EPC+OEPC+O模式的具體實(shí)踐及操作建議一、EPC+O模式的根本概念和相關(guān)規(guī)定EPC+O/O&M，即設(shè)計(jì)、選購(gòu)、施工及運(yùn)營(yíng)(或運(yùn)營(yíng)維護(hù))一體化的總承包模EPCEPC+O模式在根底設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。EPC+O2023年年底國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的打算》〔國(guó)發(fā)〔2023〕39號(hào)〕，文中要求“推行污染治理工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)一體化模式，鼓舞排污單位托付專業(yè)化公司擔(dān)當(dāng)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)”。此后國(guó)〔202330號(hào)、《關(guān)于加快進(jìn)展生產(chǎn)性效勞業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)〔2023〕26號(hào)20232023年中心財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》〔財(cái)辦建〔2023〕21號(hào)〕中首次提出要“樂(lè)觀實(shí)行設(shè)計(jì)選購(gòu)施工運(yùn)營(yíng)總承包〔EPC+O〕等模式，實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期高效治理”；廣東省東莞市政府公布的《關(guān)于深化改革全力推動(dòng)城市更提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)》〔東府〔2023〕102號(hào)〕中提出，“鼓舞活化更和生態(tài)修復(fù)。探究通過(guò)EPC+業(yè)園區(qū)軟硬件條件和運(yùn)營(yíng)效率”。從實(shí)踐來(lái)看，也有越來(lái)越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共設(shè)施工程嘗試以該種模式實(shí)施。二、EPC+O模式與其他類似工程模式的異同點(diǎn)〔一〕EPC+ODBO模式在國(guó)際工程中，相比于EPC+O，在工程實(shí)踐中被更多使用的是DBO〔Design-Build-Operate2023年公布的FIDIC《設(shè)計(jì)—〔金皮書〕中，將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè)〔通常為聯(lián)合體或聯(lián)營(yíng)體創(chuàng)、質(zhì)量與性能的組合”。由此可見(jiàn)，DBO模式〔如無(wú)特別說(shuō)明，以下均指FIDICDBO模式〕EPC+O模式格外，主要為：1、工程建設(shè)所涉的設(shè)備選購(gòu)主體可能不同EPCDB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)包括設(shè)計(jì)、選購(gòu)、施工在內(nèi)的全部環(huán)節(jié)的工作，此時(shí)，設(shè)備選購(gòu)的價(jià)款會(huì)相應(yīng)納入總承包合同總價(jià)中；而在DBO工程總承包合同價(jià)款的組成局部。承包商擔(dān)當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)責(zé)任有所差異EPCDB承包模式下的設(shè)計(jì)工作范〔建市〔2023〕93號(hào)〕要求，工程總承包一般承受設(shè)計(jì)—選購(gòu)—施工總承包或—EPC總承包模式時(shí)并不制止將方法》〔202310號(hào)〕規(guī)定，大路工程設(shè)計(jì)施工總承包招DB承包模式下承包人并不負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)工作，而是由業(yè)主方在招標(biāo)前完成的工作內(nèi)容。收費(fèi)權(quán)歸屬不同對(duì)于經(jīng)營(yíng)性工程，在工程進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，在DBO模式下一般工程收費(fèi)權(quán)由效勞，向其支付數(shù)額相對(duì)固定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。而在EPC+O模式下，由于目前缺EPC+O模式的工程收費(fèi)權(quán)既存在由政府方〔即業(yè)主方〕享有的情形，也存在由承包商享有的情形。擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)不同兩種模式的上述差異也導(dǎo)致了承包商所擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)范圍的不同：在DBO模式下業(yè)主方將擔(dān)當(dāng)更多的風(fēng)險(xiǎn)，主要表達(dá)為選購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)；而在EPC+O模式下業(yè)主方可將這兩局部的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商。具體如下表所示：DBO模式與EPC+O模式通常情形下的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體比照〔二〕EPC+O 模式與PPP模式從國(guó)際視野來(lái)看，加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)依據(jù)私營(yíng)部門在PPP工程中擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的大小將PPP模式劃分為12DBODBO模式屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問(wèn)題，國(guó)際范圍內(nèi)尚未有明確的觀點(diǎn)。從我國(guó)關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，并未明確將EPC+O模式納入PPP范圍，因此也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)在EPC+O模式的工程實(shí)踐上存在一些爭(zhēng)議。我們傾向于認(rèn)為，盡管在EPC+O模式與PPP模式下，均可能由承包商擔(dān)當(dāng)工程的局部或全部設(shè)計(jì)、建筑和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，并通過(guò)該種一體化的整合實(shí)現(xiàn)降低全生命周期本錢和提高效率的目的，但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)全部權(quán)及收費(fèi)權(quán)歸屬、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)安排和選購(gòu)程序等方面照舊存在較大的差異，從國(guó)內(nèi)推行PPP模式以避開(kāi)增政府債務(wù)和化解存量債務(wù)的初衷來(lái)看，EPC+O模式是否適合納入我國(guó)PPP體系照舊有待商榷。1、投融資模式不同PPP 模式與傳統(tǒng)政府投資模式的最大區(qū)分是投融資責(zé)任主體的不同在傳統(tǒng)政府投資模式下公共設(shè)施工程的投融資責(zé)任主體是政府方，工程建設(shè)資金來(lái)源涉及財(cái)政性資金的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算。而在PPP 模式下，工程投融資責(zé)任主體是經(jīng)法定選購(gòu)程序選定的社會(huì)資本或其組建的工程公司工程建設(shè)資金主要來(lái)源于項(xiàng)目公司股東投入的資本金以及項(xiàng)目公司通過(guò)債務(wù)性融資方式進(jìn)展的融資，特別狀況下還包括股權(quán)融資。政府方不為工程融資擔(dān)當(dāng)任何的兜底或擔(dān)保責(zé)任。而EPC+O 模式仍屬于傳統(tǒng)政府投資模式范疇，工程投融資責(zé)任仍由政府方擔(dān)當(dāng)，承包商既不需要設(shè)立工程公司，也不需要擔(dān)當(dāng)工程投融資責(zé)任，這也是EPC+O 模式與PPP模式的最大區(qū)分。資產(chǎn)全部權(quán)從資產(chǎn)全部權(quán)角度來(lái)看，在PPP 模式下，在工程合作期內(nèi)，工程資產(chǎn)全部權(quán)的歸屬可依據(jù)PPP 工程合同的商定、工程用地使用權(quán)的取得主體等作出不同安排，既可以由政府方擁有，也可以由PPP 工程公司擁有并通常在工程合作期滿時(shí)移交給政府方。但在EPC+O 模式下，資產(chǎn)全部權(quán)自始?xì)w政府方全部承包商在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期均不取得資產(chǎn)全部權(quán)?；貓?bào)機(jī)制不同PPP 模式下的回報(bào)機(jī)制需分別以工程公司和社會(huì)資本兩個(gè)主體進(jìn)展分析。首先，從項(xiàng)目公司角度來(lái)看，其作為工程投融資主體投入的本錢包括建設(shè)本錢和運(yùn)營(yíng)維護(hù)本錢，其中建設(shè)本錢既包括工程建安費(fèi)用，也包括工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)及建設(shè)期利息等，是全口徑的建設(shè)投資；而其收入來(lái)源可能為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助中的某一種。但無(wú)論哪一種回報(bào)方式，回報(bào)數(shù)額均需掩蓋工程公司所投入的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)本錢及相應(yīng)的合理收益。此外，在PPP 模式下工程公司的建設(shè)本錢投入與收入具有時(shí)期上的錯(cuò)配性盡管建設(shè)本錢發(fā)生在建設(shè)期，但項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)大多不能取得收入，其主要收入均在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)相對(duì)平滑的方式實(shí)現(xiàn)回流，具有鮮亮的投資行為特征。其次，從社會(huì)資本角度來(lái)看，其作為工程公司股東，需要在建設(shè)期內(nèi)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的出資責(zé)任，而其回報(bào)方式一般通過(guò)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、期末清算退出等方式實(shí)現(xiàn)，明顯也屬于一種投資行為。固然，假設(shè)是兼具設(shè)計(jì)施工或運(yùn)營(yíng)承包商身份的社會(huì)資本，其在投資之外還可通過(guò)擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)施工任務(wù)和供給運(yùn)營(yíng)效勞，獵取相應(yīng)的設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)及運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。在EPC+O模式下，承包商獵取的收入為基于總承包合同商定由業(yè)主支付的工程建安費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其中工程建安費(fèi)用和設(shè)計(jì)費(fèi)用中包含承包商應(yīng)獲得的設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用收入中包含承包商應(yīng)獲得的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。因此，無(wú)論是承包商所投入的本錢還是取得的收入，其口徑與PPP模式均存在較大不同。另外，從現(xiàn)金流入流出角度來(lái)看，承包商所取得的建安費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用等通常在建設(shè)期內(nèi)依據(jù)總承包合同商定的工程進(jìn)度款方式取得，并非在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期收回，明顯不屬于一種投資行為。風(fēng)險(xiǎn)安排不同如前文所述，在EPC+O 模式下，政府方需擔(dān)當(dāng)投融資風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)、土地獵取風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)收入風(fēng)險(xiǎn)〔收費(fèi)權(quán)歸政府時(shí)〕等工程風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)范圍掩蓋面較大。與此相對(duì)的，承包商僅在EPC+O 總承包合同商定的責(zé)任范圍內(nèi)，擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的設(shè)計(jì)、選購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，基于“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有把握力的一方擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的分配原則，大局部的工程風(fēng)險(xiǎn)，包括工程投融資風(fēng)險(xiǎn)、局部審批風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)建筑和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、本錢超支風(fēng)險(xiǎn)、使用者付費(fèi)缺乏風(fēng)險(xiǎn)等，一般均會(huì)安排給社會(huì)資本及工程公司擔(dān)當(dāng)，政府方僅擔(dān)當(dāng)土地獵取風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)和政治不行抗力風(fēng)險(xiǎn)等少局部風(fēng)險(xiǎn)。選購(gòu)程序不同依據(jù)PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP工程選購(gòu)主體是經(jīng)人民政府授權(quán)的工程實(shí)施機(jī)構(gòu)，選購(gòu)對(duì)象是社會(huì)資本，工程發(fā)起選購(gòu)之前還應(yīng)當(dāng)履行工程識(shí)別預(yù)備等規(guī)定程序，并應(yīng)當(dāng)在編制完成“兩評(píng)一案”〔PPP工程實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受力氣論證報(bào)告〕，的審批程序前方進(jìn)入選購(gòu)程序。其采購(gòu)方式則可依據(jù)相關(guān)規(guī)定，承受公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源選購(gòu)等不同的方式。同時(shí)，PPP工程應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)工程庫(kù)治理，如存在政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。EPC