)案之中復(fù)雜情節(jié)的個(gè)別考量？2、行政裁量權(quán)的表現(xiàn)形式（1）在法律規(guī)范中可能出現(xiàn)的行政裁量*不確定概念*彈性條款*法律規(guī)范缺失（2）在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的行政裁量*對(duì)事實(shí)認(rèn)定的裁量*對(duì)法定事實(shí)要件的裁量*對(duì)行政程序的裁量*對(duì)結(jié)果的裁量3、濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式

a、背離法定目的；b、違反平等對(duì)待原則；c、不相關(guān)的考慮；d、違反慣例的原則；e、違反可行性原則；f、違反遵守行政規(guī)則原則；g、違反均衡原則；h、結(jié)果顯失公正。（三）行政裁量權(quán)的控制模型控制模型1、規(guī)則控制2、程序控制3、監(jiān)督控制1、規(guī)則（立法）控制模型（1）理念：行政裁量權(quán)是法治社會(huì)的客觀存在，不能消滅只能控制；（2）在技術(shù)上可通過立法細(xì)化規(guī)則，使得規(guī)則明確、具體，壓縮和消除自由裁量的空間；（3）難題是要處理好規(guī)則的“細(xì)化”和“僵化”之間的關(guān)系。2、程序競(jìng)爭(zhēng)控制模型（1）理念：以權(quán)利控制權(quán)力，核心是使裁量權(quán)的行使理性化；（2）在技術(shù)上使是行政程序通過相對(duì)人的參與變成一個(gè)公開透明的過程，使程序變成一個(gè)信息分享、知識(shí)交流、利益競(jìng)爭(zhēng)、相互制約的過程。3、監(jiān)督與審查控制模型（1）：執(zhí)法主體受知識(shí)、情感等方面的因素影響可能會(huì)使裁量不合理，需要層級(jí)更高或者中立權(quán)威的主體來做出權(quán)威評(píng)價(jià)。（2）在技術(shù)上是建立行政復(fù)議、行政監(jiān)督和司法審查制度來實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的控制。（四）行政裁量權(quán)與中國實(shí)踐1、建立自由裁量權(quán)行使基準(zhǔn)制度是中國控制行政裁量的重要制度創(chuàng)新；2、正確理解裁量基準(zhǔn)的制度功能（1）偏重個(gè)案而非普遍正義（2）面向典型而非特定個(gè)案（3）限制而非消滅裁量空間。3、行政執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)主要有：（1）被追究過錯(cuò)執(zhí)法責(zé)任（2）受到行政處分（3）受到行政追償（4）承擔(dān)刑事責(zé)任4、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)行為及其表現(xiàn)（1）行政決策方面（2）法律關(guān)系主體方面（3）執(zhí)法依據(jù)方面（4）執(zhí)法程序方面（5）執(zhí)法手段方面（6）履行職責(zé)方面5、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因（1）內(nèi)生性原因a、對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)識(shí)不足，缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)，實(shí)施行政行為的隨意性較大；b、個(gè)人的責(zé)任心和集體感不強(qiáng)，綜合素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)不熟練，造成違法執(zhí)法或者工作失誤；c、缺乏法制觀念和廉政意識(shí)，在人情、金錢和物質(zhì)利益的誘惑下，利用手中的權(quán)力謀取個(gè)人利益。（2）外部原因a、行政管理相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)行為能力日益增強(qiáng)；b、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里存在利益尋租行為；c、紀(jì)檢監(jiān)察與司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對(duì)行政執(zhí)法與執(zhí)紀(jì)行為的監(jiān)督監(jiān)檢查，新聞及社會(huì)輿論也成為較強(qiáng)的監(jiān)督力量。3、行政執(zhí)法人員違法、過錯(cuò)責(zé)任的追究（1）不履行法定職責(zé)或無故拖延履行法定職責(zé)的失職行為；（2）無法定依據(jù)或者超過法定種類、幅度實(shí)施的行政處罰行為；（3）違反法定程序