現(xiàn)代公共管理的憲政基礎(chǔ)淺議論文摘要作為一種依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的政治過(guò)程和政治形態(tài)，憲政與公共管理具有共同的價(jià)值取向和目標(biāo)訴求。公共管理的憲政基礎(chǔ)是對(duì)公共管理的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的一種基礎(chǔ)性的理性回應(yīng)，是現(xiàn)實(shí)公共管理公共性和服務(wù)性的根本準(zhǔn)則。一個(gè)成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代公共管理必然是以高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)體現(xiàn)公民權(quán)力意志在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的落實(shí)，以保證公共管理機(jī)器不至于偏離社會(huì)福祉太遠(yuǎn)。論文關(guān)鍵詞公共管理憲政公共權(quán)力如何通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代公共管理體系來(lái)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè) ，這是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共行政改革的一個(gè)重要課題。在學(xué)界現(xiàn)有的研究中 ，人們往往習(xí)慣于從制度、價(jià)值、財(cái)政或社會(huì)資本等層面進(jìn)行探究，而忽視了現(xiàn)代公共管理的法治運(yùn)作基礎(chǔ)。從政治學(xué)的角度看，憲政之于“公權(quán)”（即政府權(quán)力）的限制和約束才是公共管理的首要任務(wù)。豍本文基于對(duì)現(xiàn)代公共管理與憲政之間內(nèi)涵關(guān)聯(lián)的分析,嘗試探析憲政對(duì)于現(xiàn)代公共管理的社會(huì)功能 ，并試圖為我國(guó)公共管理提出相關(guān)對(duì)策和建議。一、現(xiàn)代公共管理與憲政的內(nèi)涵關(guān)聯(lián)作為一種新的管理模式，現(xiàn)代公共管理是在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，主要是指以政府為主導(dǎo)的公共組織,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益而提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。與傳統(tǒng)公共行政相比較而言，在現(xiàn)代國(guó)家中，“現(xiàn)代公共管理既不同于傳統(tǒng)公共行政，也不同于正在興起的新公共管理，它具有以政府為核心的多元行為主體、治理與服務(wù)的結(jié)果取向、管理本質(zhì)的服務(wù)性以及政府與公民社會(huì)的合作治理性等基本特征?！必Q從公共管理的內(nèi)容指向來(lái)看 ，公共性和服務(wù)性是公共管理的本質(zhì)特征，只有致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化生活和生產(chǎn)需要，公共管理才具有政治學(xué)意義的合法性。公共管理不僅包括政府管理范圍內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù) ，還包括了不屬于政府公共管理事務(wù)的社會(huì)公共事務(wù)。公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任 ，但是權(quán)力與公共利益容易陷入人們通常所說(shuō)的“諾思悖論” ，即“沒(méi)有國(guó)家權(quán)力及其代理人的介入,財(cái)產(chǎn)權(quán)利就無(wú)法得到有效的界定、保護(hù)和實(shí)施，因此，國(guó)家權(quán)力就構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要條件。就此來(lái)看 ，沒(méi)有國(guó)家就沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。另一方面，國(guó)家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)交易，又是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和侵害,就會(huì)造成所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致無(wú)效的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)的衰落”。因此，以限制和約束公共權(quán)為核心內(nèi)容的憲政成為了一種必然的選擇。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)“命令服從”和“權(quán)力管制”，而現(xiàn)代公共管理以公共利益為終極追求。所謂“憲政”，就是依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的政治過(guò)程和政治形態(tài),其基本的價(jià)值目標(biāo)是通過(guò)有效限制政府權(quán)力而保證公民的基本權(quán)利。我國(guó)憲法學(xué)家張友漁先生曾經(jīng)指出：“所謂憲政，就是拿憲法規(guī)定國(guó)家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無(wú)論誰(shuí)都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)”。由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)的公共行政范式 ，其背后蘊(yùn)含著深厚的憲政元素，兩者的最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。在政府行政規(guī)則上，現(xiàn)代公共管理和憲政都要求依法行政、建設(shè)法治型政府,推行公民廣泛參與行政程序。政府的決策過(guò)程和行政行為積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本意愿，既是把為公民服務(wù)落實(shí)到具體的公共管理行為，也是公民充分享受憲法所賦予的各項(xiàng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。同時(shí),負(fù)責(zé)任的法治政府可以看作是憲政和公共管理的具體化，不僅憲法具有法律層面及政治學(xué)層面的合法性公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實(shí)現(xiàn)公民意愿的合法性 ，負(fù)責(zé)任的政府成為兩者基于共同價(jià)值目標(biāo)和行動(dòng)方案的理性選擇。二、現(xiàn)代公共管理憲政基礎(chǔ)的社會(huì)功能憲政之于現(xiàn)代公共管理的社會(huì)功能是顯而易見(jiàn)的。作為一種法治精神和民主事實(shí)，憲政是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共管理一種最基本的政治支持，也是抑制政府官員“立法”泛濫的一道堅(jiān)固的防線。文森特?奧斯特羅姆對(duì)于“立法”泛濫是描述到的：“規(guī)則和條例到處出現(xiàn)。任何維持法律規(guī)則的理由均能被拋棄。當(dāng)賄賂變成鋪平自己道路的代價(jià)時(shí)，法律就會(huì)變成臨時(shí)索錢(qián)器。每個(gè)人最終都會(huì)向每個(gè)人行賄。當(dāng)強(qiáng)制性的匾乏來(lái)臨時(shí)，悲劇就發(fā)生了。許多人處于被他人的壓迫和剝削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有積極性生產(chǎn)的更多。只有建立在憲政的基石上，公共管理才有可能服務(wù)型政府的建設(shè)同步并進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的公共利益政策和行為?！坝捎诠补芾淼膬芍貙傩允谷?，它既是國(guó)家與社會(huì)的中介，又是政治過(guò)程與技術(shù)過(guò)程的統(tǒng)一，公共管理難免會(huì)陷人民主與效率、價(jià)值理性與工具理性選擇的兩難?！敝挥薪⒃趹椪A(chǔ)上，公共管理才能夠?qū)崿F(xiàn)民主與效率以及價(jià)值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一。首先，由憲政規(guī)制和導(dǎo)引政府認(rèn)真履行公共權(quán)力的職責(zé),既能夠使公共權(quán)力收到制約，同時(shí)個(gè)人權(quán)力又能夠得到保障。其次，憲政規(guī)定的民主參與式管理被普遍認(rèn)為是一種具有高效率和高效能的公共行政的組織方式。正如登哈特夫婦指出：“如果公共組織及其所參與其中的絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重而通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話，那么,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們就更有可能成功?！碑吘?，對(duì)個(gè)體積極性的整合顯然有利于統(tǒng)一行動(dòng)的成效。在發(fā)生學(xué)的視閾中，民主憲政制度的產(chǎn)生的目的是為了廢除或防止專(zhuān)制獨(dú)裁，保障公民權(quán)利不受侵犯，使一切政治和非政治性的社會(huì)團(tuán)體享有平等的法律地位，以及保證它們?cè)趹椃ê头稍S可范圍內(nèi)爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)團(tuán)體利益的活動(dòng)自由。正如有的學(xué)者指出：“所有體現(xiàn)現(xiàn)代憲政精神的公共管理行為都必須立足于對(duì)最大多數(shù)人根本利益的真實(shí)關(guān)懷，立足于對(duì)公民作為個(gè)體和整體的權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)，這其中包括對(duì)居于少數(shù)地位的人們的意愿和權(quán)益的尊重和保護(hù)。”艷民主憲政的制度設(shè)計(jì)顯然尤其關(guān)注對(duì)公共權(quán)力在公共管理機(jī)關(guān)的運(yùn)行 ，以保證公共管理機(jī)器不至于偏離社會(huì)福祉太遠(yuǎn)。同樣，一個(gè)成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代公共管理必然是以高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)體現(xiàn)公民權(quán)力意志在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的落實(shí)，公共利益通過(guò)特定的行政行為和行政過(guò)程來(lái)體現(xiàn)憲法規(guī)定的公共權(quán)力意志?，F(xiàn)代社會(huì)日趨趨復(fù)雜化和不確定性 ，這必然能要求現(xiàn)代公共管理日益專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化及技術(shù)化 ，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理不可能由每一個(gè)社會(huì)成員都親自參與。憲政對(duì)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)定通過(guò)公共管理的介入 ,使得代理人的行為能夠在最大程度上行駛應(yīng)有的責(zé)任，憲政及憲政精神的實(shí)現(xiàn)也就有了工具性的基礎(chǔ)。三、構(gòu)建基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理公共管理的憲政基礎(chǔ)是對(duì)公共管理的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的一種基礎(chǔ)性的理性回應(yīng),是現(xiàn)實(shí)公共管理公共性和服務(wù)性的根本準(zhǔn)則?！坝蓱椪?guī)制和導(dǎo)引的公共管理應(yīng)是政府真正履行代理人職責(zé)執(zhí)行公眾意愿的公共管理、 政府與公民平等協(xié)商合作的公共管理、公共權(quán)力既受到制約又受到保障的公共管理、既能充分實(shí)現(xiàn)民主參與又能高效率和高效能運(yùn)行的公共管理?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)背景中 ，構(gòu)建基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理，具有一般性的行政規(guī)范。憲法以最高法的形式所給予的公民權(quán)利還受制于各種舊制度、 舊觀念，全面貫徹實(shí)施憲法將給公民權(quán)的進(jìn)一步落實(shí)帶來(lái)巨大空間，在憲政平臺(tái)上應(yīng)該把公平、正義、倫理、責(zé)任和合法性作為公共管理高效率、高效能運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)。效率和效能是評(píng)價(jià)公共組織體制和公共管理活動(dòng)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。 無(wú)效率無(wú)效能的公共管理浪費(fèi)資源，服務(wù)不力，直接影響到公眾利益的實(shí)現(xiàn)。公共部門(mén)應(yīng)努力降低成本,提高服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)高效政府，建立多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提升公共管理的服務(wù)品質(zhì)。公共管理憲政架構(gòu)下的公共管理應(yīng)是民主參與管理 ，建多中心的新型治理結(jié)構(gòu)。民主參與管理要求政府為了公眾的權(quán)益必須與社會(huì)進(jìn)行有效的合作和協(xié)作,實(shí)現(xiàn)公民在公共政策決策和執(zhí)行過(guò)程中享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán) ,在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部基于共同價(jià)值取向而達(dá)到有效整合與控制。政府需要充當(dāng)民主參與管理的觸發(fā)器或促進(jìn)因素，必須以一種給公民授權(quán)的方式共享權(quán)力，建立具有普遍適用性的治理原則。為了促進(jìn)公共行政人員能夠正確履行職責(zé)，基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理應(yīng)當(dāng)建設(shè)新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制一一憲政下的政府責(zé)任機(jī)制是既要保持垂直的問(wèn)責(zé)機(jī)制，又要改善機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作；既要采取統(tǒng)一的行動(dòng)、共同的標(biāo)準(zhǔn)和共享的組織體系，又要求單個(gè)的機(jī)構(gòu)為縱向的責(zé)任體系負(fù)責(zé)。這種對(duì)功能的整合、職責(zé)關(guān)系的理清，有助于降低行政成本和提高行政效能，實(shí)現(xiàn)政系統(tǒng)內(nèi)部之間、行政系統(tǒng)與社會(huì)之間、社會(huì)與社會(huì)之間的合作。在當(dāng)前中國(guó)，公共權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約，許多行政官員熱衷追求政治時(shí)效性，大搞形象工程、政績(jī)工程,在一定程度上背離了以公共利益為指向的公共行政責(zé)任的要求。因此，要健全完善違憲審查體制，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督,失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。四、結(jié)語(yǔ)20XX年12月4日,新任中共中央總書(shū)記習(xí)近平在在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表講話，他在充分肯定三十年憲法實(shí)踐的成績(jī)之后也坦陳憲法實(shí)施的不足，表示，“必須全