完善農(nóng)村孤寡老人社會保障體系的法律思考目錄TOC\o"1-2"\h\u12427完善農(nóng)村孤寡老人社會保障體系的法律思考 125511一、孤寡老人和社會保障制度 214589（一）孤寡老人的概念 217448（二）社會保障制度 215252二、湖南省益陽市安化縣孤寡老人的現(xiàn)狀以及存在的問題 36969（一）湖南省益陽市安化縣孤寡老人的現(xiàn)狀 314458（二）湖南省益陽市安化縣孤寡老人社會保障存在的問題 416983三、問題存在的原因分析 532079（一）城市發(fā)展是解決孤寡老人社會保障問題的根本 52668（二）治理主體單一 64599（三）傳統(tǒng)養(yǎng)老救助模式的弊端突出 629671四、改善湖南省益陽市安化縣孤寡老人社會保障的法律思考 75329（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障方面 73216（二）農(nóng)村醫(yī)療保障方面 818893（三）農(nóng)村最低生活保障方面 818644【參考文獻】 9[摘要]我國己經(jīng)逐漸進入老齡化的社會，并且近幾年的老齡化人口也不斷上漲，導致越來越多的老年人隨著年齡的增長失去了勞動能力，他們既沒有配偶也沒有孩子，老年生活非常艱難。然而，我國社會保障制度還沒有完善，孤寡老人的養(yǎng)老問題對我國整體的發(fā)展來說是一個嚴峻考驗。孤寡老人數(shù)量眾多，嚴重了影響了社會的和諧發(fā)展，但由于諸多因素的影響，孤寡老人救助現(xiàn)狀不容樂觀，治理主體單一，傳統(tǒng)的養(yǎng)老救助模式弊端突出等，導致孤寡老人的現(xiàn)狀得不到有效改善。在各種社會保障體系還不夠完善的情況下，社會各界都努力參與到孤寡老人的救助中，政府也出臺了一系列的法律法規(guī)，以便改善孤寡老人的生存現(xiàn)狀。對此，本文將對湖南省益陽市安化縣孤寡老人的社會保障現(xiàn)狀進行分析，找出存在的問題，并對問題的原因進行分析，最后結(jié)合安化縣的實際情況，提出幾點針對性地對策，希望可以改善孤寡老人的生存現(xiàn)狀。[關鍵字]安化縣孤寡老人，社會保障制度，法律制度隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們生活水平的提高，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)也得到飛速的進步，人們的平均預壽命逐漸延長，導致老齡化現(xiàn)象逐漸嚴重。截至2018年底，我國老年人口數(shù)量達到了2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%，人口老齡化程度進一步加劇，而孤寡老人作為老年人中最為弱勢的群體，理應得到更為精心的呵護與關懷。孤寡老人數(shù)量較多，社會保障制度面臨較大的困難。一方面，受政策、制度、資金等因素的影響，我國沒有專門針對孤寡老人社會救助的法律，孤寡老人對政策認識不足、自身維權(quán)能力差、生活困難，權(quán)利受到各方面的侵害。另一方面，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，大多孤寡老人難以享受到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及其他社會保險，生活在貧困線以下，且養(yǎng)老機制中又存在“失能風險”和“服務缺口”，他們的社會救助工作困難重重1。因此，及時了解孤寡老人社會救助現(xiàn)狀，探索相關救助策略，是保障其權(quán)益最行之有效的方法。鑒于目前有關孤寡老人的研究多集中宏觀層面上，缺乏對具體縣市的微觀研究。對此，本文的研究有利于豐富孤寡老人社會保障制度的理論體系，具有一定的理論意義；同時，本文的研究還有利于為解決安化縣孤寡老人的救助問題提供借鑒，充分運用社會上的多種力量來提升孤寡老人的社會保障支持，改善其生存現(xiàn)狀，還具有一定的現(xiàn)實意義。一、孤寡老人和社會保障制度（一）孤寡老人的概念當前，我國并沒有十分明確的關于農(nóng)村孤寡老人的定義，筆者在對《老年人權(quán)益保護法》、《農(nóng)村五保工作條例》等法規(guī)進行分析后，結(jié)合了王翠絨、邵開封等學者的相關研究，提出了本文中孤寡老人的定義，也就是說，年滿60周歲且無勞動能力的老年人，雖有相關受撫養(yǎng)人和被撫養(yǎng)人，但其受撫養(yǎng)人和被撫養(yǎng)人無贍養(yǎng)和撫養(yǎng)能力的老年群體。本文中對孤寡老人的社會救助，包括以政府、企業(yè)、社會團體等多種救助主體為代表的，提供最低生活保障、醫(yī)療援助、教育援助、住房援助和其他形式的援助，即力求對孤寡老人進行物質(zhì)、精神雙重關懷，讓他們排除隱患，安度晚年。（二）社會保障制度社會保障制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，不同國家對社會保障的概念有不同的說明，但總大體來說，這一制度的基本內(nèi)涵是指國家通過立法來解釋勞動者的年齡、疾病、重大傷害等原因，例如由于自然災害和人為原因而導致暫時或永久完全或部分喪失勞動能力，或者因為失去工作失去收入來源，生活水平迅速下降，然后國家、企業(yè)、社會保險、社會福利和慈善組織將提供一些物質(zhì)援助，社會成員的總和可以維持最低的生活和為提高全社會的國家實施的各種措施的福利。一般而言，它包括社會援助、社會保險、社會保險、社會福利等部分。這不僅是社會所有成員享有的基本權(quán)利，也是政府對社會每個成員的責任。中國憲法第45條規(guī)定，中華人民共和國公民有權(quán)因年老、疾病或喪失勞動能力而獲得國家和社會的物質(zhì)援助的合法權(quán)利2。二、湖南省益陽市安化縣孤寡老人的現(xiàn)狀以及存在的問題（一）湖南省益陽市安化縣孤寡老人的現(xiàn)狀截至2018年底，湖南省益陽市安化縣公安戶籍人口數(shù)101.86萬人，常住人口85.97萬人，包括城鎮(zhèn)常住人口32.05萬人，其中農(nóng)村孤寡老人5607人。根據(jù)對安化縣的農(nóng)村孤寡老人的訪談了解，他們作為一個特殊的弱勢群體，普遍有如下幾個方面的特點：（1）創(chuàng)收能力差。通過調(diào)查了解，通過調(diào)查可知，雖然孤寡老人不是完全喪失勞動能力的社會群體，但安化縣大多數(shù)農(nóng)村孤寡老人由于體弱多病和勞動力不足，主要仍然是依靠政府補貼獲得經(jīng)濟收入。其他收入來源主要來自親戚、朋友以及社會性的援助。當然，一些有工作和有土地的老人也可以向市場出售一些農(nóng)作物或少量家禽來賺取一點微薄的收入。也有一些老年人以一定的租金把土地租給其他人種植莊稼。然而，總的來說，收入的比例仍然非常低。（2）健康水平不高。接受調(diào)查的農(nóng)村孤寡老人都或多或少患有老年性疾病，但還沒有嚴重影響到他們?nèi)粘；旧畹淖岳?。由于農(nóng)村的醫(yī)療條件和經(jīng)濟水平受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村孤寡老人對治病看病就是能拖則拖，直到產(chǎn)生的明顯的疼痛或者其他癥狀，才打算去就醫(yī)，大多情況下是將小病拖成大病。尤其是一旦患上癌癥之類的重病，只能坐以待斃。比如安化縣長塘鎮(zhèn)農(nóng)村孤寡老人陳某，平日生活勉強過得去，去年檢查出肺癌早期，本來可以醫(yī)治，但超額的醫(yī)療費讓他無法承擔，竟然選擇偷偷服用農(nóng)藥自盡。（3）生活期待低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村孤寡老人生活的基本期望就僅僅是“吃飽肚子、有衣服穿、有房子住”，由于缺乏家庭的支持,再加上缺乏相應的娛樂場所和落后的經(jīng)濟發(fā)展水平，在農(nóng)村地區(qū),大多數(shù)農(nóng)村孤寡老人缺乏精神生活,通常表現(xiàn)出消極的態(tài)度對待未來的生活，他們普遍的認為“能活一天是一天”。（4）社會認同度低。從農(nóng)村傳統(tǒng)的角度來看，農(nóng)村的孤寡老人之所以老年生活凄涼，要么是上輩子犯了罪，要么是前半生不上進，才造成孤苦無依的下場，因此他們周圍的環(huán)境都稍微帶有一定的歧視。由于缺乏家庭幸福體驗、知識和能力以及社會情感關懷等原因，導致許多孤獨老人存在孤僻、冷漠等人格障礙，這進一步強化了大眾對這個群體的偏見。（二）湖南省益陽市安化縣孤寡老人社會保障存在的問題1.生活困難一些農(nóng)村孤寡老人由于年齡的增長逐漸失去了勞動能力，沒有經(jīng)濟來源。他們只能依靠政府救濟基金來維持生計。只有一小部分農(nóng)村孤寡老人有固定收入，這些人基本上是退休教師、工人、農(nóng)村干部等群體；大多數(shù)農(nóng)村的孤寡老人只能依靠自己多年的積蓄來維持眼前的生活。通過對安化縣的孤寡老人分調(diào)查發(fā)現(xiàn)，年收入在1000-2000元之間的占69%，其中一大半是來自政府的援助。2000-3000元之間的占17.3%，3001-4000之間的占7.2%，4000元以上的僅占6.5%。從日常物質(zhì)生活消費來看，63%的孤寡老人幾乎沒有購買新衣服的能力，大部分是在過年的時候才買一次衣服，10%的孤寡老人連每天基本溫飽水平都達不到。總之，低收入水平?jīng)Q定了農(nóng)村孤寡老人日常物質(zhì)生活的低消費水平。缺乏經(jīng)濟保障不僅直接導致農(nóng)村孤寡老人生活水平低下，而且使他們難以解決生活中的各種困難。2.醫(yī)療服務供給不足目前，安化縣的孤寡老人面臨醫(yī)療服務供給不足的問題，主要體現(xiàn)在如下幾方面：一是孤寡老人呈現(xiàn)高齡化現(xiàn)狀，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，玉泉區(qū)的孤寡老人平均年齡達到了67歲，大多數(shù)孤寡老人或多或少的有慢性疾病，還有少數(shù)孤寡老人生活不能自理，這給社會救助帶來了一定的困難。另一方面，隨著醫(yī)療費用的不斷上升，藥品的價格也沒有很大的優(yōu)惠政策，以及新技術(shù)和新設備的使用，導致檢查和治療費用居高不下，但孤寡老人由于喪失了工作能力，且沒有子女，因此經(jīng)濟收入水平較低，經(jīng)濟十分困難，這些老人不敢去醫(yī)院看病，更不用說住院了，使得病情惡化的更嚴重。安化縣的大部分孤寡老人雖然有醫(yī)療保險，但仍存在最低報銷標準、報銷比例、藥品報銷范圍少等問題，城市醫(yī)療報銷費用無法提前支付，使得大多數(shù)孤寡老人仍然缺乏足夠的醫(yī)療保障，看病難的問題仍然普遍存在。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，安化縣有16.4%的孤寡老人生了大病才肯去醫(yī)院治理；73%的人生病了不去醫(yī)院，只是在診所開點消炎藥、止疼藥之類的；有5.6%的人連藥都不舍得買，只能讓病情惡化，5%的孤寡老人認為自己身體狀況還是比較良好的，即使生病了，依靠自己的收入和政府補貼勉強支付醫(yī)療費用，對自己未來的生活也沒有太多擔心。根據(jù)對安化縣的老人訪談得知，大多數(shù)老年人表達了他們對害怕嚴重疾病和沒有錢治愈這些疾病的擔憂。3.精神需求得不到滿足對于老年人來說，精神慰藉一方面來自配偶，另一方面來自子女，而孤寡老人大多喪偶，而且沒有子女，缺少人員陪伴和精神慰藉。此外，大部分孤寡老人中文盲、半文盲占多數(shù)，文化娛樂活動單調(diào)。部分孤寡老人由于沒有子女供養(yǎng)，不得不自己進行體力勞動，維持自身的生活開銷，根本沒有時間進行娛樂活動，從而感到空虛、寂寞。調(diào)查表明，安化縣有超過90%的孤寡老人羨慕身邊那些有兒女的老人，可以時常回來陪陪他們，而自己的生活太孤獨；個別孤寡老人甚至認為自己早已被這個社會所遺忘，跟不上時代的步伐，也不愿出門走動，活著也是多余的。三、問題存在的原因分析（一）城市發(fā)展是解決孤寡老人社會保障問題的根本由于湖南益陽市財政較為緊張，對進入養(yǎng)老院的孤寡老人數(shù)控制較嚴，由集體供養(yǎng)的孤寡老人少。目前，安化縣僅有1600名老年人得到養(yǎng)老院的救助，僅為總?cè)丝诘?8%。然而，大多數(shù)孤寡年人被分為為五保戶或低保戶，每年雖然享受政府補貼，但總的來說，補貼數(shù)額相對較小。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安化縣孤寡老人中，每年獲得補助在200-600元之間的占21.4%，64.3%的孤寡老人獲得補助在600-1200元之間，只有14.3%的孤寡老人獲得補助在1200元以上。通過對孤寡老人的補助需求進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有將近40%的孤寡老人希望獲得800-1200元之間的補助，13.3%的老人希望補助在1200-2000元之間，2000元以上的高達46.7%。由此可見，實際領取的資助額與老人們希望領取的資助額之間仍有很大差距，令大部分孤寡老人對現(xiàn)在的資助水平不太滿意，認為補貼的數(shù)額應該增加，否則就不能保證日常的生活開銷。此外，社會服務的明顯滯后阻礙了許多孤寡年人獲得及時有效的服務和援助。雖然民政部門每年發(fā)放一定數(shù)量的食物、被子和慰問款，暫時緩解了生活困難，但并沒有從根本上解決長期的問題。（二）治理主體單一孤寡老人的社會救助方式主要有兩種：一種是純商品服務供給，另一種是準商品服務供給。準商品服務供給的特點是限制了政府的供給權(quán)力，而讓其他商業(yè)組織、其他社會服務和其他參與方式成為可能。后者，雖然存在一些競爭，但支出所涉及的數(shù)量太大，使問題變得極其復雜的。根據(jù)這些特點，政府救助和社會救助完全由經(jīng)營型企業(yè)供應是不現(xiàn)實的。安化縣老年人口比例相當大，有大量的孤寡老人，單靠政府解決對孤寡老人的援助問題是不夠的，這需要其他社會組織的參與，然而其他社會組織又沒有明確的政策和制度支持，市場存在壁壘，特別是產(chǎn)權(quán)的定義非常模糊，導致除了政府以外的其他組織很難保持持續(xù)良好的孤寡老人的社會救助服務供給4。單一的組織想全部承包，但能力有限，而很多主體并不能滿足孤寡老人養(yǎng)老服務需求，導致社會救助服務極不均衡。（三）傳統(tǒng)養(yǎng)老救助模式的弊端突出雖然，在供養(yǎng)孤寡老人方面，“家庭模式”較為普遍，這種救助模式主要由政府提供資金和限制房屋或新房，讓散居在社區(qū)的孤寡老人自由組合成一個個家庭，從而幫助民政部門對老人進行集中幫扶，這種集中支持的模式可以減輕政府的財政壓力。更為關鍵的是，孤寡老人將不再獨自一人，生活中的相互關懷將使他們再次感受到愛和溫暖。然而，這種老年援助模式仍然有很大的缺點，比如救助的人數(shù)有限，部分老人特殊需求無法體現(xiàn)，部分有慢性疾病的老人，一旦發(fā)生生命問題，有可能面臨搶救不及時的情況，這就不利于孤寡老人的生命安全。此外，孤寡老人的互助雖然可以解決社會工作者和志愿者不足的問題，但由于老人缺乏相關的護理和照料知識，使得部分老人得不到有效照顧5。四、改善湖南省益陽市安化縣孤寡老人社會保障的法律思考（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障方面首先，明確孤寡老人的責任和義務，構(gòu)建牢固的監(jiān)護關系。為了進一步構(gòu)建牢固的監(jiān)護關系，政府應明確孤寡老人的責任和義務。對此，安化縣政府應解決看病難、吃藥貴的問題，最好能就近治病，并享受新農(nóng)合的相關待遇；以當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為基礎，讓遠離家鄉(xiāng)的農(nóng)民工子女回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在開展事業(yè)的同時適當給予孤寡老人一定程度的援助。此外，政府應加強對青年人的孝道教育，營造尊重和關愛老年人的良好社會氛圍，人人爭做敬老愛老的模范。通過對安化縣孤寡老人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分孤寡老人的存在物質(zhì)生活保障不足、精神生活空虛的情況，孤寡老人作為城市建設的弱勢群體，其基本生活得不到有效改善，影響城市化進程6。對此，政府需要加強對孤寡老人的社會救助，明確監(jiān)護關系，使得孤寡老人可以從根本上擺脫精神和物質(zhì)的雙重困境。其次，要提升農(nóng)村養(yǎng)老的保障水平，擴大養(yǎng)老保障范圍。結(jié)合物價上漲的情況，逐漸提高基本養(yǎng)老金，建立自動調(diào)整機制，確?；攫B(yǎng)老金高于農(nóng)村居民消費支出的增長。增加個人賬戶積累，滿足更多農(nóng)民愿意繳費的需求，不同層次的補貼應采用不同的標準，交的越早就得到的越多。做好農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村社會救助和農(nóng)村最低生活保障的宣傳，避免出現(xiàn)新的貧困人口，做好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程中的養(yǎng)老銜接，最終實現(xiàn)農(nóng)村孤寡老人養(yǎng)老保險的完善機制。最后，要積極籌措資金，加大公共財政投入。研究農(nóng)村養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付模式，確定政府補貼和集體補貼的標準范圍,設計符合實際情況的孤寡老人籌資計劃,動員農(nóng)民參加保險的積極性可以采用不同的支付方式，避免一些貧困家庭一次性繳費帶來的巨大壓力7。（二）農(nóng)村醫(yī)療保障方面首先，完善補償機制，提高補償比例，簡化程序，制定激勵措施，吸引農(nóng)民參與。既要擴大參保人數(shù)，也要擴大受益人數(shù)，增加孤寡老人的實際利益。采取有效的激勵方案，打消農(nóng)民認為參保沒有經(jīng)濟價值的疑慮，調(diào)動孤農(nóng)民的積極性。加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療網(wǎng)絡信息建設完善報銷制度，加快核發(fā)結(jié)算速度，簡化手續(xù)。其次，要降低醫(yī)療和醫(yī)藥成本，加大對農(nóng)村醫(yī)療服務質(zhì)量的投入，建立政府、市場、社會多元化的醫(yī)療供給機制，完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系。緩解醫(yī)療資源配置不平衡，促進醫(yī)療資源縱向整合，鼓勵非公有制醫(yī)院進入醫(yī)療服務領域。整合縣鄉(xiāng)衛(wèi)生資源實現(xiàn)基本醫(yī)療服務。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生院的公共服務，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對孤寡老人數(shù)量和服務的項目，方便他們醫(yī)療服務8。加強農(nóng)村衛(wèi)生預防保健，推進醫(yī)療衛(wèi)生一體化以及降低老年人發(fā)病率，減輕新型農(nóng)村合作醫(yī)療壓力。加強定點醫(yī)療服務監(jiān)管，建立定點醫(yī)院準入制度和績效考核指標體系，健全不合理用藥和醫(yī)療檢查的監(jiān)督機制。最后，完善以金融支持為基礎的多元化融資長效機制。加大政府融資力度，建立與財政收入同步增長的動態(tài)增長機制。完善非貨幣手段、實物擔保、承包地擔保等保障方式，解決經(jīng)濟困難老年人的籌集難題。擴大籌集社會援助資金的渠道，吸引民間企業(yè)、社會組織、社會捐贈來加強醫(yī)療服務籌資渠道。（三）農(nóng)村最低生活保障方面首先，合理確定擔保標準且定期調(diào)整，準確界定擔保對象和條件，實現(xiàn)孤寡老人的全覆蓋。根據(jù)當?shù)毓鹿牙先说纳钏胶徒?jīng)濟能力，通過專業(yè)評估測算孤寡老人人均最低消費水平，明確當?shù)毓鹿牙先说谋Ｕ蠘藴?。建立基本價格調(diào)整機制，采取臨時最低生活保障和救助措施，幫助暫時生活困難的孤寡老人克服困難。根據(jù)家庭成員、收入來源、基本生活費、貧困原因和工作能力等界定最低生活保障對象，分類最低生活保障對象的條件和范圍，建立最低生活保障標準、最低生活保障對象和