印度國(guó)家人口與家庭計(jì)劃政策發(fā)展的進(jìn)程及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),人口學(xué)論文印度是當(dāng)下世界人口增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，也是全球少數(shù)幾個(gè)具有清楚明晰人口政策的國(guó)家之一。從國(guó)家有目的、有計(jì)劃地調(diào)控人口發(fā)展的歷史來(lái)看，印度是世界上第一個(gè)在全國(guó)范圍推行家庭計(jì)劃的國(guó)家。印度設(shè)定的國(guó)家人口政策長(zhǎng)期目的是在成功降低死亡率的同時(shí)將總和生育率降低到2.1。盡管有長(zhǎng)達(dá)61年的國(guó)民生育控制歷史，但其人口規(guī)?？刂颇康氖冀K無(wú)法到達(dá)的期望值。從印度國(guó)家十一五規(guī)劃〔2007~2020〕和千年發(fā)展目的〔MDGs〕來(lái)看，印度正在致力于將自個(gè)轉(zhuǎn)變成一個(gè)發(fā)達(dá)的國(guó)家。然而，龐大的人口數(shù)量及過(guò)高的人口增長(zhǎng)率一直被視為國(guó)民貧困憂苦并制約國(guó)家走向強(qiáng)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根本源頭。多維貧困指數(shù)〔MPI〕顯示，當(dāng)前印度大約有55%的人口處于貧困狀態(tài)，即便在哈里亞納邦、古吉拉特邦、卡納塔卡邦等富有邦，也有多達(dá)40%的貧困人口，全印度只要克拉拉邦的貧困人口比例低于20%。MPI測(cè)算的印度貧困人口比例幾乎是印度頒布數(shù)字29%的兩倍。怎樣采取有效人口政策，合理控制人口增長(zhǎng)，引導(dǎo)人口有序發(fā)展，幫助國(guó)家更好地執(zhí)行社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，是擺在印度面前的一項(xiàng)艱巨而迫切的任務(wù)。本文通過(guò)研究印度國(guó)家人口與家庭計(jì)劃政策發(fā)展的歷史進(jìn)程及其在執(zhí)行經(jīng)過(guò)中產(chǎn)生的經(jīng)歷體驗(yàn)與教訓(xùn)，試圖探尋人口政策與人口發(fā)展之間的內(nèi)在規(guī)律，為我們國(guó)家進(jìn)一步調(diào)整完善生育政策提供參考。一、印度人口發(fā)展總體狀況2018年3月31日，印度統(tǒng)計(jì)普查總署頒布的第15次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，印度總?cè)丝跀?shù)為1210193422人，占世界總?cè)丝跀?shù)的17.31%。華而不實(shí)男性人口623724248人，女性人口586469174人。最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果比2001年人口普查總數(shù)增加了1.81億，幾乎相當(dāng)于整個(gè)巴西的人口數(shù)。當(dāng)前，印度總?cè)丝跀?shù)已超過(guò)美國(guó)、印度尼西亞、巴西、巴基斯坦和孟加拉國(guó)五國(guó)總?cè)丝跀?shù)之和，且人口分布呈現(xiàn)較大的地域差異。北方邦總?cè)丝跀?shù)排名第一，與馬哈拉施特拉邦的人口加起來(lái)總和超過(guò)了美國(guó)人口數(shù)。1947年印度獨(dú)立時(shí)，全國(guó)人口只要3.5億。在過(guò)去60多年里，人口凈增長(zhǎng)8億，增長(zhǎng)了3.3倍，平均每10年增加126萬(wàn)多〔見圖1〕。早在2000年，印度通過(guò)的人口控制計(jì)劃就提出了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施，以防止全國(guó)人口超過(guò)11億。然而2008年印度人口超過(guò)11.3億使這個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃再次落空。2008年聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)在(2008世界人口狀況報(bào)告〕中指出，印度總生育率是2.78%，而中國(guó)總生育率為1.73%，根據(jù)這一發(fā)展趨勢(shì)，到2050年，印度人口將達(dá)16.58億人，超過(guò)中國(guó)同年的14.08億人，將成為世界人口第一大國(guó)。美國(guó)人口普查局頒布的最新全球人口趨勢(shì)報(bào)告顯示，印度人口增長(zhǎng)率已達(dá)1.4%，估計(jì)2025年印度總?cè)丝趯⒌竭_(dá)13.96億，超越中國(guó)的13.946億人成為世界第一人口大國(guó)。二、印度國(guó)家人口政策的歷史演進(jìn)經(jīng)過(guò)印度建國(guó)之初生產(chǎn)力水平特別滯后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果外表看起來(lái)被快速增長(zhǎng)的人口吞噬了，人口太多仿佛成了國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的罪魁禍?zhǔn)?，這促使印度領(lǐng)導(dǎo)人將控制人口增長(zhǎng)提上議事日程。從國(guó)家家庭計(jì)劃萌芽到最終國(guó)家人口政策成文公布，印度經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的探尋求索與實(shí)踐。1.家庭計(jì)劃規(guī)劃階段：1947~1960年受前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，尼赫魯總理和印度計(jì)劃委員會(huì)當(dāng)時(shí)著手推動(dòng)家庭計(jì)劃，以將人口增長(zhǎng)控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。但是這個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃遭到了以健康部長(zhǎng)內(nèi)賈庫(kù)馬利庫(kù)勒為代表的甘地主義傳統(tǒng)思想派的強(qiáng)烈抵制。由于家庭計(jì)劃并未在政治派別和各級(jí)間獲得有效共鳴，這一時(shí)期，印度官員帶頭多胎生育的現(xiàn)象屢見不鮮，使得家庭計(jì)劃一開場(chǎng)就遭遇來(lái)自內(nèi)部的宏大阻力。一項(xiàng)針對(duì)印度議會(huì)545位議員的調(diào)查顯示，只要111名議員執(zhí)行了國(guó)家倡導(dǎo)的生育兩孩的標(biāo)準(zhǔn)，而其余的大多生養(yǎng)4~10個(gè)孩子?？傮w來(lái)講，這個(gè)階段的生育控制基本上處于一種無(wú)序狀態(tài)。然而，來(lái)自政治反對(duì)派的阻力并未使尼赫魯總理及其計(jì)劃委員會(huì)放棄家庭計(jì)劃。尼赫魯總理大力支持福特基金會(huì)來(lái)幫助印度推進(jìn)生育控制工作。1955年，福特基金會(huì)成立了一個(gè)參謀專家組，勸講健康部長(zhǎng)內(nèi)賈庫(kù)馬利庫(kù)勒支持成立國(guó)家家庭計(jì)劃委員會(huì)，以監(jiān)督印度全國(guó)范圍的自然生育計(jì)劃工作。這個(gè)試圖推進(jìn)全國(guó)性人口控制的想法看來(lái)有點(diǎn)天方夜譚：印度當(dāng)時(shí)有多達(dá)56萬(wàn)個(gè)村莊，3000多個(gè)城鎮(zhèn)，全國(guó)80％的人口生活在廣袤的南亞次大陸農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)分割和二元經(jīng)濟(jì)特征非常明顯，加之文盲數(shù)量諸多，文化和語(yǔ)言復(fù)雜多樣，交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，十分是嚴(yán)重缺乏群眾傳媒工具和渠道，家庭計(jì)劃推進(jìn)面臨難以逾越的障礙。盡管如此，控制生育的號(hào)召卻得到了印度社會(huì)精英階層的廣泛認(rèn)可和積極響應(yīng)。在他們的贊助下，印度在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了很多生育控制診所。但是，這些生育控制診所的數(shù)量增長(zhǎng)大多限于城市地區(qū)。從1949年到1961年，全印度開創(chuàng)建立了4000個(gè)生育控制診所，負(fù)責(zé)避孕套、宮內(nèi)節(jié)育器〔IntrauterineDevice，IUD〕以及陰道栓等避孕藥具的發(fā)放。當(dāng)時(shí)印度的家庭計(jì)劃戰(zhàn)略專家們以為，單純依靠開放避孕診所和采取守株待兔的方式方法，對(duì)于人口的快速增長(zhǎng)難以起到有效的控制作用。固然如此，借助診所控制生育仍在印度第二個(gè)國(guó)家五年計(jì)劃〔1956~1961〕期間得到了持續(xù)的推廣。2.家庭計(jì)劃困難嘗試階段：1961~1969年1961年全印人口普查結(jié)果顯示，人口增長(zhǎng)勢(shì)頭仍然迅猛，構(gòu)建診所網(wǎng)控制生育效果并不理想，生育水平實(shí)際上還上升了。1962年，印度明確設(shè)置生育控制目的：在1970年將粗出生率從41縮減到25。在接下來(lái)的20年時(shí)間里，降低生育率成為印度家庭計(jì)劃工作的核心目的。這一階段，診所網(wǎng)退居二線，家庭計(jì)劃工作者入戶游講的新方式方法登場(chǎng)。在福特基金會(huì)的支持下，印度南部的甘地蓋蘭農(nóng)村健康協(xié)會(huì)啟動(dòng)了人口與家庭計(jì)劃項(xiàng)目試點(diǎn)，他們先是積極響應(yīng)村民的住所贊助申請(qǐng)，獲得村民信任后再向他們介紹健康和家庭計(jì)劃服務(wù)。這個(gè)協(xié)會(huì)后來(lái)更名為甘地蓋蘭農(nóng)村發(fā)展和家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)。他們的人口試點(diǎn)項(xiàng)目成效特別顯著：在10萬(wàn)人的示范區(qū)里，生育率從1959年的43下降到1968年的28。該協(xié)會(huì)對(duì)早期借助診所推動(dòng)避孕的家庭計(jì)劃方式提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，在對(duì)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行后期分析的基礎(chǔ)上，他們總結(jié)設(shè)計(jì)出包括推延結(jié)婚年齡在內(nèi)的一系列拓展性生育控制措施。這些建議在60年代中期大都被印度采納，成為一個(gè)準(zhǔn)備普及和推廣的政策工具。第三個(gè)國(guó)家五年計(jì)劃〔1961~1966〕呼吁在先前計(jì)劃分配數(shù)量的基礎(chǔ)上增加10倍的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用以推進(jìn)家庭計(jì)劃。1963年初，通過(guò)診所施行家庭計(jì)劃的項(xiàng)目被重新組織或拓展的家庭計(jì)劃項(xiàng)目所替代。大量家庭計(jì)劃工作人員被部署到農(nóng)村地區(qū)，華而不實(shí)包括監(jiān)督拓展服務(wù)教育者、助理醫(yī)師、家庭福利工作者、輔助護(hù)士〔助產(chǎn)士〕和村級(jí)避孕藥具儲(chǔ)存保管志愿者的國(guó)家和行政區(qū)家庭計(jì)劃官員。項(xiàng)目發(fā)動(dòng)了大約15萬(wàn)訓(xùn)練有素的工作人員介入，目的為將粗生育率從41下降到25。1966~1967年間，全印度的目的是落實(shí)IUD233萬(wàn)例，絕育138萬(wàn)例，183萬(wàn)男性使用避孕套。1970~1971年，目的設(shè)定已要求IUD到達(dá)1969萬(wàn)，451萬(wàn)絕育以及466萬(wàn)使用安全套。每個(gè)邦和行政區(qū)都設(shè)立人口統(tǒng)計(jì)學(xué)目的，明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)這些人口目的是各行政區(qū)的重要責(zé)任，而且要求在一個(gè)詳細(xì)的時(shí)期內(nèi)必須到達(dá)這些目的。目的點(diǎn)和時(shí)間表經(jīng)常出如今官方的公告中。這種一刀切的方式方法和嚴(yán)格執(zhí)行目的，根本沒有考慮印度各個(gè)地區(qū)所存在的社會(huì)、文化及自然環(huán)境等方面的宏大差異。這一由健康部運(yùn)作、基于鼓勵(lì)、目的導(dǎo)向、時(shí)間約束和聚焦絕育的擴(kuò)展家庭計(jì)劃項(xiàng)目，被印度學(xué)者歸納為HITTS形式。為提高生育控制效果，甘地蓋蘭農(nóng)村發(fā)展和家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)與開展深度合作。借助2600萬(wàn)盧比的財(cái)政預(yù)算和福特基金會(huì)1200萬(wàn)盧比的資金支持，該協(xié)會(huì)計(jì)劃在印度建立19個(gè)家庭計(jì)劃重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)。這些實(shí)驗(yàn)區(qū)由國(guó)家健康管理與教育委員會(huì)及1965年成立的家庭計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，根據(jù)印度當(dāng)時(shí)劃分的15個(gè)邦和4個(gè)特大城市各自提供相應(yīng)的家庭計(jì)劃示范項(xiàng)目服務(wù)。1977年，國(guó)家健康管理與教育委員會(huì)和家庭計(jì)劃委員會(huì)并入國(guó)家健康與家庭福利委員會(huì)，19個(gè)家庭計(jì)劃重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃由于健康部官方的反對(duì)而縮減到4個(gè)。由于部門反對(duì)，即便折中的方案也從未施行過(guò)，印度國(guó)家家庭計(jì)劃成了擺設(shè)。3.大規(guī)模推進(jìn)絕育階段：1970~1975年1961年就開場(chǎng)著手推動(dòng)的大規(guī)模生育控制運(yùn)動(dòng)，經(jīng)歷了10年的多樣化實(shí)踐還是沒有能有效控制人口增長(zhǎng)，這使當(dāng)時(shí)的政界人士倍感失望。對(duì)生育控制效果的過(guò)高期望導(dǎo)致印度從1970年開場(chǎng)將人口控制的主要目的由降低生育率轉(zhuǎn)向大規(guī)模推進(jìn)絕育。為此，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)措施在全印大規(guī)模推廣輸精管結(jié)扎術(shù)。通過(guò)設(shè)立流動(dòng)性和臨時(shí)性的絕育營(yíng)，印度在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)了數(shù)次聲勢(shì)浩大的輸精管結(jié)扎運(yùn)動(dòng)。1970年，獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，印度全國(guó)有13.6%的夫婦施行了家庭計(jì)劃，華而不實(shí)僅9.7%的夫婦使用由官方家庭計(jì)劃項(xiàng)目提供的方式方法：絕育〔6.3%〕、避孕套〔2.6%〕、宮內(nèi)節(jié)育器〔0.7%〕和其他常規(guī)方式方法〔0.1%〕，另外4%的受訪者是以不過(guò)性生活和禁欲來(lái)節(jié)育的。絕育無(wú)疑是當(dāng)時(shí)主流的節(jié)育方式方法，1971~1973年，印度接受絕育的人數(shù)就超過(guò)了460萬(wàn)，差不多占到當(dāng)時(shí)全球絕育統(tǒng)計(jì)總數(shù)的一半。1970年，僅僅在印度西南部克拉拉邦的特里凡特瑯地區(qū)設(shè)立的兩個(gè)絕育營(yíng)里施行的男性和女性絕育手術(shù)就累計(jì)到達(dá)了78000例。在當(dāng)時(shí)全球推行家庭計(jì)劃的幾個(gè)國(guó)家中，無(wú)論是輸精管結(jié)扎還是輸卵管切除數(shù)量，印度都是居于第一位的。4.目的設(shè)定的強(qiáng)迫家庭計(jì)劃階段：1976~1977年1976年，印度國(guó)會(huì)修改了憲法，授予在施行家庭計(jì)劃方面更大的權(quán)利。印度第六任總理英迪拉甘地的兒子桑賈伊甘地提出了四點(diǎn)方案，建議全國(guó)各地采取更嚴(yán)厲的措施來(lái)降低出生率，加之受早幾年絕育率大幅增長(zhǎng)的鼓舞，各地把絕育當(dāng)做有效控制人口增長(zhǎng)的最佳手段，紛紛提高并設(shè)定各自的絕育目的，進(jìn)而使印度國(guó)家人口政策進(jìn)入一個(gè)目的設(shè)定的生育控制階段。為實(shí)現(xiàn)這些目的，各地開場(chǎng)采取強(qiáng)迫性措施強(qiáng)力推動(dòng)，如在比哈爾邦，假如超生，家庭將立即被取消公共食物配給；在馬哈拉施特拉邦，對(duì)生育三胎強(qiáng)迫絕育進(jìn)行了立法；其他地方超生則可能遭受逮捕和開除公職等懲罰。實(shí)際上，這些強(qiáng)迫性措施大多帶有明顯的政治傾向，強(qiáng)迫絕育的真正目的并非嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，而是博得政治利益。這些強(qiáng)迫性措施自1975年4月開場(chǎng)施行一年后，絕育人口數(shù)迅速擴(kuò)大到826萬(wàn)，超過(guò)了以往5年絕育人數(shù)的總和，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)前為止世界上任何其他國(guó)家的絕育數(shù)。1976年，印度計(jì)劃委員會(huì)又在報(bào)告中提出有關(guān)控制人口的政策，并在1977年詳細(xì)制定了施行家庭福利計(jì)劃的政策細(xì)則，但是沒有被議會(huì)討論和采納。盡管如此，家庭計(jì)劃部門堅(jiān)持以為強(qiáng)迫性絕育成效顯著，國(guó)家不應(yīng)該放棄強(qiáng)迫性干涉。根據(jù)他們的估計(jì)，1956~1975年間，印度家庭計(jì)劃至少使印度少生了2000萬(wàn)人。5.強(qiáng)迫性家庭計(jì)劃淡出階段：1977~1999年歷時(shí)一年多的絕育運(yùn)動(dòng)及嚴(yán)厲懲罰措施，引發(fā)印度民眾的強(qiáng)烈不滿與對(duì)抗。這直接導(dǎo)致印度強(qiáng)迫性生育控制發(fā)生逆轉(zhuǎn)。1977年1月，英迪拉甘地倒臺(tái)。新執(zhí)政的人民推翻了前制定的絕育計(jì)劃，僅保存了極少一部分家庭計(jì)劃項(xiàng)目，而且家庭計(jì)劃被重新命名為家庭福利，健康與家庭計(jì)劃部也被更名為健康與家庭福利部。1978年，印度發(fā)布第六個(gè)國(guó)家五年計(jì)劃〔1978~1983〕。盡管對(duì)家庭計(jì)劃和人口政策特別低調(diào)，但是在六五計(jì)劃中還是將年度家庭計(jì)劃預(yù)算提高到近2億美元。人民后來(lái)提出一個(gè)經(jīng)過(guò)修訂的新人口政策家庭幸福工程。新的人口政策設(shè)計(jì)以自愿為原則，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)教育和提升生育動(dòng)因，由以前的重視通過(guò)絕育來(lái)降低生育率轉(zhuǎn)向關(guān)注生育間隔。受此影響，全印絕育人數(shù)在1977~1978年度驟降到90萬(wàn)，已經(jīng)從1975年的35.2下降到1977年的33.0的出生率反彈到33.3，而且一直持續(xù)到1985年。1986年，印度育齡夫婦數(shù)為1.326億，華而不實(shí)僅有37.5%采取了有效的避孕措施。第七個(gè)國(guó)家五年計(jì)劃〔1985~1989〕的目的是使育齡夫婦的有效避孕率到達(dá)42%，要求每年遞增2%。為此，印度施行了醫(yī)院產(chǎn)后項(xiàng)目等四個(gè)特殊的家庭計(jì)劃項(xiàng)目，這些項(xiàng)目被以為是一個(gè)很有吸引力的生育控制方案而被引入的生育控制計(jì)劃體系加以推廣。1994年，開羅國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)呼吁更全面的關(guān)注生殖健康，人口與發(fā)展綜合戰(zhàn)略應(yīng)更少地關(guān)注詳細(xì)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)目的。受此影響，印度取消了在全國(guó)各地采取特定方式方法的家庭計(jì)劃目的，并公布在其國(guó)家人口政策中采納一種目的豁免的方式方法。1997年10月，印度重新定位了國(guó)家家庭計(jì)劃政策，從根本上轉(zhuǎn)向更廣泛地關(guān)注健康和家庭的有限需要。新的家庭計(jì)劃方式方法〔包括一套更全面的生殖和兒童保健服務(wù)〕更重視人民的生育選擇、服務(wù)質(zhì)量、性別問(wèn)題和傳統(tǒng)家庭計(jì)劃服務(wù)沒有覆蓋到的群體，如青少年、絕經(jīng)后的婦女和絕育后的男子。6.正式發(fā)布國(guó)家人口政策：2000年1998年，印度人口委員會(huì)完成(國(guó)家人口政策草案〕，并于1999年3月提交內(nèi)閣審查。內(nèi)閣有關(guān)工作組在廣泛征求社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，對(duì)草案做了進(jìn)一步的修改與完善，構(gòu)成(2000印度國(guó)家人口政策〕〔下文簡(jiǎn)稱NPP2000〕的最終文本。2000年5月11日，印度成立了一個(gè)由總理親身掛帥的國(guó)家人口委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督所有家庭福利和生育健康計(jì)劃的施行。印度各邦也成立由首席部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的類似機(jī)構(gòu)。NPP2000明確承諾將尊重人民的生育意愿和知情選擇，從片面追求避孕節(jié)育轉(zhuǎn)向重視生殖健康服務(wù)，這是印度家庭計(jì)劃政策的一個(gè)重大轉(zhuǎn)向。根據(jù)NPP2000，印度清楚明晰地提出分三個(gè)階段來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制人口增長(zhǎng)的終極目的。最近目的是致力于醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，大力培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員，知足人民的避孕需求，提供綜合的生殖與兒童醫(yī)療健康服務(wù)；中期目的是通過(guò)各部門的共同努力，使總和生育率到2018年降至2.1左右，以實(shí)現(xiàn)2018年總?cè)丝谝?guī)?？刂圃?2億〔該目的基本上實(shí)現(xiàn)〕；長(zhǎng)期目的是爭(zhēng)取2045年總?cè)丝诳刂圃?4.5億下面，以實(shí)現(xiàn)印度經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保衛(wèi)。NPP2000同時(shí)關(guān)注提高兒童存活率、孕產(chǎn)婦健康和避孕等問(wèn)題，提出由、企業(yè)和自愿性非組織攜手促進(jìn)婦女生殖健康和兒童保健服務(wù)。三、印度國(guó)家人口政策演進(jìn)的影響因素分析生產(chǎn)關(guān)系對(duì)人口經(jīng)過(guò)具有直接和決定性的作用。以為人口即在一定生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行生產(chǎn)的人口，他明確指出人口是社會(huì)的、歷史的范疇，是一個(gè)具有很多規(guī)定性和關(guān)系的總體。人口政策大都是國(guó)家企圖用以調(diào)節(jié)人口狀況，影響人口經(jīng)過(guò)而制定的。所以人口政策不過(guò)是一種具有主觀性的社會(huì)意識(shí)。人口政策能否到達(dá)制定者的預(yù)期目的，要根據(jù)很多客觀因素而定。印度人口政策的演進(jìn)歷史及各階段人口控制的實(shí)際效果講明，印度的地理區(qū)域特性、宗教文化背景、社會(huì)制度環(huán)境等眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)印度人口政策的構(gòu)成、發(fā)展和演進(jìn)產(chǎn)生了重要影響。1.殖民因素與馬爾薩斯主義印度是遭受殖民統(tǒng)治時(shí)間最長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家之一，也是遭受馬爾薩斯主義影響較深的國(guó)家。從1757年普拉西戰(zhàn)役到1947年英國(guó)議會(huì)通過(guò)(印度獨(dú)立法〕，英國(guó)對(duì)印度施行殖民統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)190年。印度成為美英壟斷資本家用來(lái)轉(zhuǎn)化他們所需要的原料產(chǎn)地，帝國(guó)主義殖民統(tǒng)治者的這種政策嚴(yán)重毀壞了印度的經(jīng)濟(jì)生活，使印度從一個(gè)糧食過(guò)剩的國(guó)家變?yōu)榧Z食短缺的國(guó)家。馬爾薩斯將糧食短缺的原因歸結(jié)于人口增長(zhǎng)，這個(gè)觀點(diǎn)顯然影響了大批印度學(xué)者和官員。這些忠實(shí)的馬爾薩斯主義者們，經(jīng)常把印度饑荒的成因歸罪于太多的印度人口，實(shí)際上對(duì)印度人口政策的后來(lái)走向產(chǎn)生了長(zhǎng)期性和觀念性的影響，導(dǎo)致印度在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)一直把龐大的人口數(shù)量看作該國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏大包袱。即便進(jìn)入新的世紀(jì)，仍有為數(shù)諸多的印度社會(huì)精英們將該國(guó)龐大的國(guó)民數(shù)量視為阻礙印度發(fā)展和騰飛的罪魁禍?zhǔn)?。但是，這些都只是外表認(rèn)識(shí)，人口諸多并非發(fā)展落后的根本原因。盡管國(guó)家糧食儲(chǔ)備高達(dá)3500萬(wàn)噸之多，印度當(dāng)前仍有2億人營(yíng)養(yǎng)不良，饑荒仍時(shí)常困擾很多地方。在這里社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，傾注太多的精神和組織數(shù)額龐大的資源用來(lái)追求人口數(shù)字的下降，而不是用來(lái)改善和關(guān)注人口本質(zhì)意義上的發(fā)展，顯然違犯了人口經(jīng)過(guò)本身發(fā)展的客觀規(guī)律。2.地域差異和城鄉(xiāng)分割印度廣闊的國(guó)土、區(qū)域差異及其城鄉(xiāng)分割，使得其家庭計(jì)劃比東南亞地區(qū)其他國(guó)家更難開展。從層面下達(dá)的生育控制目的往往難以作為統(tǒng)一的要求在全國(guó)范圍內(nèi)獲得全面推廣和應(yīng)用。印度是一個(gè)國(guó)土面積達(dá)2287263平方公里的大國(guó)，全國(guó)各地地形地貌存在宏大差異，構(gòu)成風(fēng)格不同的地域生活方式和較大的人口地域分布差異。在比哈爾邦、邦、拉賈斯坦邦和北方邦這號(hào)稱四大貧困邦的北印地帶，人口出生率一直居高不下，不僅僅僅是家庭計(jì)劃進(jìn)展緩慢，它們的貧困和與發(fā)展因素相關(guān)的各方面進(jìn)步也都非常緩慢。從啟動(dòng)家庭計(jì)劃的那一天開場(chǎng)直至當(dāng)前，印度南部和北部對(duì)家庭計(jì)劃的接受都存在較為顯著的分歧。由于各行政邦在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上呈現(xiàn)較大的差異性，當(dāng)北部地區(qū)還處于高出生率和高死亡率的人口發(fā)展的初級(jí)階段時(shí)，克拉拉邦等一些發(fā)展較好的地區(qū)卻已完成向低生育率和低死亡率的人口轉(zhuǎn)變，人口政策轉(zhuǎn)而關(guān)注人口老齡化問(wèn)題。這就使層面推動(dòng)的具有同一性目的的家庭計(jì)劃政策難以獲得各地方的共鳴，這給印度人口政策的設(shè)計(jì)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。除了地域差異外，印度的城鄉(xiāng)分割也較為嚴(yán)重。就像南亞其他國(guó)家一樣，印度的城市人口增長(zhǎng)緩慢，城市化水平較低，1901年城市化率為11%，2018年上升至31.16%，在長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)僅增長(zhǎng)20.16%。當(dāng)前印度約72%的人口寓居在廣大的農(nóng)村地區(qū)，高嬰兒死亡率及孩子夭折率使生育率高居不下，給印度人口控制帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。3.土地制度與土地關(guān)系土地制度及其影響下的人地關(guān)系是人口發(fā)展眾多生產(chǎn)關(guān)系因子中極為重要的一個(gè)變量。從印度土地制度改革的歷史及現(xiàn)在狀況來(lái)看，在這個(gè)12億人口的大國(guó)實(shí)現(xiàn)耕者有其田還是一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想。不管殖民時(shí)期的整理土地制度改革，還是獨(dú)立后印度各邦施行的廢除柴明達(dá)制度、土地最高限額立法、合并土地持有單位或諸如此類的改革計(jì)劃，都被評(píng)價(jià)為是失敗的土地制度改革，不僅沒有解決印度農(nóng)村貧困問(wèn)題，與農(nóng)業(yè)和人口發(fā)展現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，而且嚴(yán)重偏離了一些其他倡導(dǎo)公平正義的社會(huì)發(fā)展公共政策。印度土地占有存在嚴(yán)重的不平等，在全國(guó)很多地區(qū)，尤其是在1793年的永久土地管理法所規(guī)定的東部地區(qū)，權(quán)利都集中在土地持有者尤其是法定柴明達(dá)和土地使用權(quán)持有者手中，75%以上的農(nóng)民〔無(wú)地雇農(nóng)、分成農(nóng)和小農(nóng)〕僅占有25%的耕地，而2%的大農(nóng)戶卻占有全部耕地的20%。這種土地占有和經(jīng)營(yíng)不平等以及日益嚴(yán)峻的人地關(guān)系，使越來(lái)越多的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，要獲得發(fā)展權(quán)，必須先獲得應(yīng)有的生存權(quán)，土地政策比人口政策更為重要，農(nóng)民更期望耕者有其田，而不是小家庭規(guī)模。在這里深入社會(huì)背景之下，想通過(guò)人口政策十分是強(qiáng)迫性家庭計(jì)劃措施來(lái)控制人口增長(zhǎng)，顯然與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)。在城市化和奪佃事件等的影響下，越來(lái)越多的無(wú)地農(nóng)戶逐步流落到城市里隨意劃地而居，進(jìn)而難以持續(xù)而有針對(duì)性地施行家庭計(jì)劃。4.宗教制度與傳統(tǒng)文化南亞次大陸是印度教的起源地，fo教、耆那教和錫克教等多種宗教也濫觴于此。當(dāng)前，幾乎全世界所有的宗教都能夠在印度找到存在的痕跡，具有典型的宗教大拼盤特征。宗教制度作為一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，對(duì)于人口經(jīng)過(guò)的影響是很直接的，尤其是對(duì)于印度這樣一個(gè)宗教多元化的國(guó)家。印度各宗教之間一直存在著撲朔迷離的矛盾與沖突，廣泛而深入地影響著印度社會(huì)政治生活，宗教對(duì)人口政策的影響因地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而有所區(qū)別。在一些宗教性行政區(qū)，十分是在山區(qū)一些部落民族信仰原始宗教的地方，宗教制度仍然對(duì)當(dāng)?shù)赜《热说幕橐瞿挲g、生育選擇和家庭規(guī)模有非常大的影響。盡管印度教在印度占?jí)旱苟鄶?shù)，但在很多項(xiàng)選擇區(qū)和一些行政邦，仍然是非印度教占多數(shù)。這些邦的政治領(lǐng)袖害怕人口的下降會(huì)削弱他們的政治勢(shì)力，因此反對(duì)生育控制，甚至想利用生育控制項(xiàng)目加強(qiáng)他們的政治地位。除此之外，印度次大陸有著宏大的地域和文化差異，有1652種語(yǔ)言和幾千種地域方言，語(yǔ)言如此豐富多樣，推行國(guó)家人口政策的行政成本非常高昂，僅地域特色的家庭計(jì)劃宣傳〔多語(yǔ)言〕就需要大筆投入。另外，由于世襲種姓及社交網(wǎng)絡(luò)的局限性，傳統(tǒng)文化仍在主控人們的生育觀念，家庭計(jì)劃和控制人口之類的當(dāng)代觀念就難以為人接受。隨著人口諸多的落后階級(jí)正在步入政治舞臺(tái)甚而進(jìn)入權(quán)利機(jī)構(gòu)，中低種姓階級(jí)對(duì)控制人口增長(zhǎng)的目的心存疑慮。5.識(shí)字率及受教育時(shí)機(jī)印度作為一個(gè)人力資源大國(guó)，一方面高級(jí)人才諸多，同時(shí)又是文盲率最高的國(guó)家之一。盡管獨(dú)立以來(lái)的人口統(tǒng)計(jì)顯示整個(gè)印度人口的總識(shí)字率在不斷提高，但是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的教育發(fā)展，印度仍未成功消除文盲問(wèn)題。2018年人口普查結(jié)果顯示，印度人口識(shí)字率提到74.04%，但仍有1/4的文盲。而印度人口激增與弱勢(shì)群體十分是婦女受教育的時(shí)機(jī)的可獲得性有很大的關(guān)系。印度的幾個(gè)人口大邦，包括印度東部和南部地區(qū)在內(nèi)的很多邦，家庭計(jì)劃難以有效落實(shí)的主要原因在于，婦女絕大多數(shù)是文盲，在經(jīng)濟(jì)和情感上又嚴(yán)重依靠她們的丈夫、父親或者家庭成員中的年長(zhǎng)男性。1974~1975年間，像哈爾邦、拉賈斯坦邦、北方邦這樣的北部地區(qū)，生育三個(gè)以上孩子的已婚夫婦采取生育控制方式方法的比例僅在5%~10%之間，而在識(shí)字率相對(duì)較高的古吉拉特邦和卡納塔克邦，這個(gè)比例卻已經(jīng)到達(dá)了20%~49%。6.外國(guó)和國(guó)際組織援助外部因素，尤其是國(guó)際家庭計(jì)劃項(xiàng)目援助在塑造印度新興的家庭計(jì)劃形式中發(fā)揮了非常重要的作用。從印度獨(dú)立至今，來(lái)自聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)、世界銀行、福特基金會(huì)、發(fā)達(dá)國(guó)家以及私人和國(guó)際非官方性組織的觀念、技術(shù)、資金等系列援助，在印度國(guó)家人口政策的演進(jìn)中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)性作用。盡管印度民眾觀念中的國(guó)家人口政策根本談不上成功，但印度家庭計(jì)劃的歷史演進(jìn)經(jīng)過(guò)中卻實(shí)實(shí)在在地留下了鮮明的國(guó)際烙印。美國(guó)福特基金會(huì)、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署、聯(lián)合國(guó)人口基金以及世界銀行等官方和非官方的援助對(duì)印度家庭計(jì)劃的演進(jìn)起到了很大的推動(dòng)作用。在印度健康與家庭福利部的支持下，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)大規(guī)模援助在印度開展了一系列家庭計(jì)劃項(xiàng)目。僅1980~1985年間，來(lái)自六個(gè)國(guó)際援助機(jī)構(gòu)的物質(zhì)與金融支持總額達(dá)2.5億~3億美元之多。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署〔USAID〕是印度最大的家庭計(jì)劃捐助機(jī)構(gòu)，除此之外聯(lián)合國(guó)人口基金、丹麥、日本和挪威的援助機(jī)構(gòu)多年來(lái)也為印度各種家庭計(jì)劃相關(guān)的各類活動(dòng)進(jìn)行過(guò)小額捐款。自1974年以來(lái)，如聯(lián)合國(guó)人口基金已連續(xù)6次與印度在家庭計(jì)劃領(lǐng)域進(jìn)行了國(guó)家項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃合作〔見表1〕，當(dāng)前正完成7個(gè)國(guó)家項(xiàng)目，累計(jì)援助經(jīng)費(fèi)到達(dá)4.218億美元。7.構(gòu)造和政治斗爭(zhēng)印度是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，其行政層級(jí)分為、邦及地方。行政職責(zé)牽涉全國(guó)，履行職責(zé)所需費(fèi)用較多，而各邦行政職責(zé)主要牽涉其轄區(qū)，履行職責(zé)所需費(fèi)用較少。這種構(gòu)造實(shí)際上是推行國(guó)家人口政策的一個(gè)障礙。即便家庭計(jì)劃項(xiàng)目完全由贊助，項(xiàng)目的執(zhí)行仍然要完全依靠于邦和地方。這樣，各邦在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行時(shí)差異不同非常顯著。對(duì)大多數(shù)邦來(lái)講，十分是那些人口增長(zhǎng)最快的落后邦，家庭計(jì)劃項(xiàng)目在政治上實(shí)際處于邊緣化地位。大多數(shù)邦更傾向于將指定用于生育控制的經(jīng)費(fèi)用到他們以為更重要的其他公共項(xiàng)目上。這種構(gòu)造實(shí)際上難以制定一個(gè)令各邦滿意的國(guó)家人口政策，即便設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一性的人口控制目的，邦在實(shí)際施行時(shí)也會(huì)權(quán)衡更多的目的。除此之外，印度全國(guó)性的政主要由國(guó)大、國(guó)大社會(huì)者和人民三大派構(gòu)成。盡管這三大政一致以為應(yīng)該控制生育以減輕人口增長(zhǎng)對(duì)國(guó)家財(cái)政和自然資源的壓力，但是在詳細(xì)施行人口政策時(shí)，各政生育控制的態(tài)度不一，即便在同一政，由于領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和對(duì)人口問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不同，在不同階段對(duì)人口控制的態(tài)度亦有差異。一些政意識(shí)到人口增長(zhǎng)對(duì)發(fā)展的危害，因此愿意推行家庭計(jì)劃，但是在支持家庭計(jì)劃時(shí)，他們不得不考慮廣大選民的反響。印度在施行家庭計(jì)劃近半個(gè)世紀(jì)才正式公布國(guó)家人口政策，政治斗爭(zhēng)是主因。四、結(jié)論和啟示印度60多年來(lái)的國(guó)家人口政策演進(jìn)歷史不僅僅是二戰(zhàn)后廣大亞、非、拉國(guó)家家庭