西方公務員制度的確立與發(fā)展教案2014級行政管理一班第一組主要知識：1.西方公務員制度的建立和完善2．現(xiàn)代西方公務員制度面臨的問題和針對這些問題進行的改革的內容與方向3.對我國的借鑒1西方公務員制度的建立與完善A.社會經濟背景西方國家相繼完成了工業(yè)革命后，新資產階級的經濟地位顯著提高。為了達成他們的經濟利益，保護私有產權和市場競爭他們面對恩賜官職制（君主和貴族將官職賞賜給下屬的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一種任官現(xiàn)象。在君主制度下，官職、爵位是君主的私產，君主掌握著任用官職的權力，可以憑自己的主觀好惡任用下屬官吏。英國，在封建社會中一直實行恩賜制。在等級君主制下，國王以恩賜的方式分封大小諸侯，君主和各諸侯以恩賜的方式任命自己的下屬官吏。在君主專制制下，國王集立法權和行政權于一身，政府各級官吏由國王及其樞密大臣親自任免。資產階級革命勝利后，國王及其樞密大臣在很長一段時間里，仍保有任免政府官吏的實權，即所謂“恩賜官職”權。18世紀80年代后，雖然規(guī)定文官錄用要先由各部門負責人或高級官員推薦，再由國王、首相任命，但最后決定權仍然掌握在國王和首相手里。直至19世紀中葉實行文官制度之后，恩賜制才被廢除。）”和“政黨分贓制”（就是競爭獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨主要骨干的做法。這種做法的目的是很明確的，首先，它是對本黨干部做出貢獻的賞賜，否則黨務人員將沒有動力為政黨服務。其次，政黨通過讓本黨主要領導成員占據(jù)主要行政職位，達到了控制行政體系和國家機關的目的。最后，本黨干部占據(jù)國家機關的重要職位，在政黨執(zhí)政期間，極大地加強了本黨的各方面實力，更加鞏固了政黨的合法統(tǒng)治地位。又稱政黨分肥制。1800年是美國的一個大選年。這次大選進行得十分激烈，最后民主共和黨人托馬斯·杰斐遜經眾議院投票，以一票多數(shù)當選美國第三任總統(tǒng)。而即將卸任的總統(tǒng)、聯(lián)邦黨人亞當斯為削弱對方勢力，在下臺前把許多本黨人士緊急塞進了政府和法院。當時任命這些官員倉促而草率，在歷史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐遜上臺后，也毫不含糊地以其人之道還治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的標準撤換了大批聯(lián)邦黨官員，代之以新執(zhí)政黨的人士。）的政府，提出自己的要求一：隨著社會管理范圍的日益擴大，需要建立功能分化，職業(yè)化，專業(yè)化的文官隊伍來管理國家公共事務二：為了保證社會生產力的進步和市場的繁榮發(fā)展，資產階級要求建立一個高效廉潔的政府，能夠有效維護社會公共生活的秩序，同時節(jié)約納稅人的錢財，這在客觀上要求政府更加理性，經濟，有效率的方式展開管理活動。第三：為了實現(xiàn)新生資產階級參政的利益和他們對公共政策的影響力，資產階級打出了民權，民主的旗幟，要求政府的公職向社會公開開放，賦予公眾更多參與政治事務的權力和機會B.社會政治背景（以英國和美國為例）在公務員制度正式建立以前，西方傳統(tǒng)的官員任用制度主要是“恩賜官職制”和“政黨分贓制”?！岸髻n官職制”是由統(tǒng)治者依據(jù)門第和私人關系“恩賜”官職。18世紀前的英國，國王對官員的任用和升遷起著舉足輕重的作用，即便在“光榮革命”后，國王仍然在很大程度上控制著議會；美國獨立后初期，政府對內閣成員的任命都強調其品格、能力和受教育程度，常任用一些有名望的紳士和貴族，形成了“贍恩徇私制（贍徇制，是當權者將國家官職作為個人贍恩徇私、私相授受的贈品給予親朋戚友的用人制度，是17世紀末期以后資產階級沒有完全擺脫封建社會官職恩賜制的產物。）”，故有“紳士政府”之稱；拿破侖時代的“任命制”（與選舉制相對應，是指由立法機關或其他任免機關經過考察而直接任命產生行政領導者的制度）和日本的“太政官制度”（在古代中國，與太政官類似的總攬政務、輔佐皇帝審議政策的機構，被稱為“臺閣”。日本在向唐朝學習律令制的同時也用“臺閣”來稱呼太政官。這種稱呼也被明治維新之后的太政官制繼承，直到1885年用以“內閣”為中心的內閣制度取代了太政官制），也都明顯地帶有贍恩徇私的色彩。18世紀60年代工業(yè)革命以后，英國自由派資產階級極力推動議會民主改革，議會在與國王的斗爭中逐漸占據(jù)了優(yōu)勢，政黨制度也日臻完善，內閣由在選舉中獲勝的政黨組成，任命官員的權力轉移到執(zhí)政黨的手中。不過，“政黨分贓制”在美國的發(fā)展最為典型，自杰弗遜創(chuàng)建了民主共和黨，隨即開始任命自己的人，安德魯·杰克遜總統(tǒng)以“輪流擔任官職”的名義，撤換了1/5的官員以安插同黨，于是以黨派立場任命官員逐漸成為政府風氣?！岸髻n官職制”因屈從專制政體和貴族特權，受到了資產階級革命的激烈批判，然而革命后政府各部官員仍多憑借私人關系、門第、政治蔭庇來取得官職“，政黨分贓”反倒愈演愈烈。伴隨著工業(yè)化、城市化和資本主義生產方式的發(fā)展，傳統(tǒng)官員任用制度的弊端和時代局限日益顯露出來。首先，執(zhí)政黨將職位作為肥缺公然“分贓”，容易出現(xiàn)任人唯親、營私舞弊等腐敗現(xiàn)象。其次，官員的任命出于政治考慮而非工作實際，昏庸無能之輩大量涌入政府部門，無功受祿者甚眾，行政效率喪失殆盡。再次，以黨派任用官員，還容易引發(fā)周期性的“政治大動蕩”，以致于林肯認為“政黨分贓對共和國的危害比叛亂還大”。由傳統(tǒng)官員任用制度向現(xiàn)代公務員制度轉變，已經成為歷史發(fā)展的趨勢。C.思想文化背景資產階級提出的天賦人權，人人生而平等的思想，為現(xiàn)代文官制度的創(chuàng)立提供了主要的理論依據(jù)，民主主義思想形成的政治文化氛圍，為公民爭取平等的任職權創(chuàng)造了社會環(huán)境D.經驗借鑒背景西方公務員制度的起源受到了中國科舉考試制度的影響，舉制“在形式上是特別現(xiàn)代的、和平的和官僚體制化的代表（韋伯語），麥杜思在《中國札記》中就強烈呼吁建立向全體臣民開放的競爭性考試制度，19世紀初，英國殖民當局在東印度公司開始嘗試通過考試錄用官員。1853年底，財政部查理·屈威廉擬定了《關于建立英國常任公務員制度的報告》，尖銳地抨擊當時官員制度的根本弊病，并提出改革建議，即公務員的任命實行公開考試，公務員不能有政治傾向和黨派色彩，其晉升依據(jù)功績而非資歷，高級公務員從政府內部提拔產生，公務員的工作和服務實行統(tǒng)一的標準和做法，政府事務可以分為智力和體力兩類?！吨Z斯科特—屈威廉報告》(1845年)在政府內部引起了強烈反響，遭到了議會中保守派尤其是貴族議員的強烈反對，直到1855年、1870年帕麥斯頓內閣以樞密院的名義頒布了《關于錄用王國政府公務員的政令》，規(guī)定了公務員制度的若干原則，才使《諾斯科特—屈威廉報告》的精神最終得到落實，標志著英國現(xiàn)代公務員制度的正式確立。（2）國家公務員制度建立的理論基石A.政治與行政二分論（見書26）B.行政管理的職業(yè)主義傾向職業(yè)化是指以某種特定的專門的知識或技能而形成的特定的職業(yè)領域，并以此形成的專門的知識權威和相關的職業(yè)操守狀態(tài)。理論意義：1.要求公職人員的招募和選用采取以客觀資格條件為中心的擇優(yōu)錄取制度，按照公職人員的知識和技術水平獲取，發(fā)展行政管理著2.公職人員的知識，能力，技能和由此產生的工作成績是其得以晉升并獲得職業(yè)展的基本路徑3.去政治化（就是去除夾雜其中的政治味道,保持原有特色.）和對職業(yè)精神的忠誠應是國家公職人員職業(yè)倫理的基本要求4.以專業(yè)化工作分析和職位劃分體系，發(fā)揮公職人員的能力，達到人盡其才，應該是公職人員基本設計的基礎5.發(fā)揮技術和管理專家在行政管理中的作用3現(xiàn)代西方公務員制度面臨的問題及針對這些問題進行的改革的內容與方向（以美國，英國為例）2．現(xiàn)代西方公務員制度面臨的問題和針對這些問題進行的改革的內容與方向（1）戰(zhàn)后西方公務員制度的改革二戰(zhàn)以后，福利政策在西方各國盛行，社會民主運動風起云涌，新科技革命浪潮更是推波助瀾，國內社會經濟和國際環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的動態(tài)局面。公務員制度顯然很難適應瞬息萬變的新環(huán)境，民眾開始質疑官僚體制下的公務員制度，政府陷入了“信任危機”（信任危機表現(xiàn)為由來已久的“官民”信任，即政府（官員和公務員）與民眾以及社會與國家之間的信任問題）的艱難處境，在英國，民眾普遍認為，公務員應該是知識廣博，才能非凡，具有多方面修養(yǎng)的通才，于是在官員的選拔過程中形成了重視“通才”而輕視“專才”的習慣。但是在后工業(yè)化時代，政府專業(yè)化程度比以往更為加強，高級公務員缺乏專門知識和管理才能，已不能適應政府發(fā)展的需要。從20世紀60年代末開始，西方政府不斷對公務員制度進行改革，以期適應即將到來的后工業(yè)化社會1968年，富爾頓委員會向威爾遜內閣提交了一份報告，建議：建立一體化的文官分類制度;按職責分工原則,將行政機關內部所屬機構的某些職責，分配給行政機關外部有自主權的非所屬機構；行政機關內成立“計劃與研究處”；同時指出《諾斯科特－杜威廉報告》的缺點：注重“通才”型人員，對專業(yè)人員缺乏重視；品位分類法不適應日趨專業(yè)化的行政工作；不重視文官的專門技能，使專家處于從屬地位；文官缺乏管理技能；由于文官與社會接觸少，處于孤立和排他狀況；人事管理不善。另外，報告提出有針對性的建議158條,主要是：提高文官中的專家和管理人員職業(yè)化水平，使其接受較多的管理訓練和擔任重要職務；使文官學用一致；建立文官學院；建立由首相負責的新文官部；重視專業(yè)管理；增加文官調動機會。英國政府在具體實現(xiàn)這些建議過程中，主要采取了4項措施；成立文官部（后于1981年撤銷）；取消品位分類法；建立文官學院；改革文官選拔方法。盡管后來《富爾頓報告》沒有全面推行，但仍然改變了公務員的分類體制，變“封閉型”結構為“開放型”結構，努力消除繁瑣的分類等級制度，使各級各類公務員形成一個整體，專業(yè)人才的作用也得到了加強可是若從提高政府效率和克服官僚主義來看，這次改革并未取得成功。在美國，政府雇員與社會公眾的關系十分微妙，對公眾負責是美國公務員制度對行政官員的基本要求，而實際情形卻是官僚主義泛濫，隨著政治丑聞的不斷發(fā)生，政府在民眾中的信任度在20世紀70年代跌入了低谷。1977年，卡特總統(tǒng)授權成立一個調查組“，對聯(lián)邦官僚結構進行全面的調查，在報告中，聯(lián)邦政府的行政機構被描述為一個機構重疊、人員臃腫、效率低下的政府機構”1978年美國國會通過了《公務員改革法案》，確立了聯(lián)邦人事制度應遵循的功績制原則，為此，卡特政府采取了許多重大措施，包括設立高級行政職務（SES）實行功績工資制改革考核制度調整對退伍軍人的無限制“優(yōu)惠”政策提高黑人、少數(shù)民族和婦女的待遇和地位撤銷公務員委員會建立新的管理機構卡特政府的公務員改革是自《彭德爾頓法案》(亦稱《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》。美國國會于1883年通過的在文官制度中實行功績制的基本法。因參議員G.H.彭德爾頓負責起草而得名。是美國文官制度由政黨分贓制轉為功績制的法律依據(jù))美國南北戰(zhàn)爭結束后，聯(lián)邦政府機構成員無能、貪污、腐敗日益增劇,政黨分贓制引起國內普遍不滿,1881年J.A.加菲爾德總統(tǒng)被一求官未遂者暗殺更引起朝野震驚,文官制度改革遂成為緊迫問題。1883年1月16日美國國會通過了文官制度法,主要內容：成立由3人組成的美國文官委員會,其中必須有反對黨1人,任期6年。委員會負責制定文官管理細則；主管文官考試和錄用、保障文官權益等;通過公開考試擇優(yōu)錄用文官,文官考核和工資以實績?yōu)橐罁?jù),公布待補文官職位缺額;經考試錄用的文官實行常任制,由法律保障其職位,不得任意撤換；受到懲罰的文官，有權提出申訴等；文官不得提供政治捐款

。文官委員會向總統(tǒng)負責，委員會的建議須總統(tǒng)批準后下達各行政部門執(zhí)行。委員會任命主考官1人,并設地方考試委員會。此法雖沿襲英國文官制度（如文官委員會），但作了適合美國國情的修改,如考試內容側重專業(yè)知識;進入文官系統(tǒng)不必從最低級開始；高級文官重視專業(yè)才能等。其實質在于建立功績制原則，防止和擺脫政黨對文官的影響和干擾。它以擇優(yōu)錄用和考核晉升為基礎，并對試用制度、嚴禁考試作弊作出規(guī)定，以保證功績制的貫徹執(zhí)行。此法實行一個多世紀，曾作過多次修改（如美國于1978年撤銷了文官委員會），但作為基本點的功績制原則和內容未變，并已成為美國文官制度的基本法。以來改變聯(lián)邦人事機構性質的最大膽的一次嘗試，增強了政府用人的彈性，再次強調了功績主義，對消除官僚主義也起到了一定的推動作用（2）新公共管理（自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政--府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政--府改革。這股改革浪潮，被稱為管理主義企業(yè)型政--府以市場為基礎的公共行政等，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”）與公務員制度的歷史變遷

雖然英國的威爾遜內閣和美國的卡特政府都對公務員制度進行了重大改革，但真正促使公務員制度發(fā)生歷史性變遷的是20世紀70年代末以來席卷全球的“新公共管理”運動。凱恩斯主義失靈以后，新保守主義經濟學（保守主義是政治思想、動向及運動的一種，出現(xiàn)于20世紀70年代,是從先前的自由派觀點轉向保守目標和方法的美國意識形態(tài)。在己故總統(tǒng)羅納德·威爾遜·里根及喬治·沃克·布什執(zhí)政期間，均推崇“新保守主義”。新保守主義之所以稱之為“新”，是有以下兩個原因。第一，當時提出這種主義的具自由主義、民主主義及社會主義背景者，不少均首度接觸保守主義；第二，新保守主義較為曲解現(xiàn)時的保守社會政治思維，這種主義是從不少二戰(zhàn)后的知識根源中導出，包括文藝批判及社會科學。）重新占據(jù)主流地位，要求回到“最小化政府”（小政府主義（Minarchism），有時候也稱為最小中央集權（minimalstatism）或最小政府，是一種主張在自由社會里，政府的大小以及所扮演的角色應該最小化—只要有能力保護每個人的自由、防范侵犯自由的行為即可，以此最大化每個人的自由。許多小政府主義者將自己視為自由意志主義的一環(huán)，并宣稱他們自稱為小政府主義者是為了延續(xù)在古典自由主義哲學里的傳統(tǒng)。這個稱呼的產生或許是因為自由意志主義與無政府主義之間的一些差異，自由意志主義者相信建立一個在保護個人自由的同時也不侵犯到個人自由的政府是可能的，而無政府主義則相信政府的存在注定會侵犯到個人自由。小政府主義相信保留一個最小化的政府來維持個人自由是必要的。）的古典立場，新右派政黨陸續(xù)上臺執(zhí)政，政府職能在經濟社會領域急劇退卻。這場波及整個西方世界的政府改革浪潮，極大地沖擊了構筑公務員制度的核心價值和原則。1979年英國保守黨贏得選舉勝利，撒切爾內閣任命雷納勛爵為政府的效率顧問，開始對公務員制度進行大刀闊斧的改革雷納對政府效率進行評審，旨在削減公務員開支和提高行政效率，因損害了公務員的切身利益，一度引起了公務員工會與政府的激烈對抗。1988年，以羅賓·伊伯斯為首的效率公署發(fā)表了著名的《下一步行動方案》，建議設立執(zhí)行機構，將繁瑣的日常行政事務交由專業(yè)執(zhí)行機構去做，政府只關注政策研究和實施的監(jiān)督。梅杰首相繼承了撒切爾改革思路，開啟了“公民憲章運動”（所謂公民憲章，就是用憲章的形式把公共部門服務的內容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)提高服務水平和質量的目的），公民有權利得到公務員的高質量服務，并監(jiān)督政府服務標準的執(zhí)行。工黨重返政壇后，1999年制定了《政府現(xiàn)代化白皮書》，注重高品質的公共服務要求公務員的服務以公民為中心，修正績效管理制度。美國在里根政府時期，對人事管理總署內設機構進行了重大調整，并成功實施了控制規(guī)模、裁減雇員的改革?？肆诸D以“再造政府”推動聯(lián)邦公務員制度的革新，確立了四項指導原則，涉及到公務員制度的諸多方面：由程序導向轉變?yōu)榻Y果導向，由集中管理轉變?yōu)槭跈喙芾?，由剛性?guī)制管理轉變?yōu)閺椥怨芾?，由服從性管理轉變?yōu)榧钚怨芾砝^克林頓之后，“布什政府的公務員制度變革的期望目標是推動公務員制度的現(xiàn)代化轉型，形成一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務員制度”。其他發(fā)達國家也在新公共管理運動及政府改革中對公務員制度進行重大改革。1983年，澳大利亞就擬定了“改革澳大利亞公務員制度方案”，提出建立一支更有效率、更加公開、更具責任的公務員隊伍；新西蘭從1988年開始對公務員制度進行改革，打破職位終身制，簽訂雇傭合同，改革績效薪酬制度；法國、德國和日本在漸進式的改革中，也采取了裁員和非集權化等措施。3.對我國的借鑒西方公務員制度對我國的借鑒主要體現(xiàn)在以下5點實行分類管理。西方國家公務員制度普遍實行“兩官分途”，即將公務員分為政務類公務員與業(yè)務類公務員。政務類公務員實行任期制，由民選產生或由政府首腦任命，負責政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行；業(yè)務類公務員實行常任制，多數(shù)通過考試錄用，主要負責執(zhí)行政府的日常業(yè)務。兩者不得相互轉任。政務類公務員的產生和管理辦法與業(yè)務類公務員不同，兩者或者各自獨立適用不同的法律，或者在同一部法律中分別獨立規(guī)定。我國不搞多黨制和所謂“政治中立”，要求所有公務員在政治上與黨中央保持高度一致。我國的公務員沒有政務官與事務官的截然分野，在我國政府機關中，政府組成人員和非政府組成人員在產生方式上雖有不同，但所有工作人員不論職位高低，都是人民的公務員，要求也是一致的，必須既懂政治，又懂業(yè)務，做到又紅又專。他們之間可以根據(jù)需要互相轉任。保持政治中立。西方國家既要堅持“政黨輪流執(zhí)政”，又要避免“政黨分贓”的腐敗現(xiàn)象，因而特別強調業(yè)務類公務員得保持政治中立：必須忠于政府，不得帶有黨派傾向和其他政治傾向，不得參與黨派活動，同時其管理也不受政黨干預。英國在公務員的內部紀律中規(guī)定，公務員“不得參加政黨和擔任政黨機構的官員，或為政黨從事政治活動”，“不得發(fā)表政治言論，表明自己的政治觀點，不得發(fā)表批評政府的政策和措施的意見”等。而我國公務員制度是堅持黨管干部的原則，各項管理規(guī)定是按照黨的干部路線、方針、政策制定的。各級政府組成人員和其他重要干部由各級黨委管理，他們的任免由黨委組織部門考察：黨委討論決定推薦人選以及依法由各級人大選舉產生或由政府任命。貫徹公開、平等、競爭原則。公開、平等、競爭的原則源于近代西方國家民主憲政的思想文化基礎，也是在公務員制度中落實憲法規(guī)定的公民權的基本要求。該項原則體現(xiàn)在公務員制度的各個環(huán)節(jié)上。“平等”主要表現(xiàn)在不能有“與生俱有”的差別歧視，如家庭出身、性別、種族、政治信仰等，但對一定職位所需的技能、資歷、學識等資格條件，得普遍作出一定的要求，從而保證平等與競爭的有機結合。實行功績制。功績制強調的是實實在在的工作成績，而不是年資高低、親疏關系、黨派關系等其他因素。它要求必須按照公開考試的成績錄用公務員，必須按照工作的成績提升公務員。功績制體現(xiàn)了“任人唯能”和“獎優(yōu)罰劣”的思想，實現(xiàn)了擔任政府職位“機會均等”的原則。而我國公務員制度則堅持德才兼?zhèn)涞臉藴?，錄用公務員實行公開考試，嚴格考核，擇優(yōu)錄用，把考核政治思想和道德品質的結果作為是否錄用的重要條件，在職務晉升上，注重貫徹執(zhí)行黨的基本路線的表現(xiàn)和工作實績，在考核方面，強調對公務員的德能勤績考核，重點考核工作實績保障公務員權利。西方國家公務員制度都很重視保障公務員的合法權利。公務員除享有一般公民的權利以外，還享有保障公務員身份的特殊權利，主要包括：就職平等權、合理報酬權、職業(yè)培訓權、帶薪休假權、辭職權、申訴權等。為保障公務員的合法權利，各國一般都在公務員制度的有關規(guī)定中對公務員的權利和義務進行明確規(guī)定，并設立專門的機構受理侵犯公務員權利的事宜，如英國設有“功績制保護委員會”、日本設有“公平審查委員會”、法國設有“對等委員會”等。此外，許多西方國家還建立了公務員工會，充當公務員的利益代言人，就公務員的權益問題與政府談判，如美國的聯(lián)邦公務員，就有三家工會組織。西方國家通過這種權利保障制度，有效地防止了行政長官濫用職權處分公務員的行為，維護了公務員的合法權利。

而我國公務員制度則堅持為人民服務的制度，公務員必須堅持全心全意為人民服務、廉潔奉公、不貪污受賄、不謀私利，并接受群眾監(jiān)督。我國公務員沒有自己的特殊利益，也不容許公務員搞特權公民憲章運動1979年上臺以后，以撒切爾為首的保守黨政府大力推行以市場化為取向的公共管理改革，私有化、合同出租、公私融合和競爭、在公共部門引進私營企業(yè)管理原則、技術和方法等是改革的主要方向和措施。由于當代西方公共管理改革的主要動因是政府面臨的財政危機，因此，提高效率降低公共開支就成為撒切爾政府公共管理改革的首要目標。到了20世紀80年代末期，改革在公共部門的經濟和效率方面取得了顯著的成就，但同時另一個問題也變得日益突出——如果保守黨政府的公共管理改革繼續(xù)以經濟和效率為重點，必然導致犧牲質量和公共服務而追求開支節(jié)省的指責，公共管理改革和保守黨政府就會失去公民的支持。英國的公共管理改革由此發(fā)生了從經濟和效率到質量和公共服務的側重點的轉移。公民憲章運動正是在這種背景之下出現(xiàn)的。1991年，撒切爾在黨內斗爭中辭去保守黨領袖和首相職務，時任財政大臣的梅杰接任英國首相。新首相上任伊始,便發(fā)動了名為“公民憲章”的聲勢浩大的運動。它是英國保守黨推行的公共管理改革進一步深入的產物和一個重要標志。長期以來，公共服務中服務提供者居主導地位，公民憲章為服務對象提供了審視公共服務的機會。為此，英國政府要求所有公共服務機構和部門制定憲章，其內容和實施時間可以根據(jù)實際情況靈活安排，但憲章的設計必須依據(jù)以下六個指導原則，以滿足公民對公共服務的合法需求。(1)明確的服務標準。(2)透明度。(3)顧客選擇。(4)禮貌服務。(5)完善的監(jiān)督機制。(6)資金的價值。作為競爭不充分的一種補救機制，公民憲章運動主要是針對那些具有一定壟斷性質的公共部門和公共服務行業(yè)：(1)“自然”壟斷性和半壟斷性服務行業(yè)(如鐵路、郵政。水電部門)；(2)非營利性公共服務行業(yè)(如環(huán)衛(wèi)、城市公交、公共文化設施等)；(3)管制性服務行業(yè)(如戶籍管理、公共安全、執(zhí)照核發(fā)等)。面向公眾的承諾一般包括服務內容、服務標準、服務程序和時限、違諾責任等具體內容。1．服務內容和工作目標承諾服務內容即公共部門承擔的責任或者向公眾提供的服務項目的具體內容。以承諾的形式實現(xiàn)服務內容的明確化和具體化，實際上是幫助公眾了解公共部門職能分工的一種手段，有助于克服“機構迷宮”給公眾造成的不便和困難。此外，以承諾的形式公開部門職責和服務的具體內容，有利于公眾對公共部門實施監(jiān)督，約束部門之間相互推諉的行為。2．服務標準承諾服務標準承諾是服務標準的公開化過程，同時也是服務標準的具體化過程。服務標準承諾對內構成了工作的目標和動力，對外提供了評價工作的依據(jù)。因此，標準的明確化、具體化和公開化是公民憲章制度發(fā)揮作用的基礎，服務標準是服務承諾內容中的核心部分。英國鐵路公司負責全英國的鐵路客運服務。服務范圍的不同對服務標準的制定提出了不同的要求。鐵路公司的服務標準承諾既有全國性的統(tǒng)一要求，又根據(jù)各分局的實際條件和環(huán)境制定了各自的指標，體現(xiàn)了因地制宜的原則。英國倫敦地鐵有限公司提出了服務承諾標準。(1)可靠、快捷。①定期公布運營狀況；②如果必須的維修打亂正常運營，我們將預先通告；③不論發(fā)生什么原因取消計劃中的末班車，我們將用其他方法把顧客送往目的地；④如果嚴重延誤了乘客的行程，我們將提供優(yōu)惠券。(2)明凈、整潔、高效。①列車清潔程度(顧客滿意率)；②車站清潔程度(顧客滿意率)；③購票方便程度(等待3分鐘以上才購到票的比例)；④電梯服務可靠性。(3)安全的環(huán)境。乘客的安全感(乘客滿意率)。(4)熱情服務。①列車上的信息服務(顧客滿意率)；②車站信息服務(乘客滿意率)；③公眾人員的服務態(tài)度(乘客滿意率)。3．服務程序和時限承諾在公民憲章的實踐中，服務程序和時限明確化的重要意義在于：提供信息，方便顧客；促進程序設計的合理化；通過程序合理化和時限要求來提高公共部門的辦事效率；加強社會監(jiān)督以實現(xiàn)顧客滿意的目標。與此相適應，服務程序和時限承諾涉及以下內容和問題。(1)要求的明確化。這里的“要求”主要指公共部門對顧客的要求，包括資格要求和辦事必備的手續(xù)。嚴格說來，對顧客的要求不屬于對顧客的承諾，但要求的明確化卻是提高效率和顧客滿意度的基本條件。(2)辦事程序的合理化。要實現(xiàn)公眾滿意的目標，公民憲章制度中服務程序的合理化應該是程序公開化的前提。程序合理化首先要求從顧客觀念出發(fā)，審視和改進現(xiàn)有的工作程序。比如，英國社會保障服務部門工作程序的合理化包括了不同服務內容間的協(xié)調、簡化服務手續(xù)、不同單位之間的信息交流和共享、避免顧客重復勞動(如填寫內容相似的表格)、避免不同部門重復工作(如幾個單位核實失業(yè)的原因)等內容。結果不僅大大提高了部門的經濟性和效率，而且降低了顧客辦事的社會成本。程序的合理化還應包括工作流程的簡化和一體化。在實踐中，一體化服務并不是公民憲章的一項重要內容，但它確實是實施憲章運動帶來的可喜的發(fā)展趨勢。英國政府在實施公民憲章時大力推行“一站商店”服務，力爭公民在一個站點能辦完需辦的事情。(3)辦事程序和時限的公開化。在程序合理化基礎上確定辦事時限，以克服推諉拖拉的官僚主義作風。4．違諾責任違諾責任是承諾方對顧客做出的單方面承諾，它表明承諾者未能達到既定服務標準時對顧客將作的補償，這種補償可以是精神上的，如道歉，也可采取經濟補償?shù)男问?。對承諾單位來說，違諾責任的主要意義在于向公眾傳達了一種信息，表明承諾者對自己的承諾采取認真、嚴肅的態(tài)度，并愿意承擔違諾的責任。此外，面向公眾的責任承諾也是一種自我加壓的具體形式。對服務對象來說，責任承諾向他們提供了檢驗承諾單位誠意的一種手段。公民憲章是以公眾的廣泛介入和監(jiān)督為主要特征的服務質量改進機制。因此，完善的投訴渠道、投訴程序和檢察機制是承諾制發(fā)揮作用的必要條件。各部門都設立了投訴電話，明確了處理顧客投訴的程序。在梅杰政府的有力推動下，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應用。截止1992年9月，共有28個公共服務系統(tǒng)頒布了各自的憲章，包括乘客憲章、納稅者憲章、旅行者憲章、病人憲章、求職者憲章等。在47個郡級地方政府中，有30個已經或準備采用公民憲章作為提高服務水平的手段，其中包括工黨控制的地方政府。社會中介組織如全英大學生聯(lián)合會等也頒布了大學生憲章，甚至私營部門采用顧客憲章技術提高質量的例子也見諸報端。到1996年，發(fā)布的全國性公民憲章達42個。在這種非強制性制度安排下，幾乎所有的政府部門、公共服務部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對其業(yè)務設定了目標，并公布各主要方面的工作業(yè)績情況、效率和質量。英國的公民憲章運動在國際上引起了巨大的反響，許多國家的政府紛紛仿效。1992年，法國政府要求公共服務部門頒布“公共服務憲章”。同年，比利時發(fā)動了“公共服務憲章”運動。美國政府在政府改革報告中特別強調“顧客至上”原則，為此還提出了四條具體建議：傾聽顧客聲音，讓顧客選擇；使公共服務組織展開競爭；創(chuàng)造市場動力；利用市場機制解決問題。據(jù)統(tǒng)計，1996年全世界共有15個國家推行了與英國公民憲章運動類似的服務承諾制度。信任危機政府和民眾之間的信任在國家與社會日益市場化和貨幣化的今天，政府并不需要像最初的隱性社會契約所規(guī)定的那樣，為人民提供一個從搖籃到墳墓的福利計劃。事實上，只要民眾勞有所得，物有所值，能夠通過市場獲得比較合理的回報，即是政府對社會契約的充分履行。但這一點往往難以做到，這從只占GDP大約10%~20%，并且逐年減少的勞動者收入份額就可以看出。前面提到的國家壟斷，當然是最重要的長期結構性因素，但絕不是唯一因素。直接破壞一般民眾對政府信任的，還是一些政府官員的短期行為。一種最常見的破壞“社會契約”的短期行為就是地方政府的非理性投資。在現(xiàn)行的投資體系下，政府經濟類的投資，尤其是基建投資，很容易博得政治資本，而民生等相關的社會投資則缺乏動力。如果民眾對政府民生政策的期望長期無法兌現(xiàn)，自然會影響社會契約的履行問題。最后，即便是政府有意愿加強社會投資，老百姓也不會真正當真。無形之中，許多中產階層依賴政府提供公共品的期望也消減了，最后只想“用腳投票”，或者考慮移民，或者千方百計重回體制中去，成為食利階層的一員。另一種短期行為就是“暗箱操作”以及更廣義的腐敗問題。一般來講，“暗箱操作”常見于經濟和人事領域，特別是指在招標、采購、錄用和審批過程中以權謀私的權力尋租行為。久而久之，老百姓對此心知肚明，習以為常。最后，一般民眾對反腐敗和規(guī)制化就產生了“改革疲勞癥”，不再信任把這些法律和紀檢公共制度看成是“我們的”，而把政府官員列入“他們的”行列，甚至發(fā)展成一種“仇官”心態(tài)。最后一種短期行為，也是最具爆炸性的，就是官員和政府工作人員私人的跋扈行為，最典型的就是2009年的“鄧玉嬌案”和2010年的“李剛案”、“錢云會案”。這些事件為什么具有爆炸性，可以導致官民虛擬空間的對立，以及一種“你如何解釋我都不信”的狀態(tài)，究其根本，還是在于民生和腐敗這些長期因素，已經深刻破壞了官民信任的基礎。如果作為國家權力代表的官員不被信任，作為國家權力規(guī)則的法律不被信任，作為國家行為具體化的政策不被信任，那么民眾唯一可以信任的就是國家全力控制的主權貨幣了。換句話說，一切系統(tǒng)風險統(tǒng)統(tǒng)集中到貨幣和信用體系上。但這樣的國家就經不起一場嚴重的通貨膨脹或者通縮，因為人民一旦發(fā)現(xiàn)貨幣也不可信，那么國家與社會間的信任就會完全崩塌，不同的力量就會訴諸暴力。從歷史和國家的視角看，這并非天方夜譚，因為在中國本來就極不均衡的經濟體系內部，已經蘊含了這樣的貨幣風險。就是說，控制物價不再是一件經濟任務，而是政治任務。新公共管理運動這場20世紀80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達國家和發(fā)展中國家的公共部門管理變革運動有諸多稱呼:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。對世界上最大的123個國家進行的一項調查表明，重要的政府改革正在全世界進行。在很大程度上，類似的改革也發(fā)生在其他不同的國家。這場運動從兩個方面看是國際性的：首先，它已經擴展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次，改革范圍很廣，政府已經利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關系。差別由于各國具體實踐的差別，對于新公共管理有諸多定義，比如，經濟合作與發(fā)展組織所作的界定是：(1)企業(yè)管理技術的采用；(2)服務及顧客導向的強化；(3)公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義。原因一．被財政危機逼出來的第一、“新公共管理運動”是被財政危機逼出來的。西方國家的領導人上臺前都要許愿，以致公共服務、社會福利的投入越來越大，政府不堪重負。20世紀70年代出現(xiàn)石油危機，西方經濟不景氣。人們不情愿繼續(xù)納“重稅”。一方面是“投入要大”，另方面是“征稅困難”，矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。二．福利和稅收上的左右為難第二、“新公共管理運動”是西方國家在福利和稅收上的左右為難，帶來社會政策上的左右搖擺，結果是失信于民?？肆诸D在國家績效評估委員會報告中公開承認：美國政府不僅面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字。就是這個“信任赤字”迫使西方政府開展“新公共管理運動”。三．被理論危機逼出來的第三、“新公共管理運動”是被理論危機逼出來的。原有的科層制模式是與工業(yè)社會相適應的。現(xiàn)在已經后工業(yè)社會了，僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應當代社會。而其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論早已無法解決政府所面對的日益嚴重的內部問題。管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步了。四．被科技革命逼出來的第四、“新公共管理運動”是被科技革命逼出來的。這主要是指電腦的普及，以及隨之而來的網絡化。網絡化把地球變小了。網絡化把地球變平了。什么事情都是“一桿子到底”了。世界上任何一個地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。五．被經濟全球化逼出來的第五、“新公共管理運動”是被經濟全球化逼出來的。經濟全球化對參與的國家來講，是競爭的激烈化。你在區(qū)域化中是勝利者，在全球化中就未必了。怎么辦？唯一的辦法是提高國家競爭力,這里當然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。第六、“新公共管理運動”是被公共管理的對象逼出來的。公共管理的對象是現(xiàn)代人?，F(xiàn)代人是地球人，現(xiàn)代人是被網絡一網打盡的網民。做好這種人都很難，管理好、服務好這種人更不容易。怎么辦？仍然是要改革、改造、改進公共管理。特點霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)認為新公共管理運動產生了一種相對于傳統(tǒng)的韋伯式科層制而言的新的范式。它有以下特點：1.決策方法(1)它是一種更加富有戰(zhàn)略性或結構導向型的決策方法(強調效率、結果和服務質量)；組織結構(2)分權式管理環(huán)境取代了高度集中的等級組織結構。這使資源分配和服務派送更加接近供應本身，由此可以得到更多相關的信息和來自客戶及其他利益團體的反饋；2.公共產品(3)可以更為靈活地探索代替直接供應公共產品的方法，從而提供成本節(jié)約的政策結果；(4)關注權威與責任的對應，以此作為提高績效的