試析國家審計與國家治理的關(guān)系及其定位一、本文寫作背景

劉家義審計長指出，國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計對完善國家治理具有重要作用。劉家義這一重要論斷，是關(guān)于“審計是保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點(diǎn)之后，對國家審計本質(zhì)認(rèn)識的進(jìn)一步深化和發(fā)展，業(yè)已引起審計理論界與實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈反響。二、國家審計在國家治理框架內(nèi)的定義和內(nèi)涵1、要弄清國家治理的定義，就要弄清國家治理的本質(zhì)屬性：

華東師范大學(xué)陳春常博士指出，“國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性,在階級社會,主要體現(xiàn)為階級性。在社會主義社會中,國家治理既強(qiáng)調(diào)其階級性也突出其社會性,社會性主要通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會職能的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)治理”。（一）關(guān)于國家治理的定義及其內(nèi)涵統(tǒng)治與治理的區(qū)別在于：（1）從實(shí)現(xiàn)的途徑看，統(tǒng)治通過發(fā)號施令制定和實(shí)施政策，而治理不僅僅依靠政府的權(quán)威和制裁。（2）從實(shí)現(xiàn)的主體看，統(tǒng)治的主體是社會的公共機(jī)構(gòu)，治理的主體是多元化的。（3）從實(shí)現(xiàn)的向度看，統(tǒng)治對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，其權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的；而治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，它的權(quán)力向度是多元的、相互的。3、關(guān)于國家治理的定義與內(nèi)涵

弄清了國家治理的本質(zhì)屬性和治理的基本內(nèi)涵，就不難對國家治理做出一個相對完整科學(xué)的定義與內(nèi)涵（1）國內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和專家關(guān)于國家治理的定義

劉家義審計長指出，“國家治理就是通過配置和運(yùn)作國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護(hù)人民利益、保持社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。”（2）綜上所述，國家治理具有以下基本內(nèi)涵：<1>是屬于政治學(xué)領(lǐng)域的概念，是社會發(fā)展到一定階段的國家統(tǒng)治的必然選擇和轉(zhuǎn)型升級；<2>是既體現(xiàn)國家統(tǒng)治的階級性，也體現(xiàn)公共治理的社會性；<3>是既體現(xiàn)國家執(zhí)政機(jī)關(guān)治理的強(qiáng)制性，更體現(xiàn)國家執(zhí)政機(jī)關(guān)與公民社會治理的協(xié)同性,治理產(chǎn)生的互惠共生的正和博弈關(guān)系，代替了統(tǒng)治產(chǎn)生的此消彼長的零和博弈關(guān)系；<4>是注重引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)治理的相互牽制與相互制衡的先進(jìn)理念和科學(xué)模式，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督；<5>是一系列治理體制設(shè)置和制度安排的總和，需要通過一系列體制、機(jī)制和制度來實(shí)施。(3)本文綜合形成的國家治理的定義：

國家治理是以國家執(zhí)政機(jī)關(guān)為主體、公民社會共同參與的通過一系列體制設(shè)置和制度安排的對經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)的多元化多向度的協(xié)同治理。1、新中國審計制度建立以來，理論界對審計定義進(jìn)行了多次研究，不斷賦予和拓展了審計定義新的內(nèi)涵。（1）1989年4月，中國審計學(xué)會在貴州安順召開審計基本理論研究會，第一次對審計進(jìn)行了定義，即審計是由專職機(jī)構(gòu)和人員，依法對被審計單位的財政、財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查，評價經(jīng)濟(jì)責(zé)任，用以維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)濟(jì)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。

（2）1995年10月，由審計署辦公廳、中國審計學(xué)會、審計科研所和中國審計出版社四家單位在山東省青島市發(fā)起召開第二次審計定義研討會，提出了簡明的審計定義，即審計是獨(dú)立檢查會計賬目，監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。（3）1997年《審計法實(shí)施條例》從法規(guī)條文上確定了審計定義，即審計是指審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表（2010修訂后條例將“會計報表”更改為“財務(wù)會計報告”）以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。這兩次審計定義研究，對審計性質(zhì)的認(rèn)識主要停留在監(jiān)督職能上，同時也涉及幫促服務(wù)要求。（5）2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會上闡述了審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn)，指出審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。（6）2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的｀免疫系統(tǒng)‘，是國家治理的重要組成部分”。前后兩任審計長的多次重要論述，逐步將審計提升到國家治理的工具、國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”和國家治理重要組成部分的政治高度，無疑將審計的性質(zhì)和內(nèi)涵從簡單的監(jiān)督、服務(wù)發(fā)展到預(yù)防、揭示、抵御、清除等多個層面，有助于進(jìn)一步提升國家審計的地位，更好地發(fā)揮國家審計的作用。2、作為國家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將國家治理的內(nèi)涵賦予國家審計，國家審計應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)型的全新內(nèi)涵。（1）要實(shí)現(xiàn)國家審計的轉(zhuǎn)型升級，緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題，牢牢把握轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線，將績效審計、資源環(huán)境審計、信息化審計、數(shù)字化審計作為突破口，實(shí)現(xiàn)國家審計工作創(chuàng)新發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國家良治提供更好的審計服務(wù)。（2）要體現(xiàn)國家審計的社會性，提高審計工作的開放度和社會公眾的參與度，發(fā)揚(yáng)光大無錫“參與式審計”模式，審計事務(wù)廣泛向公眾敞開，審計項目請市民“點(diǎn)菜”，審計結(jié)果向社會公開，實(shí)現(xiàn)國家審計與公眾治理的互動共贏。三、國家審計與國家治理的關(guān)系及其角色定位

只有弄清國家審計與國家治理相互之間的辯證關(guān)系，才能準(zhǔn)確界定國家審計在國家治理框架內(nèi)的角色定位，從而科學(xué)發(fā)揮國家審計在國家治理框架內(nèi)應(yīng)有的治理作用。（一）把握國家審計與國家治理起源的一致性，深化認(rèn)識國家審計的本質(zhì)特征首先，國家審計與國家治理的起源是一致的1、國家治理是隨著國家產(chǎn)生、基于委托代理關(guān)系產(chǎn)生的★國家統(tǒng)治是國家治理的初級形式★國家治理是國家統(tǒng)治的高級形式和藝術(shù)手段2、國家審計也是基于委托關(guān)系和代理關(guān)系產(chǎn)生的

國家所有者將國家治理責(zé)任委托給國家的執(zhí)政者后，為了保證和促進(jìn)國家治理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的充分履行，需要建立一種強(qiáng)化國家執(zhí)政者受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，這就促使國家審計的產(chǎn)生。國家審計是國家所有者監(jiān)督國家執(zhí)政者受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人。在古代奴隸社會和封建社會，國王或皇帝是國家審計的委托者，國家審計監(jiān)督國家執(zhí)政者受托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；在現(xiàn)代資本主義社會和社會主義社會，納稅人和公眾是國家審計的委托者，國家審計監(jiān)督國家執(zhí)政者受托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并在公眾產(chǎn)生績效審計需求后，擴(kuò)大到監(jiān)督國家執(zhí)政者受托的相應(yīng)社會責(zé)任。（二）把握國家審計是國家治理的重要組成部分，深化認(rèn)識國家審計的目標(biāo)任務(wù)

國家審計是國家治理的一種制度安排，審計在監(jiān)督范圍和監(jiān)督關(guān)系上不同于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，審計監(jiān)督是具有獨(dú)立性的更高層次的綜合監(jiān)督，以其特有的方式在國家治理中居于不可替代的地位，是國家治理內(nèi)生的、不可或缺的組織細(xì)胞。把握國家審計是國家治理的重要組成部分，有助于國家審計機(jī)關(guān)在國家治理的框架內(nèi)認(rèn)識和履行國家審計職能職責(zé)，緊密圍繞國家治理的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)開展國家審計工作?！飶V泛認(rèn)可的良好國家治理的標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為：★有效維護(hù)國家安全，對外維護(hù)主權(quán)，對內(nèi)維持政局穩(wěn)定;★有效制約權(quán)力運(yùn)行，建立問責(zé)機(jī)制，遏制權(quán)力腐敗;★有效維護(hù)法律和社會秩序，保障公平正義;★促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，擺脫貧困和增進(jìn)福利。1、結(jié)合具體國情，我國當(dāng)今國家治理的目標(biāo)主要是構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、高效政府、廉潔政府和透明政府。2、與良好國家治理相適應(yīng)的國家審計應(yīng)著力把握和著重加強(qiáng)以下三個環(huán)節(jié)的審計工作：（1）要將審計目標(biāo)關(guān)注點(diǎn)放在國家財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、信息安全上；（2）要將審計工作著力點(diǎn)放在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財經(jīng)法紀(jì)審計、大案要案審計、宏觀政策和預(yù)算執(zhí)行審計、政府投資審計、民生審計、績效審計、資源環(huán)境審計上；（3）要將審計治理提升點(diǎn)放在審計結(jié)果公開、滿足公眾審計知情權(quán)、促進(jìn)加強(qiáng)改進(jìn)管理、幫助健全完善制度、促進(jìn)改革創(chuàng)新體制機(jī)制上，努力發(fā)揮好國家審計揭示、糾正、清除和抵御、預(yù)防的保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家的良好治理和健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。2、作為國家治理重要組成部分的國家審計，必定要在國家治理的框架內(nèi)開展工作，必然隨著國家治理的發(fā)展變革而不斷賦予審計工作新內(nèi)涵、新目標(biāo)、新任務(wù)、新重點(diǎn)、新方式。

3、科學(xué)把握“國家治理的發(fā)展進(jìn)程決定國家審計的發(fā)展進(jìn)程、國家治理對國家審計起主導(dǎo)作用”的兩者關(guān)系(1)適應(yīng)我國具體國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，在現(xiàn)行行政型審計體制下主動順應(yīng)、奮發(fā)有為。(2)順應(yīng)新時期國家治理的新要求，開拓創(chuàng)新國家審計工作，通過國家審計工作的轉(zhuǎn)型升級，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、建設(shè)法治責(zé)任政府、構(gòu)建和諧社會提供審計服務(wù)。（四）把握國家審計對完善國家治理具有反作用，深化認(rèn)識國家審計的建設(shè)性作用1、國家審計對完善國家治理具有反作用。

國家政協(xié)副主席、審計署原審計長李金華指出，“國家審計是民主與法制的產(chǎn)物，促進(jìn)民主與法制是國家審計的不懈追求”。劉家義審計長強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)今世界，無論各個國家國體和政體如何不同，國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的｀免疫系統(tǒng)＇功能，在不斷完善國家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用?！保?）通過堅持依法審計和審計結(jié)果公開，促進(jìn)政府部門依法理財和依法行政，推進(jìn)民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性，保障國家各項治理措施落到實(shí)處，推動依法治國方略的實(shí)施。（2）通過狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正整改，促進(jìn)改進(jìn)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會管理，提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行質(zhì)量和績效，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。（3）通過開展對審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析，深入揭示國家治理中存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，充分發(fā)揮審計意見和建議的建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家治理深化改革。2、把握國家審計對完善國家治理具有反作用，有助于深化認(rèn)識國家審計對完善國家治理具有建設(shè)性作用。

（1）進(jìn)一步解放思想，牢固樹立科學(xué)審計理念，努力培養(yǎng)戰(zhàn)略的、辯證的、開放的和創(chuàng)新的審計思維，科學(xué)謀劃審計工作發(fā)展的新思想、新思路，準(zhǔn)確界定國家審計在國家治理框架內(nèi)的角色定位，不斷調(diào)整和校正國家審計服務(wù)國家治