第六章當(dāng)代西方國家的行政制度第一節(jié)國家元首第二節(jié)中央政府第三節(jié)公務(wù)員制度本章主要內(nèi)容第一節(jié)國家元首一、國家元首的概念國家元首是國家對內(nèi)對外的最高代表或國家象征，是國家機構(gòu)的重要組成部分。1．國家元首是最早產(chǎn)生的國家機構(gòu)2．在西方奴隸制和封建制時期，國家元首一般指君主（1）政教合一：君主的權(quán)力與宗教權(quán)力結(jié)合在一起（2）“執(zhí)政官”或“奧古斯都”3．現(xiàn)代國家元首是國家行政權(quán)的一部分二、國家元首的形式1．個人國家元首2．集體國家元首3．無國家元首或國家元首不明確三、國家元首產(chǎn)生的方式1．世襲制（1）嫡長子繼承制（2）王儲選擇制（3）順序繼承制（4）繼承者須達到法定年齡2．選舉制（1）由公民投票直接選舉產(chǎn)生（2）由公民投票間接選舉產(chǎn)生（3）由議會或特定的選舉團體選舉產(chǎn)生四、國家元首的任期1．終身任職制（1）退位（2）讓位（3）廢黜2．限期任職制五、國家元首的地位及其職權(quán)（一）元首的地位1．對外，代表國家，是國家的象征。有權(quán)派遣本國使節(jié)，簽署本國國書，接受外國國書；在國外享有外交特權(quán)；參加對外談判，締約2．對內(nèi)居于國家機構(gòu)的首腦部位第一，是最高國家行政權(quán)力的一部分，如美國總統(tǒng)第二，是最高權(quán)力機關(guān)的一部分，如英王形式上是議會的一部分第三，握有實權(quán)，如美、法、俄羅斯等國的總統(tǒng)第四，徒有虛名，如君主立憲制下的君主（二）元首的職權(quán)1．公布法律權(quán)2．發(fā)布命令權(quán)3．召集議會權(quán)4．外交權(quán)5．統(tǒng)帥軍隊權(quán)6．任免權(quán)7．赦免權(quán)8．榮典權(quán)（三）英國國王1．職權(quán)2．作用（1）是國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的象征（2）維系英國與英聯(lián)邦各國傳統(tǒng)關(guān)系（3）在實際生活中發(fā)揮國事顧問的作用（4）在政府面臨危急時刻時，英王起到維護政局穩(wěn)定的重要作用（四）日本天皇1．天皇由國家最高統(tǒng)治者變?yōu)閲业南笳?．鏟除天皇制的神權(quán)政治的根基，使天皇從神變?yōu)槿?．消除天皇在財產(chǎn)上凌駕于政府與國會之上的特權(quán)，將皇室財產(chǎn)化為國家所有（五）美國總統(tǒng)1．美國總統(tǒng)權(quán)力的法律來源（1）憲法授予：主要指事實上的元首權(quán)、行政權(quán)、立法倡議權(quán)和否決權(quán)、外交權(quán)和軍事權(quán)（2）國會授權(quán)：即國會以法律形式授予總統(tǒng)的委托立法權(quán)（3）先例：即前任總統(tǒng)在行使行政權(quán)力方面的實際作法對以后總統(tǒng)權(quán)力的擴展關(guān)系重大（4）最高法院裁決：即最高法院通過案件的判決，對憲法作出新的解釋，或擴大或限制總統(tǒng)的權(quán)力2．總統(tǒng)的實際權(quán)力（1）作為事實上的國家元首，總統(tǒng)幾乎是“國家穩(wěn)定的一種宗教象征，一位使政府人格化的偉人”，總統(tǒng)行使大量象征性的禮儀性職能（2）作為行政首腦或最高行政長官，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，主持內(nèi)閣會議并獨自作出決定（3）在外交事務(wù)方面，根據(jù)憲法總統(tǒng)和國會共同行使外交權(quán)（4）作為全國武裝力量總司令，總統(tǒng)對海陸空三軍不僅擁有管理權(quán)，而且還有軍事指揮權(quán)（5）在立法方面，根據(jù)憲法總統(tǒng)不享有立法權(quán)，但事實上總統(tǒng)是主要立法者，享有立法創(chuàng)意權(quán)，立法否決權(quán)和委托立法權(quán)（六）法國總統(tǒng)1．任免總理及其他政府成員，組織政府2．主持部長會議和簽署法令3．頒布法律，有權(quán)要求議會對法律重新審議4．擔(dān)任軍隊的最高統(tǒng)率并主持最高國防會議和國防委員會的會議5．直接掌管外交事務(wù)，委派駐外大使及特使，接受外國大使及特使，進行談判并批準條約6．作為司法獨立的保證人，擔(dān)任最高司法會議主席并擁有赦免權(quán)7．解散國民議會的權(quán)力8．要求舉行公民投票的權(quán)力9．“根據(jù)形勢采取必要措施”的非常權(quán)力（七）法、美國總統(tǒng)的不同點1．法國總統(tǒng)是法國政治制度的“拱心石”，實際上擁有超越于立法、行政司法三權(quán)之上的政治地位而并非僅僅掌握著國家的行政權(quán)。2．法國總統(tǒng)自1962年以來經(jīng)公民直選和兩輪多數(shù)制產(chǎn)生，任期為7年，與美國總統(tǒng)直接選舉和相對多數(shù)制產(chǎn)生，任職4年相比，擁有更大的政治合法性和權(quán)威。3．由于其特殊的憲政地位，法國總統(tǒng)擁有解散國民議會，要求舉行公民投票和根據(jù)形勢采取必要措施的非常權(quán)力4．1958-1986年近30年中，法國政壇形成了總統(tǒng)、總理和議會多數(shù)黨同屬于一個政黨的“總統(tǒng)多數(shù)派”局面，有利于總統(tǒng)將一個溫順的議會多數(shù)和政府總理牢牢地控制在自己的手中，從而在實際政治過程中大大加強了總統(tǒng)的權(quán)力。（八）俄羅斯總統(tǒng)1．組閣權(quán)和人事任免權(quán)2．立法方面的權(quán)力3．總統(tǒng)有權(quán)發(fā)布命令和指示，作為對聯(lián)邦法律的補充4．軍隊權(quán)5．外交權(quán)6．以憲法規(guī)定的程序決定全民公決（九）德國總統(tǒng)（虛位元首）1．組織政府方面，總體只能照例任命聯(lián)邦議院選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦總理和總理提名的部長2．在立法方面，總體只能簽署由議會兩院通過的法律和命令3．在對外方面，總統(tǒng)須經(jīng)聯(lián)邦立法有關(guān)主管機關(guān)同意才可簽約4．總統(tǒng)行使解散聯(lián)邦議院的權(quán)力時，需根據(jù)總理的提議在21天內(nèi)解散聯(lián)邦議院5．宣布立法緊急狀態(tài)須經(jīng)聯(lián)邦參議院同意6．總統(tǒng)的指示和命令須經(jīng)總理或有關(guān)部長副署第二節(jié)中央政府一、“政府”概念1．廣義的政府具有制定法律、執(zhí)行法律和維護法律的公共權(quán)力組織機構(gòu)，包括國家元首、立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等所有國家機構(gòu)。2．狹義的政府僅指國家行政機關(guān)或執(zhí)行機關(guān)。二、政府的組織原則和組織形式1．組織原則（1）相容或不相容原則（2）禁止兼職和從事營業(yè)原則（3）政府成員必須是文職而非軍職原則2．組織形式（1）內(nèi)閣制政府第一，內(nèi)閣制常由在議會中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖受國家元首之命組成，政府必須取得議會多數(shù)的支持第二，內(nèi)閣首腦和大臣應(yīng)定期向議會報告工作，并在國家元首頒布的法律和命令上簽署，表示內(nèi)閣對議會負責(zé)。第三，內(nèi)閣成員通常也必須是議員，他們即是重要的執(zhí)法者，也是主要的立法者。第四，內(nèi)閣對其政策由內(nèi)閣全體連帶向議會負責(zé)，當(dāng)議會通過對內(nèi)閣的不信任案或否決內(nèi)閣的信任案時沒內(nèi)閣應(yīng)總辭職或提請國家元首下令解散議會，重新大選已決定原內(nèi)閣的去留。（2）總統(tǒng)制政府第一，政府又總統(tǒng)選舉中獲勝的總統(tǒng)負責(zé)組成第二，總統(tǒng)即是國家元首，又是政府首腦，獨攬行政大權(quán)，政府成員一般由他任命，由他領(lǐng)導(dǎo)并向他負責(zé)。第三，政府與國會完全分離，政府成員不得兼任國會議員，不能參加國會立法的討論的表決，在形式上不能向國會提出法案或預(yù)算案第四，政府不對國會負連帶責(zé)任（3）混合制政府第一，形式上總理是政府首腦，但實際上總統(tǒng)是政府決策的核心，總理只起輔佐總統(tǒng)的作用。第二，總統(tǒng)以憲法管理任命議會多數(shù)黨領(lǐng)袖為總理，或經(jīng)議會同意任命總理，并根據(jù)總理的提議任免政府其他成員，總統(tǒng)不是政府的一部分卻負責(zé)組織政府第三，政府組成實行不相容原則，即政府成員不得同時兼任議會議員第四，總統(tǒng)不對議會負政治責(zé)任，只對選民負政治責(zé)任，總理代表政府向議會負責(zé)，當(dāng)議會通過對政府的不信任案時，總理必須向總統(tǒng)提出政府辭職。三、政府的構(gòu)成1．政府首腦及其辦事機構(gòu)（1）英國首相（2）美國總統(tǒng)（3）法國總統(tǒng)（4）法國總理（5）德國總理（6）日本首相（7）俄羅斯總統(tǒng)（8）俄羅斯總理2．政府部長及政府各部（1）英國政府部門的設(shè)置第一，職能類第二，地區(qū)類第三，中央經(jīng)管類（2）美國政府部門的設(shè)置（3）法國政府部門的設(shè)置（4）德國政府部門的設(shè)置（5）日本政府部門的設(shè)置（6）俄羅斯政府部門的設(shè)置3．政府中的其他機構(gòu)（1）日本首相府直屬的“三委九廳”（2）美國政府中的獨立機構(gòu)第一，行政管理性機構(gòu)第二，獨立管制機構(gòu)行使監(jiān)督和管制私人企業(yè)的職能；兼有半立法、半司法的職能；實行委員會負責(zé)制四、政府的職權(quán)及其責(zé)任1．政府的職權(quán)（1）行政立法權(quán)（2）制定和執(zhí)行政策的權(quán)力（3）掌管軍隊、警察和監(jiān)獄（4）掌管行政機構(gòu)（5）參與立法，行使政府對立法的監(jiān)督和制約權(quán)（6）編制國民經(jīng)濟預(yù)算并向議會提出財政預(yù)算案（7）主管國家文教衛(wèi)、社會福利等（8）處理與其他國家或地區(qū)的外交關(guān)系（9）司法行政權(quán)（10）其他方面的職權(quán)2．政府對國家社會事務(wù)的管理和調(diào)節(jié)（1）設(shè)置政府直屬機構(gòu)，制定政策和發(fā)展規(guī)劃（2）通過國有化和舉辦公用事業(yè)或國有企業(yè)等措施，保障經(jīng)濟發(fā)展的需要（3）加強政府對經(jīng)濟直接而廣泛的干預(yù)和調(diào)節(jié)3．政府的責(zé)任（1）議會制國家政府的責(zé)任（2）總統(tǒng)制國家政府的責(zé)任（3）半總統(tǒng)制國家政府的責(zé)任五、政府的決策1．政府的決策形式（1）英國政府的決策形式第一，內(nèi)閣會議第二，內(nèi)閣委員會第三，小型的特別委員會（2）德國政府的決策形式第一，總理原則第二，部門原則第三，集體原則（3）美國政府的決策形式（4）法國政府的決策形式2．政府的決策過程（1）精英主義者的理論（2）理性主義決策分析理論（3）多元主義政治觀（4）漸進主義決策分析理論第三節(jié)公務(wù)員制度西方國家的行政制度包括兩類：政務(wù)類官員事務(wù)類官員

政務(wù)類官員一般經(jīng)過議會，或總統(tǒng)選舉產(chǎn)生或由政府首腦按照政黨政治原則以一定程序任命產(chǎn)生它形式上體現(xiàn)出政府決策官員與政黨選舉共進退的民主代表性，以及政府決策通過政府內(nèi)閣向議會負責(zé)或由總統(tǒng)向選民負責(zé)的政治責(zé)任原則事務(wù)類官員即職業(yè)性公務(wù)員,由公開考試根據(jù)其專業(yè)技術(shù)才能擇優(yōu)選拔產(chǎn)生，除非重大過失可終身任職，不與政黨共進退形式上體現(xiàn)了政府政策執(zhí)行者的公平性、知識專業(yè)性、績效性和穩(wěn)定性一、西方國家的公務(wù)員與公務(wù)員制度1．概念公務(wù)員在不同的國家有不同的說法，在英美等國稱為“文官”；在法國、瑞士稱為“公務(wù)員”或“公職人員”；在聯(lián)邦德國稱“聯(lián)邦公務(wù)員”，一般稱呼為“公務(wù)員”。2．各國公務(wù)員的范圍3．公務(wù)員制度指有關(guān)公務(wù)員考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動、解職、退休，以及分類管理等方面的規(guī)章制度和體制的總和。4．西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生（1）恩賜官職制（2）政黨分贓制5．英國文官制度的建立（1）1854“關(guān)于建立英國文官制度的報告”（2）1855年樞密院令（3）1870年樞密院令二、西方國家公務(wù)員制度立法概況1．在制定公務(wù)員總法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定各種補充法規(guī)、條例和實施細則2．沒有制定公務(wù)員總法規(guī)，只制定一些單項法規(guī)、條例和規(guī)定3．雖然制定了公務(wù)員總法規(guī)，但經(jīng)多次修改和補充，其作用實際上已被各單項法規(guī)所取代三、西方國家公務(wù)員制度的基本特征1．公開考試和擇優(yōu)錄用，保證政策執(zhí)行者產(chǎn)生公平性（1）機會均等（2）公開招考（3）擇優(yōu)錄用2．嚴格考核和獎優(yōu)罰劣，保證政府行政的績效性（1）職責(zé)一致原則（2）獎懲結(jié)合原則（3）公平對待原則3．職務(wù)常任和權(quán)利保障，保證政府的穩(wěn)定性（1）職務(wù)常任又叫做“無過失不被免職”，指公務(wù)員一經(jīng)公開考試和擇優(yōu)錄用后，若沒有重大責(zé)任過失不得被免職，即終身任職或職業(yè)保險。（2）公務(wù)員職務(wù)常任制的產(chǎn)生第一，是工業(yè)革命后經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能日益復(fù)雜化、專業(yè)化的客觀需要第二，在總結(jié)政黨分肥制的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上逐步形成和建立的（3）公務(wù)員權(quán)利保障的含義第一，通過各種公務(wù)員法規(guī)對公務(wù)員的基本權(quán)利予以明確規(guī)定第二，當(dāng)公務(wù)員的權(quán)利受到侵犯，有權(quán)向司法機關(guān)提出申訴（4）公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)第一，公務(wù)員是國家公民，享受公民的基本權(quán)利，也履行一般公民應(yīng)盡的義務(wù)第二，作為國家公務(wù)員，國家和社會賦予其特定的身份、地位和職權(quán)，因此又不能等同于一般公民（5）公務(wù)員的工資和福利第一，同工同酬原則第二，定期提薪原則第三，平衡原則第四，工資同物價掛鉤原則4．嚴明職業(yè)道德與行為規(guī)范，保證政府行政的廉潔性（1）要求公務(wù)員忠于國家