第四章行政領導體制

一、行政領導體制概述二、行政領導體制類型三、我國行政領導體制改革

四、行政領導集體五、案例討論一、行政領導體制概述1、行政領導體制的含義2、行政領導體制的內(nèi)容3、行政領導體制的作用

1、行政領導體制的含義體制是國家機關、企事業(yè)單位的機構設置、隸屬關系和權限劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱

領導體制指政黨、國家機關、企事業(yè)單位和社會團體，以領導權限劃分為基礎所設置的機構和各種領導制度的體系

行政領導體制是行政組織內(nèi)部以領導權限劃分為基礎所設置的機構及其相互關系的制度和規(guī)范。領導體制是領導關系的制度化、體系化

行政領導體制包含四層含義是領導系統(tǒng)內(nèi)部的一種權限劃分關系這種劃分關系表現(xiàn)為縱向和橫向兩個方面在權限劃分基礎上設置機構是一種組織制度通過組織制度把權限劃分關系規(guī)范化、合法化，成為一種有組織權威的約束力，保障特定的權限劃分關系不受破壞主要存在于正式組織中非正式組織的領導關系，是依靠領導者的個人魅力建立的，無需通過領導體制加以規(guī)定行政領導體制的核心和實質是權限劃分關系相應的組織形式是外在表現(xiàn)形式相應的組織制度是權限劃分關系的保障

2、行政領導體制的內(nèi)容

有四個方面：行政領導組織結構領導的層次與跨度行政領導權限和責任劃分行政領導管理制度行政領導組織結構是指行政領導組織內(nèi)部上下左右之間的相互關系和聯(lián)系方式。包括縱向關系。即上下領導層之間的隸屬關系；橫向關系，即平行的各部門之間的協(xié)作關系。它一般包括直線式、職能式、混合式、矩陣式組織結構四種。但是不管行政領導組織結構怎樣，一般都由以下五個系統(tǒng)構成

決策中心是行政領導機關的靈魂，包括黨委會、行政領導辦公會等信息機構是決策中心向外了解的橋梁，情報、資料、統(tǒng)計、信訪等部門都是行政領導機關中的信息機構。咨詢參謀機構是為決策服務的，是決策中心的參謀部。我國設立的顧問機構、政策研究機構、研究中心等都屬于這一類執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行決策中心的各項決定。一個系統(tǒng)內(nèi)，可以按業(yè)務需要分成若干部門，組成執(zhí)行系統(tǒng)。監(jiān)督系統(tǒng)根據(jù)決策對執(zhí)行系統(tǒng)實行監(jiān)督，以保證決策指令執(zhí)行準確無誤。各級紀律檢查委員會、司法機構、審計部門等都屬于監(jiān)督機構

領導的層次與跨度領導層次與跨度問題產(chǎn)生于領導者的委托。領導者受時間和精力的限制，往往需要委托一定數(shù)量的下屬為其分擔管理工作。委托的結果是領導者減少了必須直接處理的業(yè)務工作量，但同時又產(chǎn)生了領導的縱向層次與橫向幅度的問題

領導層次，是領導組織結構的等級層次，有多少等級層次，就有多少領導層次。領導跨度，又稱為領導幅度，它是指一個領導者直接有效地指揮下級的范圍和幅度。對于一個規(guī)模固定的領導機構來說，領導的幅度和層級是成反比例的關系。反比關系決定了兩種基本的領導組織機構形態(tài)，即扁平型領導機構形態(tài)和錐形領導結構形態(tài)。有學者根據(jù)統(tǒng)計分祈，提出行政機制的“二八律”，其基本要點是：在一般領導機構中，擔任正職的領導者宜有兩位副手和八位下屬，擔任副職的領導者則應當有兩位助手和八位下屬。行政領導權限和責任的劃分中心內(nèi)容是建立嚴格的從上而下的領導行政法規(guī)和崗位責任制，對不同領導機構、部門之間以及領導者之間的職責權限作出明確的規(guī)定。職責劃分必須明確、完整，那種職責不清、責任不明的現(xiàn)象是領導體制缺乏科學性的典型特征閱讀：解剖市長的權力行政領導管理制度行政領導管理制度即狹義的人事制度，包括選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換、回避、退休制度等。它是國家行政制度的組成部分，既屬于用人范疇．也屬于領導體制范疇。我國行政領導受國家公務員法的約束

3、行政領導體制的作用

鄧小平同志認為，“領導制度、組織制度問題更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣的偉大人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！笨梢姡粋€好的行政領導體制的重要性。一般來說，有四方面作用：1、領導體制是領導制度貫徹和執(zhí)行的客觀機制領導制度決定組織的性質，與國體相聯(lián)系。領導體制是領導活動的具體制度和體系，是領導制度的具體體現(xiàn)，與政體相聯(lián)系。領導制度相對穩(wěn)定，領導體制的形式多樣，需要不斷變革。2、領導體制是領導者與被領導者之間建立關系、發(fā)生作用的依據(jù)（個人認為不是橋梁與紐帶）領導者與被領導者之間的互動關系是依據(jù)領導體制來進行的。依照領導體制的設計，才能將每個成員組合編織到一起，形成層次分明、行動統(tǒng)一、目標明確的有機整體。健全的領導體制使領導者的意圖、指令、任務和規(guī)劃層層下達，并將執(zhí)行情況通過體制規(guī)定的渠道上報，形成緊密相連、反饋及時的傳遞系統(tǒng)3、為領導活動提供組織保證領導是一個復雜的社會活動過程，光靠領導個人和領導班子難以達到好的效果，只有建立一定領導體制，把各級各類領導機關組織起來，形成一個有機的領導工作體系，才能保證領導活動的正常進行。健全的領導體制，可以充分發(fā)揮領導者個體和群體的主觀能動作用4、科學的領導體制是實現(xiàn)行政管理法制化和民主化的前提和保征領導體制具有制度剛性。能夠使領導活動或領導者的行為受到制約、引導和規(guī)范，是制約、監(jiān)督領導活動的組織條件，它使領導活動減少了神秘色彩，增加了可操作性。依法建立并健全用人制度、激勵制度、績效制度、考核制度和競爭制度是行政領導體制的重要內(nèi)容，它可以促進行政管理法制化，進而為行政管理民主化提供前提二、行政領導體制類型依據(jù)權限劃分關系看，現(xiàn)代領導體制中權力關系有以下四種基本類型：集權制與分權制完整制與分離制首長制與合議制層級制與職能制集權制與分權制根據(jù)領導系統(tǒng)中縱向權力配置的集中與分散程度劃分是指一切重大問題的決定依賴于上級領導機關，下級必須依據(jù)上級的決定和指示辦事的體制集權制的優(yōu)點集權制的缺點

分權制是指下級機關在自己的管轄范圍內(nèi)，有權獨立自主地決定問題，上層對下層有權決定和處理的事情不得干涉。分權制的優(yōu)點分權制的缺點集權與分權是一對矛盾，既對立又統(tǒng)一如何處理集權與分權的關系呢？

有學者認為，要堅持以下六個原則：第一，可能損失原則如果下級制定某項決策容易失誤，決策實施后可能產(chǎn)生嚴重損失或不良后果時，這種決策一般應由上級來制定。第二，責任范圍原則如果一項重大決策必須由上級承擔法律責任，就由上級來決定。第三，決策范圍原則凡是需要作出一致規(guī)定的行為，應由上級來決定。第四，監(jiān)督考核原則凡屬于考核內(nèi)容的工作，如監(jiān)督考核某一層次領導工作，應當由上級來決定。第五，業(yè)務性原則各地、各部門業(yè)務性質相同的工作，一般由上級來決定。第六，地域規(guī)模原則凡是大規(guī)模的發(fā)展計劃和戰(zhàn)略規(guī)劃工作，應由上級來決定。與上述情況相反的，由下級決定。就實際情況來看，中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制，我們講的集權制是與分權制相結合的集權制，它應促使中央和地方、上級和下級兩個方面的積極性都充分發(fā)揮，并使之有機地結合起來完整制與分離制按照上級對下級的指揮控制方式和程度劃分凡是同一個領導層次的各機關，或者一個機關中的各個構成單位，所接受的上級指揮、控制和監(jiān)督，完全集中于一位上級領導者，或者一個上級機關者，稱之為完整制，或一體制、集約制，俗稱一元化領導。反之，如果上級的指揮、控制和監(jiān)督不集中于一位上級領導者，或者一個上級機關者，即稱分離制，或獨立制，又稱謂多元化領導

完整制的優(yōu)點容易協(xié)調各方面的矛盾和利益，且能防止政出多門、各自為政完整制的缺點分離制的優(yōu)點權力在高層分散存在，便于相互牽制，有利于防止獨斷專行和該系統(tǒng)濫用職權有利于發(fā)揮下級機關的積極性和創(chuàng)造性各單位分立，便于彼此之間展開競爭，有利于真正的領導人才產(chǎn)生實際中的領導體制是一體制與分離制的融合，在不同單位不同機構因為不同任務需要謹慎靈活的運用。

首長制與合議制把法定的決策權集中于最高領導者一人手中的領導體制。行政部門一般采取首長負責制的領導方式。合議制，又稱為委員會制。就是法定的最高決策權交給兩位以上的行政首長組成的委員會的領導體制。層級制與職能制層級制又稱為層次制職能制又稱為分職制、機能制、功能制。主要是指一個系統(tǒng)或單位在橫向上按照業(yè)務性質的不同，平行地設置若干職能部門，作為首腦機關的顧問、參謀，輔佐最高領導者實施領導的領導體制。三、我國行政領導體制改革我國行政領導體制的歷史沿革我國行政領導體制的特點

我國行政領導體制存在的弊端我國行政領導體制的改革我國行政領導體制的歷史沿革新中國建立以來，我國行政領導體制的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段(一)創(chuàng)建階段（1949—1966)這一時期的特點是：確立中國共產(chǎn)黨的領導地位；黨和政府以及群眾團體的領導機關都實行委員會制，在各自的系統(tǒng)進行統(tǒng)一領導；中央與地方的關系實行中央集權制，稱作中央集中統(tǒng)一領導下的分散或分級管理。(二)動亂階段(1966—1978)在十年動亂期間，新中國已建立的領導體制被徹底打亂。動亂后期，在一元化領導的口號下，把一切權力都集中到各級黨委，形成嚴重的黨委包攬一切的現(xiàn)象。這一時期的領導體制繼續(xù)向集權方面發(fā)展，使集權的弊端更為嚴重。(三)調整、改革階段(1978年后)這些改革措施包括：堅持和改善黨的領導；加強各級人民代表大會的權威；實行首長負責制，建立統(tǒng)一、高效和強有力的行政領導；在中央統(tǒng)一領導下擴大地方自主權：實行政企分開，擴大企業(yè)自主權等等

我國行政領導體制的特點

(一)人民群眾參與國家領導與管理人民群眾當家作主，是我國領導體制的基礎。一方面，我國各級領導者的權力都是人民賦予的。領導工作的實質在于為人民服務，他們雖然處于領導崗位，但其本質是人民的公仆。另一方面，人民群眾的主人翁地位，更重要地表現(xiàn)在參與國家領導和管理上。我國行政領導的重要產(chǎn)生方式是選任制（二)以中國共產(chǎn)黨為領導核心的領導體制我們的國家是工人階級領導的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，共產(chǎn)黨是領導社會主義事業(yè)的核心力量。在我國的領導體制中，中國共產(chǎn)黨的領導起著核心作用，這是由我國的國體決定的。黨的領導，是指要堅持黨的政治路線、思想路線和組織路線，而不是黨包辦一切代替一切，不是政府領導都由共產(chǎn)黨員擔任(三)是一種集權制為主的領導體制之所以形成這種領導體制，一方面有著長久的歷史原因，加強中央集權，是中國自古以來能夠抵御外來侵略，完成統(tǒng)一中國這樣一個多民族國家大業(yè)的重要因素。長期的封建自然經(jīng)濟、建國初期向蘇聯(lián)模式學習，對我國中央集權式的領導體制的形成也有一定的影響。

(四)“議行合一”的領導體制在政治上、思想上和組織上，一切工作部門都要服從共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領導。在人民群眾當家作主行使權力的基礎上，從中央到地方各級人民代表大會構成了一整套立法領導體系。這種立法體系是其他一切國家機關的基礎。黨是領導核心，立法、行政、司法相統(tǒng)一，這種國家領導體制，同資產(chǎn)階級國家所實行的“三權分立”的領導體制有著本質的區(qū)別。我國行政領導體制存在的弊端1．領導職能相互混淆在我國領導體制中，領導職能劃分不清是一個突出問題。黨委、人大、政府這三個機構職能長期以來沒有一個科學嚴格的界限；黨政不分、政企不分的問題一直干擾著我國政治經(jīng)濟改革和發(fā)展

2．領導權力過于集中即領導權過分集中于領導機關和領導部門，在領導機關和領導部門中，又過于集中在為數(shù)很少的幾個主要負責人身上。權力下放不足和過于集中，勢必使基層單位缺乏工作上的主動性和創(chuàng)造力。3．領導機構高度膨脹我國領導機構盡管歷經(jīng)多次精簡，但始終沒有跳出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪固。機構臃腫是我們當今的領導體制中一個比較突出的頑癥

4．領導管理嚴重滯后我國領導體制中一直缺乏對領導機關尤其是領導者有效的權力約束機制。領導責任追究機制不夠健全，領導管理制度嚴重滯后導致以權謀私、貪污腐化等權力異化現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及領導者的各類案件無論在職務級別上、案件數(shù)量上還是在案件影響上，這幾年都呈上升的趨勢

視頻：大款鎮(zhèn)長5．用人制度缺乏活力我國的干部選拔任用制度改革還遠遠落后于社會