《學(xué)術(shù)界》(雙月刊)總第124期，2007．3ACADEMICS《學(xué)術(shù)界》(雙月刊)總第124期，2007．3ACADEMICSINCHINANo．3Ma)r．2007論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)‘4]o王愛(ài)學(xué)，趙定濤(中國(guó)科技大學(xué)商學(xué)院，安徽合肥230061)[摘要]經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，公共產(chǎn)品尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足已成為當(dāng)前社會(huì)的重要特征并成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文在綜述相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，全面分析了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的諸如供給主體缺位、供給職責(zé)不明、體制性分割、提供者主權(quán)、x非效率等問(wèn)題，分析了產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源，提出了強(qiáng)化公共財(cái)政投入機(jī)制、建立多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制和硬性的投資分擔(dān)機(jī)制、改革完善供給決策機(jī)制、引入市場(chǎng)機(jī)制等建議。[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給機(jī)制；重構(gòu)隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏問(wèn)題，目前引起各方面廣泛關(guān)注，已有不少文獻(xiàn)進(jìn)行了深入研究。這些文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面：一是從組織制度創(chuàng)新角度，指出要打破政府及其公共部門(mén)對(duì)公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)的過(guò)度壟斷，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，有序地向私人部門(mén)開(kāi)放公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)，將市場(chǎng)機(jī)制和私人部門(mén)引入公共產(chǎn)品資源配置領(lǐng)域。二是從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面存在的問(wèn)題人手，建議政府增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金支出，進(jìn)一步加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力度等心J。三是從建立供給決策機(jī)制、需求表達(dá)機(jī)制、創(chuàng)新供給制度角度，讓農(nóng)民參與公共產(chǎn)品提供的決策，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品過(guò)度供給和供給不足問(wèn)題∞3。四是從城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異比較研究作者簡(jiǎn)介：王愛(ài)學(xué)，中國(guó)科技大學(xué)商學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣补芾砗驼?jīng)濟(jì)學(xué)。趙定濤(1955一)，中國(guó)科技大學(xué)商學(xué)院博士生導(dǎo)師，中國(guó)科技大學(xué)管理科學(xué)系主任，研究領(lǐng)域?yàn)閼?zhàn)略管理與決策分析。[}]該文是安徽省軟科學(xué)課題《農(nóng)村公共產(chǎn)品理論分析和實(shí)踐研究》(項(xiàng)目編號(hào)：06035058c)的階段}生成果。．---——40．---——萬(wàn)方數(shù)據(jù)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)人手，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的思路和對(duì)策、4論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)人手，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的思路和對(duì)策、4o。五是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)角度，建議增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給"J。國(guó)外的文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的研究主要集中在農(nóng)村環(huán)境方面∞’。從總體上看，現(xiàn)有文獻(xiàn)更多的是建議通過(guò)增加政府預(yù)算支出、創(chuàng)新某些體制來(lái)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，很少?gòu)男姓芾碇贫葎?chuàng)新、創(chuàng)建公共財(cái)政體制、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進(jìn)行分析。本文將在借鑒已有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)利‘公共產(chǎn)品供給制度缺位問(wèn)題進(jìn)行討論。一、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題農(nóng)村公共產(chǎn)品，從屬性分析上看，就是農(nóng)村地c；{=在消費(fèi)上具有非排他一降和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品和服務(wù)；從形態(tài)上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村的文化教育．．公共衛(wèi)生、水利設(shè)施、道路橋梁、農(nóng)業(yè)科技、電力通訊、社會(huì)治安、廣播電視等I以及相關(guān)的制度安排。這些社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)會(huì)使農(nóng)村受益，但其中有些社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)的受益范圍又不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)"]。當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面。1．供給主體缺位：公共財(cái)政的陽(yáng)光沒(méi)有普照到農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，我們形成了公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)二元供給機(jī)制。城市居民享受政府通過(guò)繳納的稅收收入提供的各種公共產(chǎn)品，其供給納入公共財(cái)政體制范疇。而農(nóng)民除了繳納農(nóng)業(yè)稅及附加，還得為其享受的各種公共產(chǎn)品支付各種費(fèi)用，如“三提五統(tǒng)”等，農(nóng)民享受的各種公共產(chǎn)品是由農(nóng)民自己進(jìn)行成本分?jǐn)?，而不是由政府統(tǒng)一從強(qiáng)制性稅收中通過(guò)公共財(cái)政安排的。這可從國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出中反映出來(lái)(見(jiàn)表一)。表一：國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出 (單位：億元)農(nóng)業(yè)支出 農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政 農(nóng)業(yè)支出 農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政年份 年份(億元) 支出的比重(％) (億元) 支出的比重(％)1978 150．7 13，4 1996 700．4 8．81980 150．O 12．2 1997 766．4 8．31998 1154．8 10．7 1985 153．6 7．71990 307．8 10．0 1999 1085．8 8．21091 347．6 10．3 20()(：) 1231．5 7．87．7 1992 376．0 10．0 2()0l 1456．71993 440．5 9．5 2002 】580．8 7．21994 533．0 9．2 2003 1754。5 7．11995 574．9 8．3資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒>)2004年卷8—6．注：農(nóng)業(yè)支出主要包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、以及其他支出。從上表可清楚看出，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)量在不斷增加，從1978年的150．7億元增加到2003年的1754．5億元，25年增長(zhǎng)了l1．6倍。但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重在總體上卻是下降的，在此期間我——41——萬(wàn)方數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資與國(guó)家財(cái)政總支出中用于農(nóng)業(yè)的比例由1978年的13．4％下學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資與國(guó)家財(cái)政總支出中用于農(nóng)業(yè)的比例由1978年的13．4％下降到2003年的7．1％，下降了6．3個(gè)百分點(diǎn)。與此形成強(qiáng)烈反差的是，我國(guó)財(cái)政收入從1978年的1132．1億元增長(zhǎng)到2003年的21715．3億元，25年增長(zhǎng)了19．2倍(見(jiàn)表二)，除1980和1991年增幅低于10％以外，其他年份增幅大都高于15％。由于長(zhǎng)期的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展緩慢。表二：國(guó)家財(cái)政收入總額及增長(zhǎng)速度年份 財(cái)政收入(億元)噌長(zhǎng)速度(％) 年份 財(cái)政收入(億元)噌長(zhǎng)速度(％)1978 1132．1 29．5 1996 7408．0 18．71980 1159．9 1．2 1997 8651．1 16．81985 2004．8 22．O 1998 9876．0 14。21990 2937．1 10．2 19919 11444．1 15．91991 3149．5 7．2 2000 13395．2 17．O1992 3483．4 10．6 200l 16386．O 22．31993 4349．0 24．8 2∞2 18903．6 15．41994 5218．1 20．0 2003 217】5。3 14，91995 6242．2 19．6資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒)2004年卷8—12．供給職責(zé)不明：層層下放事權(quán)。各級(jí)政府由于本級(jí)財(cái)政支出壓力增大，加上本身財(cái)力緊張，常常無(wú)法籌集大量的資金提供農(nóng)村所急需的公共產(chǎn)品，往往是層層下放事權(quán)，轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)著許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的支出，無(wú)形中這一部分本應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)的職能被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。以義務(wù)教育為例，就其屬性來(lái)說(shuō)其外溢性和公共性很強(qiáng)，是典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府尤其是國(guó)家和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。但由于體制等多方面原因，這部分投資不到位。義務(wù)教育法規(guī)定國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育，國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證【8】02002年，我國(guó)雖然把農(nóng)村義務(wù)教育的直接責(zé)任由過(guò)去的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主提升到以縣為主，實(shí)行“以縣為主”的管理體制，但在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面，仍然存在著各級(jí)政府投入責(zé)任不明確、總體保障水平偏低、農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)較重等突出問(wèn)題，過(guò)分強(qiáng)調(diào)依靠地方政府投資興辦教育的作用，忽視地區(qū)問(wèn)客觀上存在著發(fā)展差異和不平衡，沒(méi)有強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的投入職責(zé)，使基礎(chǔ)教育的國(guó)民性和義務(wù)教育的普及性很難得到真正體現(xiàn)。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村義務(wù)教育從某種意義上說(shuō)是“農(nóng)民辦”，而非“政府辦”。從全國(guó)角度講，2001年，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中，教育附加費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、集資費(fèi)用分別為102．88億元、116．22億元、28．69億元，占農(nóng)村義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)1102．27億元的22．4％。農(nóng)民仍然直接負(fù)擔(dān)了1／4左右的義務(wù)教育費(fèi)用歸1。據(jù)測(cè)算，全國(guó)接受義務(wù)教育總?cè)藬?shù)約為1．9億人，有70％在農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要負(fù)擔(dān)近70％的義務(wù)教育開(kāi)支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負(fù)擔(dān)教師工資一42—萬(wàn)方數(shù)據(jù)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)就占其財(cái)政總開(kāi)支的60％以上，與此同時(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政供養(yǎng)人員占到了全論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)就占其財(cái)政總開(kāi)支的60％以上，與此同時(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政供養(yǎng)人員占到了全國(guó)的7l％，但其財(cái)政收入?yún)s只有全國(guó)財(cái)政總收人的21％【l。在這種狀況下，享受義務(wù)教育這種有立法保障的公共物品消費(fèi)也難以落實(shí)到位。從國(guó)際情況來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都是由中央和地方政府共同承擔(dān)初等教育的全部或主要費(fèi)用，特別是中央和省級(jí)政府往往承擔(dān)了更大的責(zé)任。例如，日本(1980年)中央政府承擔(dān)了初等、中等教育經(jīng)費(fèi)的25．4％，縣級(jí)政府(相當(dāng)于中國(guó)的省)承擔(dān)r67．8％；美國(guó)(1979年)聯(lián)邦政府承擔(dān)了8．5％，州政府承豐H了40．1％；德國(guó)(1978年)聯(lián)邦政府承擔(dān)了0．3％，州政府承擔(dān)了74．2％。1995—1997年有關(guān)發(fā)展中國(guó)家對(duì)初、中等教育的投入占公共教育投入的比重為，印度78．3％，巴西73．8％，墨西哥82．8％，馬來(lái)西亞74．5％，韓國(guó)92％，菲律賓82％ J。而我國(guó)在社會(huì)受益最明顯的小學(xué)義務(wù)教育投入方面，80％以上的財(cái)政投入是由地方財(cái)政，中央對(duì)小學(xué)義務(wù)教育投入的比例不足20％【l引。與此同時(shí)，中央財(cái)政與地方財(cái)政收入及占全國(guó)財(cái)政收入比重卻發(fā)生了明顯變化(見(jiàn)表三)。表三：中央和地方財(cái)政收入及比重年份 全國(guó)(億元) 中央(億元) 地方(億元) 中央比重(％)地方比重(％)1978 1132．3 175．77 956．49 15．5 84．51980 1160．0 284．45 875．48 24．5 75．51985 20()4．8 769．63 1235．19 38．4 61．61989 26154．9 822．52 1842．38 30．9 69．11990 2937．1 992．42 1944．68 33．8 66．21991 3149．5 938．25 2211．23 29．8 70．21992 3483．4 979．51 2503．86 28．1 71．91993 4349．0 957．51 3391．44 22．0 78．01994 5218．1 2906．50 2311．60 55．7 44．31995 6242．2 3256．62 2985．58 52．2 47．81996 7408．O 3661．07 3746．92 49．4 50．61997 8651．1 4226．92 4424．22 48．9 51．11998 9876．0 4892．00 4983．95 49．5 50。51999 114“．1 5849．21 5594．87 51．1 48．92000 13395．2 6989．17 6406．06 52．2 47．82001 16386．0 8582．74 7803．30 52．4 47．62002 18903．6 10388．64 8515．00 55．0 45．02003 21715．3 11865．27 9849．98 54．6 45．4資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒)2004年卷8一l從表三可清晰看出，改革開(kāi)放以來(lái)，中央財(cái)政收入不僅絕對(duì)數(shù)大幅增加，而且其占全國(guó)財(cái)政收入比重也大幅增加，從1978年的15．5％增加到2003年的54．6％，而地方財(cái)政收入比重則從1978年的84．5％下降到2003年的45．4％。這種中央政府與地方政府間的財(cái)力狀況與教育支出責(zé)任的非對(duì)稱性，必然會(huì)由一43—萬(wàn)方數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難而影響政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投人。雖然從2007年開(kāi)始學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難而影響政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投人。雖然從2007年開(kāi)始在全國(guó)推行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，但目前保障能力依然是低水平的。3．農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢：自我供給能力不強(qiáng)。從GDP、財(cái)政收人和城鄉(xiāng)居民人均收人增速看，我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)過(guò)于緩慢，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的“體制外”供給。1980年城市居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入分別為477．6元和191．3元，兩者相差不到2．50倍，1985年兩者分別為739．1元和397。6元，兩者相差不到1。86倍，差距有所縮小。1985年的城鄉(xiāng)居民人均收入比1980年分別增長(zhǎng)35．4％和51．9％?？梢?jiàn)，在農(nóng)村改革時(shí)期，農(nóng)村居民人均收入增幅超過(guò)城市。1990—1996年城鄉(xiāng)居民人均收入年均增幅分別為18％和15．5％，城市增幅已經(jīng)高于農(nóng)村2．5個(gè)百分點(diǎn)。1997—2003年，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)8％、財(cái)政收入年均增長(zhǎng)約17％，同期城市居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)8．3％，超過(guò)GDP增幅0．3個(gè)百分點(diǎn)，而同期農(nóng)村居民人均純收入年均增長(zhǎng)僅為4．5％，大大低于GDP、財(cái)政收入和城市居民人均可支配收入增幅，分別達(dá)3．5、12．5和3．8個(gè)百分點(diǎn)。2003年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8472元，扣除物價(jià)上漲因素，實(shí)際增長(zhǎng)9．0％，農(nóng)村居民人均純收入2622元，實(shí)際增長(zhǎng)4．3％。當(dāng)年兩者收入差距超過(guò)3．2倍，增幅相差近2．1倍¨引。這些數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)近8億農(nóng)民因收入增長(zhǎng)緩慢，公共產(chǎn)品消費(fèi)不足，沒(méi)有同步分享到經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和深化改革帶來(lái)的成果。表四：衛(wèi)生總費(fèi)用1980 1990 1995 2000 200l 2002 2003衛(wèi)生總費(fèi)用(億元) 143．2 747．4 2155．1 4586．6 5025．9 5684．6 6623．3政府預(yù)算衛(wèi)生支出 5l，9 187．3 387．3 709．5 800．6 864．5 1137．8豐十會(huì)1丁畢支出 61．O 293．1 767．8 1171．9 1211．4 1503．6 1808．4個(gè)人衛(wèi)生支出 30．3 267．0 1000．O 2705．2 3013．9 3316．5 3677．0衛(wèi)生總費(fèi)用構(gòu)成(％)100．0100．0100．0loo．O100．O100．O100．0政府衛(wèi)生支出36，2 25，1 18．O 15．515．915．2 j7．2社會(huì)1丁幸支出42．639．235．625．524．1 26．5 27．3個(gè)人衛(wèi)生支出21．235．746．459．060．058．355．5衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP％3．17 4．03 3．69 5．13 5．16 5．42 5．65人均衛(wèi)生總費(fèi)用(元)14．5165．4177．9361．9393．8442．6512．5城市 158．8 401．3 828．6 839．1 932．9農(nóng)村 38．8 112．9 209．4 245．6 268．6資料來(lái)源：((2005年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)》‘141．注：①衛(wèi)生總費(fèi)用為測(cè)算數(shù)； ②本表按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算。4．體制性分割：制度性供給不足。制度性公共產(chǎn)品主要是由于相關(guān)制度規(guī)則設(shè)定的不同，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的差異。在制度內(nèi)，人們非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性地享受公共產(chǎn)品，而制度外的群體則被排斥在外。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度沿襲了人民公社時(shí)期的一些基本特征，實(shí)行非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給。城市公共產(chǎn)品一直是由國(guó)家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品則很多是靠制度外供給——一44—萬(wàn)方數(shù)據(jù)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)農(nóng)民自己解決。由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，難以支撐巨大的公共產(chǎn)品供給，因此全論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)農(nóng)民自己解決。由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，難以支撐巨大的公共產(chǎn)品供給，因此全國(guó)大多數(shù)農(nóng)民幾乎享受不到城市居民諸如供水、供氣、公共下水道、路燈、公共汽車(chē)、公共衛(wèi)生防疫、污水處理、美化環(huán)境等公共物品的消費(fèi)。正因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，反過(guò)來(lái)又加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成惡性循環(huán)。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，目前，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置、衛(wèi)生狀況和健康水平差異明顯。醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的大體狀況是20％的城市居民擁有全國(guó)近80％的資源，而占全國(guó)人口近80％的農(nóng)民僅擁有20％的資源。政府的醫(yī)療開(kāi)支一直不充足，預(yù)算分配嚴(yán)重偏向城市地區(qū)。政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)給予的財(cái)政承諾一直在下降，它在醫(yī)療保健總支出中的比重從1978年的21．5％下降到了1985年的12．1％，1991年則下降到了10．5％。農(nóng)村支出是全國(guó)平均水平的2／3，同時(shí)城市地區(qū)的支出則幾乎達(dá)到全國(guó)平均水平的兩倍j’15o。從表四城市與農(nóng)村的人均衛(wèi)生總費(fèi)用比較中，1990年以來(lái)城市人均衛(wèi)生總費(fèi)用大體上是農(nóng)村的4倍，雖然自2003年以來(lái)開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療這一比例有所下降，但仍維持在3．5倍左右。5．“提供者主權(quán)”：需求偏好缺乏表達(dá)傳遞機(jī)制。現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要來(lái)決定，而是完全采取“自上而下”的決策和供給路徑，由上級(jí)政府或當(dāng)?shù)卣臎Q策者根據(jù)“考核指標(biāo)”、“政績(jī)”、“任期”的需要安排供給。這種“自上而下”的政府供給方式，實(shí)際l是典型的“提供者主權(quán)”，帶有濃厚的指令性、強(qiáng)制性、隨意性，長(zhǎng)官意志十足，供給效率低下，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實(shí)際需求沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，因而提供的公共產(chǎn)品也難以滿足農(nóng)民的公共需求。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏規(guī)范的公共選擇機(jī)制、政府與社會(huì)共同治理機(jī)制和農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策與法規(guī)的不透明，農(nóng)村公共預(yù)算缺乏科學(xué)性，在這種取向的供給體制下，事實(shí)上形成了私人產(chǎn)品的公共供給或某些公共產(chǎn)品的過(guò)度供給，從而加劇了農(nóng)民急需公共產(chǎn)品的供給不足。如有些地區(qū)，不考慮農(nóng)村的客觀環(huán)境和農(nóng)民的實(shí)際需要，一些容易出成績(jī)的短平快公共項(xiàng)目頻頻問(wèn)世，開(kāi)展了諸如達(dá)標(biāo)示范工程、創(chuàng)建小康村等“面子工程”。而一些期限長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的長(zhǎng)期項(xiàng)目或社會(huì)福利型的項(xiàng)目則經(jīng)常被剔除在決策者的選擇范圍之外，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、水利建設(shè)、科技推廣、社會(huì)保障等，而這些才是農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的根本所在。6．“X非效率”：政府直接生產(chǎn)。哈維·萊本斯坦(Leibenstein．H，1979)提出的“x非效率理論”認(rèn)為，即使在資源配置適當(dāng)?shù)那疤嵯?，由于組織內(nèi)部的動(dòng)力和外部的壓力不夠大，也會(huì)出現(xiàn)低效率。研究表明，由缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力造成的“x非效率”要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資源配置的非效率¨61。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，大多實(shí)行政府直接供給和直接生產(chǎn)，包括公共產(chǎn)品生產(chǎn)的壟斷和運(yùn)營(yíng)的壟斷。這種壟斷的供給方式，相對(duì)于私人供給同樣的公共產(chǎn)品的效率雨言是低下的。政府是一種自然壟斷性組織，根據(jù)萊本斯坦的“x非效率理論”，壟斷條件下的任何組織都有可能喪失追求成本最小化與效益最大化的能力，從而導(dǎo)致“x非效率”的產(chǎn)生。只要引入創(chuàng)新、激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就會(huì)提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效一45—萬(wàn)方數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)界2007學(xué)術(shù)界20073·學(xué)術(shù)探索率。有研究表明，除I竭防等特殊的公共產(chǎn)品以外，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品的供給，不論在生產(chǎn)效率方而還是運(yùn)營(yíng)方面，私人供給的成本要比政府供給低得多j二、造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因分析1．認(rèn)識(shí)不夠：重城市、輕農(nóng)村。一些地方、一些領(lǐng)導(dǎo)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，難以擺脫傳統(tǒng)的、根深蒂固的“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”、城鄉(xiāng)居民社會(huì)權(quán)益“天然：有別”的思想觀念影響和思維定勢(shì)的束縛，導(dǎo)致在實(shí)際工作巾名之曰以經(jīng)濟(jì)建沒(méi)為中心，實(shí)則是唯經(jīng)濟(jì)建設(shè)為巾心，只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不重視社會(huì)發(fā)展，只重視城市發(fā)展、不重視農(nóng)村發(fā)展，只重視人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、不重視人與自然的關(guān)系，只重視個(gè)人消費(fèi)、不重視社會(huì)福利，只重視生活物質(zhì)質(zhì)量、不重視生活綜合質(zhì)量。在這種認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下，日積月累，必然造成農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重短缺以及城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成。2．財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入缺乏硬性約束。自1980年以來(lái)，我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制，雖然1994年分稅制改革對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了不斷的改革，但分級(jí)財(cái)政體制框架一卣沿用至今。這一體制的摹本原則是：在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保中央開(kāi)支的前提卜^，劃分各級(jí)政府收支的范圍，明確各級(jí)財(cái)政的權(quán)利和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)結(jié)合：實(shí)際結(jié)果是財(cái)政體制層級(jí)越往上，財(cái)力越是雄厚，同時(shí)也就越是向城市傾斜，反之，面向廣大農(nóng)村的縣鄉(xiāng)財(cái)政大都是“吃飯財(cái)政”。國(guó)家在財(cái)權(quán)不斷上收的同時(shí)，卻不斷下放事權(quán)，造成權(quán)責(zé)不對(duì)稱。在這樣的財(cái)政體制下，預(yù)算支出必然是用于城市建設(shè)和城市公共產(chǎn)品供給的資金偏重，用于農(nóng)村的偏輕，常常出現(xiàn)“擠農(nóng)補(bǔ)城、保城”的現(xiàn)象。上一級(jí)財(cái)政對(duì)下一級(jí)財(cái)政的資金支持和扶持責(zé)任不能固化，隨意性較大，缺乏硬性約束。另外，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的欠缺和不規(guī)范，落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金更是得不到有效保障。雖然表三顯示中央財(cái)政收入自1994年以來(lái)占全國(guó)財(cái)政收入比重一直在50％左右，但正如表一所示國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入一直呈不斷下降的趨勢(shì)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多沒(méi)置有“幾套班子”，甚至還有“七站、八所”，造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，財(cái)政供養(yǎng)人員多、行政開(kāi)支火，沒(méi)有財(cái)力保障農(nóng)利’公共產(chǎn)品的供給。有資料顯示，住全國(guó)4．5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，財(cái)政供養(yǎng)人員(含農(nóng)村教師)達(dá)到1280萬(wàn)人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均供養(yǎng)人員達(dá)到280人，如果按8億農(nóng)民計(jì)算的話，31個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)人¨¨．在這種情況卜J，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么不供給公共產(chǎn)品，要么想方設(shè)法從預(yù)算外或制度外尋找財(cái)源，來(lái)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，這樣勢(shì)必會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。3．客觀原因：農(nóng)村人口眾多、居住分散、素質(zhì)偏低。與城市地區(qū)相比，農(nóng)村地域廣大，而居住人口相對(duì)分散，農(nóng)村地域的分散和自然環(huán)境的差異決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給中沒(méi)有城市的集中化特點(diǎn)，其生產(chǎn)帶有分散性，公共產(chǎn)品的提供與享用往往存在著成本收益不對(duì)稱的現(xiàn)象。以農(nóng)村道路建設(shè)為例，盡管設(shè)施完善的公路將為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來(lái)極大的便利，但道路建設(shè)投資額較大，而使用一46—萬(wàn)方數(shù)據(jù)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)人口主要是特定區(qū)域的少數(shù)農(nóng)民，造成投資效益不高，當(dāng)投資主體缺少投資資金時(shí)，很容易出現(xiàn)公共產(chǎn)品投資的盲點(diǎn)。同時(shí)由于農(nóng)村人口數(shù)囂龐大，即使很大規(guī)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)人口主要是特定區(qū)域的少數(shù)農(nóng)民，造成投資效益不高，當(dāng)投資主體缺少投資資金時(shí)，很容易出現(xiàn)公共產(chǎn)品投資的盲點(diǎn)。同時(shí)由于農(nóng)村人口數(shù)囂龐大，即使很大規(guī)模的資金投入，也被大量稀釋。三、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策建議1．強(qiáng)化公共財(cái)政投入機(jī)制，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度。如果說(shuō)建國(guó)初期在一窮二白基礎(chǔ)上發(fā)展工業(yè)不得不靠犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的話，那么經(jīng)過(guò)近30年來(lái)的改革開(kāi)放以及所積累的物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)在已經(jīng)是到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的時(shí)候了。2005年國(guó)家財(cái)政收入已突破3萬(wàn)億元，是1978年的近27倍，國(guó)家綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，在人均CDP達(dá)到1000美元的工業(yè)化中期階段，既是居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和服務(wù)業(yè)大發(fā)展的階段，也是迫切需要支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵階段。當(dāng)前，要強(qiáng)化公共財(cái)政投入機(jī)制，改變城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制，給農(nóng)民國(guó)民待遇，向農(nóng)民提供與市民大體均等的公共產(chǎn)品，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度。一是進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政資金對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于新增資金主要用于農(nóng)村的決定，強(qiáng)化政府對(duì)于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品的保障責(zé)任，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給由制度外轉(zhuǎn)向制度內(nèi)，納入各級(jí)政府財(cái)政支出中統(tǒng)籌考慮。按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》的要求，必須保證國(guó)家財(cái)政每年用于農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。二是完善省以下財(cái)政體制。推行和擴(kuò)大省直管縣改革，加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的扶持力度，合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)的收入范圍，適當(dāng)擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府在分享稅種中的比例，保證縣鄉(xiāng)政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務(wù)均等化的要求，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，加強(qiáng)地區(qū)之間的財(cái)力綜合平衡。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，尤其要加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)其公共保障供應(yīng)能力。四是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的自我發(fā)展能力。2．建立多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制和硬性的投資分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性。這種構(gòu)成上的層次性，就決定了其供給主體的多層次性。要按照受益范圍和支付能力的原則，合理劃分政府間的事權(quán)，重新界定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入責(zé)任，形成以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)、市縣財(cái)政適當(dāng)配套的投資分擔(dān)機(jī)制，建立從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。一是深化行政管理體制改革，合理劃分各級(jí)政府之問(wèn)的事權(quán)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。在上級(jí)政府下放公共產(chǎn)品供給責(zé)任的同時(shí)，要相應(yīng)下放財(cái)權(quán)，以確保下級(jí)政府有能力履行供給職責(zé)。二是重新界定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入責(zé)任。屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品即純農(nóng)村公共產(chǎn)品如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、跨省區(qū)的水利投資、大江大河治理等，由中央政府承一47—萬(wàn)方數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索擔(dān)。屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品即準(zhǔn)農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，如區(qū)域性學(xué)術(shù)界2007．3·學(xué)術(shù)探索擔(dān)。屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品即準(zhǔn)農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，如區(qū)域性的農(nóng)田水利建設(shè)、轄區(qū)道路建設(shè)等。一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。在地方各級(jí)政府中要強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任，注意轄區(qū)內(nèi)的市縣差異。鄉(xiāng)村社區(qū)負(fù)責(zé)提供村落范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品或服務(wù)，如村內(nèi)道路建設(shè)、溝渠灌溉等與村民的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)。三是深化投融資體制改革，加大金融支農(nóng)的力度。切實(shí)改變資金由農(nóng)村大量流向城市的狀況，鼓勵(lì)、支持金融組織增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，多渠道增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來(lái)源。四是發(fā)揮農(nóng)村各種專業(yè)組織在提供公共產(chǎn)品方面的作用。農(nóng)村各種合作性的非盈利性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)如各種專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社以及農(nóng)業(yè)科技示范園基地等，在部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和生產(chǎn)信息，從而提供能夠滿足農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。3．改革完善供給決策機(jī)制。我國(guó)目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的決策是自上而下進(jìn)行的，往往不能真正反映農(nóng)民的需求，造成供給不能適銷對(duì)路，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡和資源浪費(fèi)。但根據(jù)理論研究和現(xiàn)實(shí)狀況，一些自上而下的決策供給公共產(chǎn)品還是必要的。因此，我們要建立一種自上而下和自下而上相結(jié)合的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。一是擴(kuò)大基層民主。在建立完善的村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制和決策監(jiān)督機(jī)制，使農(nóng)民能更多通過(guò)直接渠道，充分表達(dá)自己意見(jiàn)和實(shí)際需求，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，使農(nóng)民的真實(shí)意愿得以體現(xiàn)。二是培育新型農(nóng)民。加強(qiáng)教育科學(xué)文化知識(shí)培訓(xùn)，培育農(nóng)民現(xiàn)代公民意識(shí)和民主法制意識(shí)，引導(dǎo)他們積極參與相關(guān)決策活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督管理，以增強(qiáng)農(nóng)村公共資源配置的公開(kāi)性、透明性和有效性。三是調(diào)整充實(shí)鄉(xiāng)村決策機(jī)構(gòu)。以推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置為契機(jī)，把那些事業(yè)心強(qiáng)、有能力、能致富、能帶動(dòng)大家共同致富的“能人”，選拔充實(shí)到鄉(xiāng)、村決策機(jī)構(gòu)中，以使自下而上的決策較好地貼近廣大農(nóng)民需求。4．打破政府壟斷，引入市場(chǎng)機(jī)制。公共產(chǎn)品的提供方式可以有多種：政府供給、市場(chǎng)供給、政府與市場(chǎng)共同供給。在我國(guó)當(dāng)前政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、主體缺位的情況下，首先要強(qiáng)化政府供給責(zé)任，這是主渠道。當(dāng)然政府提供并不等于政府直接生產(chǎn)。事實(shí)上政府提供公共產(chǎn)品可以有兩種方式：一是政府直接生產(chǎn)，二是政府間接生產(chǎn)。政府直接生產(chǎn)主要是通過(guò)政府部門(mén)：直接提供服務(wù)如國(guó)防、社會(huì)治安、義務(wù)教育、消防服務(wù)等。政府間接生產(chǎn)是指政府利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)私人企業(yè)或非營(yíng)利部門(mén)參與公共物品的生產(chǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，即使是在純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，公共產(chǎn)品的政府提供也不等于政府直接生產(chǎn)。實(shí)際上，除了少數(shù)涉及國(guó)家整體利益和國(guó)家安全的純公共產(chǎn)品需要由政府直接生產(chǎn)外，大量的公共產(chǎn)品都可采用公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)的契約方式，交給私人生產(chǎn)，然后由政府采購(gòu)，或者于脆由政府使用公共資金在商品市場(chǎng)上直接進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。一般而言，政府間接生產(chǎn)公共產(chǎn)品有較低的勞動(dòng)成本、較一48—萬(wàn)方數(shù)據(jù)論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)好的經(jīng)營(yíng)管理等優(yōu)點(diǎn)，因此在西方國(guó)家越來(lái)越多地得到采用：在我國(guó)，政府提供公共產(chǎn)品的主要方式是直接生產(chǎn)，這不僅耗費(fèi)大量財(cái)力，而且供給效率不高，使公共物品處于極度短缺的境地。因此，要改變政府在公共產(chǎn)品提供中的角色，盡論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制缺失與重構(gòu)好的經(jīng)營(yíng)管理等優(yōu)點(diǎn)，因此在西方國(guó)家越來(lái)越多地得到采用：在我國(guó)，政府提供公共產(chǎn)品的主要方式是直接生產(chǎn)，這不僅耗費(fèi)大量財(cái)力，而且供給效率不高，使公共物品處于極度短缺的境地。因此，要改變政府在公共產(chǎn)品提供中的角色，盡可能采用問(wèn)接的生產(chǎn)方式，使政府提供公共產(chǎn)品的決策職能與執(zhí)行(具體生產(chǎn))職能適度分離，對(duì)于那些農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性、排他性不強(qiáng)、進(jìn)入成本不離的公共產(chǎn)品或服務(wù)，可以按照市場(chǎng)原則采用政府與市場(chǎng)混合的方式來(lái)提供，如將政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)：直接生產(chǎn)的物品提供改為合約提供?；蚴钦ㄟ^(guò)提供財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠改變公共產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵(lì)；對(duì)于一些生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)，如自然壟斷性質(zhì)逐漸減弱的行業(yè)，政府可以通過(guò)向私人出售股份吸收私人資本或非營(yíng)利部門(mén)的資本加入，這樣，一方面可以減少政府補(bǔ)貼支出，另一方面還可改善治理結(jié)構(gòu)，降低生產(chǎn)成本，從而提高公共物品的供給效率¨8’