課程政策制定過程的特征與本質(zhì)

[08-01-2811:30:00]

作者：呂立杰

編輯：studa20摘要：20世紀80年代后，很多國家把制定課程政策作為改善教育質(zhì)量的重要途徑，各個國家課程政策的制定過程表現(xiàn)出一些趨同特征。課程政策議程的確立是國家政治改革的一部分，政府部門整體控制與專業(yè)咨詢和民主參與相結合，課程由部分專家把握，這一過程總是伴隨著矛盾和爭議，課程政策制定有一定的程序化決策機制。我們可以從這些特征中看到課程政策的制定是一個政治過程，一個權威性與民主性結合的過程，一個理性與非理性結合的過程，一個理論物化的過程，同時又是一個連續(xù)的與體系化的過程。

一、課程政策的制定

什么是政策?美國學者戴維.伊斯頓(Da--vidEaston，1953)有一個著名的定義“政策是對社會價值的權威性配置”。政策是作為一個以政府為主體的行為過程，針對社會中出現(xiàn)的一些公共問題，對社會價值進行重新的調(diào)整與分配，以達到利益協(xié)調(diào)和社會發(fā)展的目的。由于現(xiàn)代社會中政策配置不僅限于經(jīng)濟領域的財產(chǎn)與利益，還包括公共事務中的權力、義務、責任、尊重、秩序等，人們在政策研究中常常把研究對象指稱為公共政策。公共政策的效能在于價值的社會性分配，這個分配方案必然存在著順應了一部分人的需求，同時又傷害了另一部分人的利益，因此作為公共政策的權威配置所追求的合理性就在于使價值在不同利益團體間達成最有利于社會穩(wěn)定與發(fā)展的平衡，解決利益、價值失衡所帶來的社會問題。

課程政策是教育政策中具體的一部分，除了具有一般教育政策的含義與功能外，還有著自己專業(yè)性的內(nèi)容、載體以及運作方式。課程政策要解決的問題是調(diào)整學校培養(yǎng)內(nèi)容、方式與培養(yǎng)目標之間的偏差，當課程政策的制定主體在國家相關權力部門的時候，這樣的課程政策也就屬于一般公共政策的一部分。課程政策可以有不同的層次類型，比如，宏觀的課程政策，需要確立、指引國家課程發(fā)展的價值與規(guī)范，規(guī)劃國家安排課程的目標旨趣，是有關課程的元政策，它可以包括教育改革法案、課程改革綱要等；專項的課程政策，是具體的，體現(xiàn)了課程政策的特殊性，它為每一門學科規(guī)定了功能意義、知識內(nèi)容與實現(xiàn)方式，可以是課程大綱或標準；配套的課程政策，即為保障宏觀的課程政策和專項課程政策有效實施而制定的系列行政措施及相關保障性或解釋性文件。

對于政策制定的理解有兩種，一種認為，政策制定應該包括整個政策過程，也就是把政策的制定、執(zhí)行、評估、修訂等都作為一個動態(tài)的政策制定過程，另一種看法認為，政策制定是政策的形成與規(guī)劃的階段，相對獨立于政策的執(zhí)行、反饋及改進。這里，我們?nèi)诤蟽煞N看法，把課程政策的制定看成是一個持續(xù)調(diào)整的過程，課程政策的形成與規(guī)劃是過程中的一個階段，但是這個階段具有相對獨立性，其自身也是一段過程與環(huán)節(jié)。

課程政策的制定是一個龐大的工程，輻射面廣，受關注程度高，因為課程政策定位人才規(guī)格，影響教育的發(fā)展方向。從政治性來看，它表達著國家對教育發(fā)展的意愿；從專業(yè)性來看，它又是課程發(fā)展的一段歷史?？疾觳煌瑖艺n程政策制定過程，尋找共同的做法與特征，由此，我們可以透視在當下的歷史發(fā)展進程中，課程政策制定的應然本質(zhì)。

二、課程政策制定過程的特征

(一)課程政策議程的確立

社會中需要政府解決的問題很多，只有問題受到政府的關注，并提上政府的議事日程，納入決策領域，這樣的問題確立過程便是確立政策議程的過程，政策議程形成的過程也就是問題有望獲得解決的過程。20世紀80年代后，英國的課程政策是變化最大的，建立了國家課程和全國統(tǒng)一考試，這在英國歷史上是沒有的。如此堅決的調(diào)整是與撒切爾政府經(jīng)濟改革中采取的一系列自由市場與國家權威政策相一致的，因為統(tǒng)一課程旨在統(tǒng)一規(guī)則與標準，這是自由競爭的前提，也是參與歐盟經(jīng)濟壁壘的需要，同時還能提高受教育者的國家認同感。雖然1997年后，在吉登斯影響下的布萊爾工黨政府走的是自由放任資本主義與福利國家之間的“第三條道路”，在教育方針上強調(diào)教育機會均等和所有學校所有學生的成功，但在追求教育的優(yōu)異、質(zhì)量和多樣性上與右翼保守黨的宗旨是一致的，因此國家課程、國家測試、能力分組等問題同樣延續(xù)著。在日本，國家一直掌握著一定的課程權力，20世紀末的這場課程改革，自然更是社會經(jīng)濟政治改革的一部分，90年代后日本經(jīng)濟長期不景氣，尤其在計算機技術為中心的技術競爭中，特別是在軟件領域遠遠落后于美國。與此同時，國際政治局勢中美蘇冷戰(zhàn)結束，歐洲市場統(tǒng)一，擴大了世界市場，使得日本企業(yè)的多國籍化、全球化加速進行，進入了多國籍間的企業(yè)大競爭時代。在這種激烈的競爭中，日本感到世界上的地位備受威脅，不得不進行一系列的政治改革、經(jīng)濟改革以及教育改革，以應對局勢，其中包括政策松綁，降低國家對經(jīng)濟的限制，重新鼓勵企業(yè)問的競爭。在教育中推行“寬松教育”，大量削減課程內(nèi)容；在課程結構中，增加了綜合學習這一新的領域等，以鼓勵學生創(chuàng)新，迎合經(jīng)濟發(fā)展對人才結構的需求。

(二)政府部門的整體控制與專業(yè)咨詢、民主參與相結合

政府對國家課程的控制遠遠不局限在最后的審批環(huán)節(jié)，國家最高教育權力部門對課程研制過程也是整體控制的，這種整體控制首先表現(xiàn)為時間的統(tǒng)一規(guī)劃，因為課程改革作為國家整體改革的一部分，課程政策的出臺表達了配合社會變革的意愿。一些國家課程政策的制定過程都沒有超過兩三年的時間，參與人員多由權力部門官員指定，或者嚴格符合某一標準，以此做到對變革方向的把握。再有就是把課程政策變革過程視為一個整體，對課程政策相關問題，如教師培訓、考試評價等有統(tǒng)一籌劃。在人員分配上，多個職能團隊以課程標準(大綱)研制為核心，形成系統(tǒng)，協(xié)作、互補，以做到在科層體制和社會不同利益團體中尋求平衡。政府部門的整體控制可以使政策制定者站在社會變革的最前沿，宏觀統(tǒng)籌、講求效率，組織的機構與行動步驟成為一個有機體。當然有機體運營產(chǎn)生的問題是易于同化與體系相一致的東西，排斥不一致的東西(尤其在人員、觀點的選擇和采納方面)。盡管政府部門把握著課程政策制定的總方向以及控制時間、人員等方面的事宜，但是政策的制定過程仍然表現(xiàn)出明顯的專業(yè)參與和民主參與，國家課程的制定者團隊一般都包括代表某一學科課程標準(大綱)的大學專業(yè)人員、教師代表以及專門研究教育方面問題的教授；在方案擬定之前和草案出臺之后的民主征詢，都試圖吸納社會不同階層、不同經(jīng)濟團體、利益團體的聲音。事實上，是希望借助參與人員、咨詢?nèi)藛T的多元背景做到政策合理性的把握，這樣，專業(yè)咨詢、民主參與與行政決策就交織在一起。對于原來分權制的國家來說，這樣的行動過程中出現(xiàn)了政治、政府的管理、控制；對于原來集權制的國家，政策制定過程中大學學者大量參與其中，發(fā)表意見，影響政府的判斷。比如，挪威和一些歐洲大陸國家一樣，一直擁有國家課程，在90年代中期也進行了一場旨在提高國家競爭力的課程改革。在一份課程研制過程的報告中顯示，挪威的課程設計者被分成不同的小組：指導小組、工作小組、工作組領導者小組、基本小組、專家小組、地區(qū)關系小組、國家關系小組、聯(lián)絡委員會(雇員和雇主的組織)、信息會議，它們有著不同的責任和不同的參與度。小組成員是在教育部的領導下遴選的，課程設計組的工作進展要依照時間表，時間表是由教育部的管理人員定的。教育部官員在他們認為重要的時候參與討論。在課程大綱開發(fā)過程中，經(jīng)常有來自教育部政治領導層的直接干預，包括最高的政治領導----教育部長直接參與，這些導致在時間計劃以及內(nèi)容精確水平與形式上的剛性控制。美國自“2000年教育法”頒布后，聯(lián)邦政府組成全國教育標準與測試委員會，開始制訂國家課程標準，以90年代制訂國家歷史課程標準為例，在聯(lián)邦教育部及其所轄的全美人文學科基金會領導下，成立了四支功能不同的團隊：第一支隊伍是全美歷史課程標準審議委員會，負責監(jiān)理歷史課程標準的制訂過程；第二支隊伍是九個專業(yè)組織，包括課程專家和歷史學科專家，起顧問的作用；第三支隊伍是由二十四個民間團體代表所組成