公共管理理論與實踐復(fù)習資料

第一章緒論1、公共管理就是什么公共管理就是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效與公共服務(wù)品質(zhì),從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。就是公共組織提供公共物品與服務(wù)的活動。2、與行政管理區(qū)別(1)語義差異:公共行政就是一種服務(wù)于公眾的活動,公務(wù)員執(zhí)行的就是她人制定的政策,注重的就是程序,將政策轉(zhuǎn)化為行動與辦公室管理。公共管理包括公共行政的這些方面,強調(diào)以最高效率實現(xiàn)目標并對結(jié)果真正負有責任。(2)主體拓展不同:行政管理的主體就是政府,狹義的行政機關(guān)。公共管理主體具有多元性,包括政府組織、政黨組織、社會組織。其中,政府就是核心部門,行政機關(guān)則就是政府的核心。(3)客體的細分:行政管理把自己的管理客體定位于與私人事務(wù)相對立的社會公共事務(wù)(基于二分法)公共管理把客體細分為公共事務(wù)、半公共半私人事務(wù)(基于公共物品、混合公共物品、私人物品的分類),這些事務(wù)需要多種主體共同管理。(4)管理手段的不同:行政管理:法律公共管理:市場化3、與企業(yè)管理的不同(1)管理的主體不同。私人管理的主體就是私人部門,公共管理的主體就是公共部門。(2)管理的對象不同。私人管理的對象主要就是其私人組織內(nèi)部事務(wù),公共管理則不僅針對公共部門,也針對私人部門。(3)管理的目標不同。公共管理就是追求公共利益目標,目標多元化,私人管理主要所示私人利益目標,利益最大化。(4)管理方式不同。私人部門主要就是市場化方式,市場機制;公共部門則復(fù)雜得多,就是政治議程,公共選擇。(5)管理運用的權(quán)力不同。一個就是公權(quán)力,具有強制性壟斷性;一個就是私權(quán)力,但具有自由競爭性。4、公共管理的特點(1)公共管理主體:政府與其她公共部門(2)公共管理的客體:一就是社會公共事物;二就是公共權(quán)力的分配與運行機制。(3)公共管理的手段多樣化:在并不改變公共部門公共性的前提下,將私人部門的管理手段運用于公共部門。(4)注重管理外部環(huán)境,強調(diào)戰(zhàn)略管理,實現(xiàn)由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)變(5)公共管理強調(diào)價值調(diào)與與責任,重視4E,即經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness),公平(Equality)(6)公共管理理論與政府改革的實踐緊密結(jié)合5、公共管理為什么就是一個整合的概念(1)公共管理就是一種介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”,公共管理在“什么”與“為什么”層面上沿襲公共行政或公共政策,而在“如何”層面沿襲企業(yè)管理。(2)從公共行政到公共管理的轉(zhuǎn)變,就是社會公共事務(wù)的內(nèi)涵與管理方式的變化,體現(xiàn)了公共部門管理理念的根本變革。6、公共管理力圖解決的3個問題:(1)重新調(diào)整政府與社會,政府與市場的關(guān)系,減少政府職能,以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情,力爭管得少一些,但要管的好一些。(2)盡可能實現(xiàn)社會自治,鼓勵公共管理社會化,即利用市場與社會的力量來提供公共服務(wù),以彌補政府自身財力的不足(3)改革政府部門內(nèi)部的管理體制,包括盡可能地在一些部門引進競爭機制,以提高政府部門的工作效率與為社會服務(wù)的質(zhì)量,從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機與信任危機的困境。7、新公共管理理論一般就是指20c80s以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論與實踐模式。新公共管理的核心思想就是:把私人部門的管理手段與市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門與公共服務(wù)之中,改變政府與社會的關(guān)系,最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。新公共管理的理論基礎(chǔ)有兩方面,它們分別就是經(jīng)濟學理論與工商管理。工商管理學理論:管理主義對公共管理學的一個重要啟示就是,管理作為一種純手段性的活動具有共通性,它所包含的一系列原則,既可用于私營企業(yè),也適用于公共部門。經(jīng)濟學理論:以布坎南為代表,公共選擇理論產(chǎn)生于20c40s末,到60s末形成一種學術(shù)思潮。(1)公共選擇理論。所謂公共選擇,就就是通過集體行動與政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配,就是人們選擇通過民主政治過程,將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究,或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應(yīng)用于政治科學。(2)代理理論。政府就是受托人即代理人,公眾就是委托書人。(3)交易費用理論。交易費用為運用市場機制的費用。第二章公共管理的主體—公共部門角色及特征1、市場失靈的表現(xiàn)(1)公共物品供給失靈公共物品:非競爭性、非排她性;“免費搭車”、“公地的悲劇”(2)市場經(jīng)濟的外部性某個人或企業(yè)的經(jīng)濟行為影響了她人或其她企業(yè),卻沒有為此付出代價或沒有獲得應(yīng)有的報酬。消除外部性的政府對策:外部性的內(nèi)在化:補貼或收稅費、(3)信息性失靈(4)市場經(jīng)濟中的壟斷(5)市場經(jīng)濟下的收入不平等(6)市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性2、政府的職能:政治職能:保障人民民主與維護國家長治久安文化職能:組織社會主義文化建設(shè)社會職能:提供社會公共服務(wù)經(jīng)濟職能:組織社會主義經(jīng)濟建設(shè)(1)社會資源配置功能政府參與資源配置的理由就是市場在實現(xiàn)資源配置方面的不完善。參與方式:一就是通過預(yù)算撥款直接提供國防等純公共產(chǎn)品,或通過發(fā)放補貼與私人部門共同提供準公共產(chǎn)品;二就是征稅實現(xiàn)外部成本內(nèi)在化;三就是組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),或?qū)ψ匀粔艛嘈袠I(yè)進行規(guī)制。(2)收入再分配功能市場機制所決定的收入分配就是初次分配,其結(jié)果不能體現(xiàn)公平,還需要通過公共部門建立起再分配機制對這種初次分配結(jié)果進行協(xié)調(diào),以解決收入分配不公、(3)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定功能公共部門運用宏觀經(jīng)濟政策有意識地干預(yù)經(jīng)濟運行,盡可能地實現(xiàn)充分就業(yè)與物價穩(wěn)定基礎(chǔ)上的經(jīng)濟增長。3、政府失敗(政府失靈)的含義所謂“政府失敗”,就是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共物品時趨向于浪費與濫用資源,公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低,政府的活動達不到預(yù)期的目的這樣一些情況。4、政府失靈的表現(xiàn)(1)政府的政策偏差與低效率一就是指政府所執(zhí)行的政策不就是最好的政策,即這種政策不能確保資源的最優(yōu)配置。二就是指政府做出決策的時限與效率的限制。(2)政府機構(gòu)工作低效率(3)政府部門的自我擴張(4)尋租及腐敗尋租活動,就是個人或利益集團為了謀取自身經(jīng)濟利益而對政府決策或政府官員施展影響,以爭取有利于自身的現(xiàn)分配的一種非生產(chǎn)性活動。5、政府失靈的原因(1)政府理性經(jīng)濟人假定(2)缺乏競爭,沒有動力(成本與收益分離)(3)時滯效應(yīng)(4)有限理性第三章公共管理主體—非營利組織管理1、非營利組織含義非營利組織(Non-profitOrganization,縮寫為NPO)就是指在政府部門與企業(yè)以外的不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益與互益活動的社會組織。也稱為“非政府組織”(Non-governmentalOrganization,縮寫為NGO)“第三部門”(thethirdsector);“志愿者組織”(VoluntaryOrganization)等。還有稱“慈善機構(gòu)”、“免稅組織”、“基金會”、“公益團體”、“公民社會組織”等。2、非營利組織的特征美國霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的薩拉蒙歸納六項特征:(1)正式組織:它必須有某種程度的制度化,有一定的組織章程與制度。(2)非政府性:在體制與組織上獨立于政府之外,并不隸屬于國家的政府與行政體系,就是以契約為基礎(chǔ)的自愿合作、獨立自治的社會組織。(3)非營利性:不以營利為目的,其財產(chǎn)基礎(chǔ)就是基于捐贈的公益產(chǎn)權(quán)。但可收費,收入用于組織的基本運作,不得在出資者、經(jīng)營者之間進行分配。(4)自治性:自己控制自己的活動,具有內(nèi)部治理程序,不受外在團體控制。(5)志愿性:組織的、服務(wù)的、活動的志愿性。(6)公益性:提供公共物品或服務(wù)。3、我國非營利組織的分類第一類:就是依照法律在民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。社會團體:就是指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。主要包括協(xié)會、學會、聯(lián)合會、研究會基金會:就是指利用自然人、法人或者其她組織捐贈的財產(chǎn),以從事公益事業(yè)為目的,按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。民辦非企業(yè)單位:就是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體與其她社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的,從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。主要包括各種民辦的學校、醫(yī)院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社區(qū)服務(wù)中心(站)、職業(yè)培訓(介紹)中心、研究所(院)、文化館(所)、體育館等。第二類(1)草根民間組織,包括:工商登記(企業(yè))(2)無法人地位(單位下屬組織、社區(qū)公益性組織、農(nóng)村非營利組織)第三類:準民間組織(轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位、業(yè)主委員會、網(wǎng)上社團等新型組織)4、非營利組織存在的必要性歷史因素在發(fā)達國家的非營利組織中,志愿組織的成長比政府要來的更早市場失靈非營利組織的存在反映市場經(jīng)濟的局限性政府失靈政府的行為必須獲得多數(shù)的支持,而非營利組織能為少數(shù)人提供政府不愿意或未能提供的服務(wù)社會多元需要社會許多改革發(fā)起于非營利部門,非營利組織在提高多元與自由主義的價值上扮演相當重要角色團結(jié)一致非贏利部門就是在諸多個人主義者的民主社會中,借著行為的整合表現(xiàn)團結(jié)一致的一種機制5、非營利組織的功能(1)提供公共產(chǎn)品與物品,以彌補政府缺陷(2)促進經(jīng)濟增長,更合理地配置社會經(jīng)濟資源(3)提高公眾對社會公共事務(wù)的參與性,限制政府部門的權(quán)力。(4)促進社會公平的實現(xiàn),并弘揚互助協(xié)作的精神。(5)開展跨國界的活動,發(fā)揮非營利組織對國際事務(wù)的管理、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。6、當前我國非營利組織發(fā)展存在的問題(1)發(fā)展不充分。非營利性組織數(shù)量的多少在一定程度上可以反映出一個國家與地區(qū)文明與民主的發(fā)展程度,就是公眾發(fā)揮其作用的重要工具。據(jù)統(tǒng)計,我國每萬人擁有的非營利性組織的數(shù)量為1、45家,美國為51、79家,法國則高達110、45家。(2)功能角色混亂。原本代表民間的非政府組織因為與權(quán)力千絲萬縷的聯(lián)系而導致明顯官方化與行政化。上海:58、96％的協(xié)會負責人由業(yè)務(wù)主管單位委托或兼職;湖北:某市有行業(yè)協(xié)會177家,黨政機關(guān)干部在其中兼職的120家,占行業(yè)協(xié)會的68％,兼職干部244人(2006)(3)經(jīng)費不足。無論就是官方的、半官方的還就是民間的非營利組織,都存在經(jīng)費不足的問題,根據(jù)2000年對非營利組織進行的一次調(diào)查表明,41、4%的非營利性組織將它面臨的主要就是經(jīng)費不足。(4)能力不足。能力不足一方面就是籌資能力不足,有90%組織年支出額在50萬以下,5%左右組織年支出額在1000元以下,年支出額在100萬以上的組織不到2%。再者就是自身素質(zhì)不足。第三就是自身管理落后。內(nèi)部管理缺乏規(guī)范,組織章程貫徹不到位,非民主化現(xiàn)象比較明顯。(5)結(jié)構(gòu)不合理。不能適應(yīng)公眾的需要。功能結(jié)構(gòu)不合理:非營利組織一般分為政治型的(各種人民團體)、業(yè)務(wù)管理型的(各種行業(yè)協(xié)會)、利益代表型(代表某群體利益如企業(yè)家協(xié)會)、公益服務(wù)型(弱勢群體保護協(xié)會)、文體聯(lián)誼型(圍棋協(xié)會)與學術(shù)交流型(各種學會與研究會)。據(jù)調(diào)查表明,當前所占比例最大的就是學術(shù)交流團體,占總數(shù)的48%,其次就是業(yè)務(wù)團體,占28%,利益代表與公益型的分別占約6%,非營利組織的功能結(jié)構(gòu)同社會總體發(fā)展狀況密切相關(guān),在發(fā)達的民主國家,公益服務(wù)團體所占比例較大(6)政策法制缺陷7、促進我國非營利組織發(fā)展的措施(基于與政府關(guān)系)(1)鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關(guān)系1、政府應(yīng)認識到非營利組織的優(yōu)勢與作用,鼓勵促進非營利組織的發(fā)展2、非營利組織應(yīng)注意擺正自己與政府的位置(2)創(chuàng)造良好的環(huán)境培育非營利組織發(fā)展(3)政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律1、改革非營利組織的成立制度2、取消“掛靠制”保證非營利組織民間性等特性3、建立監(jiān)督與評估政策(4)非營利組織積極加強自身的建設(shè)第四章公共組織管理1、官僚制的含義官僚制,就是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài),就是現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織制度,同時指的就是政府的組織機構(gòu),就是公共行政系統(tǒng)以效率為中心而進行的一種組織設(shè)計。它的宗旨就是注重行政管理的效率、嚴密的組織設(shè)計、嚴格地依法辦事、專業(yè)化的官員隊伍。2、官僚