第十三章政府預(yù)算和預(yù)算管理體制黃秀清BeijingUniversityofPosts&Telecommunications1主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國(guó)預(yù)算制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制2第一節(jié)政府預(yù)算概述一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府預(yù)算政府預(yù)算（budget）是經(jīng)過(guò)法定程序編制并批準(zhǔn)執(zhí)行的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。形式上：財(cái)政收支計(jì)劃一覽表經(jīng)濟(jì)內(nèi)容：政府預(yù)算的編制/執(zhí)行/決算三個(gè)階段,反映的是政府活動(dòng)的范圍，方向和政策編制原則公開(kāi)性可靠性完整性統(tǒng)一性年度性3二、政府預(yù)算的分類按預(yù)算的級(jí)次：中央預(yù)算和地方預(yù)算按照編制形式：?jiǎn)问筋A(yù)算和復(fù)式預(yù)算按照編制方法：增量預(yù)算和零基預(yù)算4我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體系（五級(jí)）中央預(yù)算地方預(yù)算省、自治區(qū)總預(yù)算直轄市總預(yù)算省自治區(qū)本級(jí)預(yù)算設(shè)區(qū)的市的總預(yù)算自治州總預(yù)算市本級(jí)預(yù)算市轄區(qū)預(yù)算縣總預(yù)算縣本級(jí)預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算市本級(jí)預(yù)算市轄區(qū)預(yù)算縣（不設(shè)區(qū)的市）總預(yù)算州本級(jí)預(yù)算縣（自治區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）總預(yù)算縣（市）本級(jí)預(yù)算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預(yù)算縣（自治縣、市）本級(jí)預(yù)算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預(yù)算5復(fù)式預(yù)算將全部收支按性質(zhì)不同，分別編制兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，以特定的收入對(duì)應(yīng)特定的支出，使收支之間有穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。1927年丹麥初創(chuàng)典型的復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算我國(guó)1992年：將全部收支按照性質(zhì)不同劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算經(jīng)常性預(yù)算：收入指國(guó)家以社會(huì)管理者的身份取得的各種稅收收入和其他一般性收入；支出指國(guó)家用于維持政府活動(dòng)、保證國(guó)家安全和社會(huì)秩序、發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)以及用于人民生活和社會(huì)保障等方面的支出。建設(shè)性預(yù)算：收入指國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份取得的收入、各種專項(xiàng)建設(shè)基金和國(guó)家明確規(guī)定用于建設(shè)方面的收入；支出指國(guó)家預(yù)算中用于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的支出。6改進(jìn)和完善現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及實(shí)施細(xì)則（1995）的規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為：政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。2008年3月財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示：研究建立由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系。7“十二五”預(yù)算管理體制改革2011年完善公共財(cái)政預(yù)算，細(xì)化政府性基金預(yù)算，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍并完善相關(guān)政策措施，繼續(xù)試編全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理。深入推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等預(yù)算管理制度改革。建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度。研究推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，探索試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，進(jìn)一步提高透明度。8主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國(guó)預(yù)算制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制9一、近年來(lái)我國(guó)預(yù)算制度改革內(nèi)容編制部門預(yù)算從按支出性質(zhì)----按部門單位編制預(yù)算（2000）建立了國(guó)庫(kù)集中支付制度(2001）由過(guò)去的分散支出—到國(guó)庫(kù)集中支付建立了政府采購(gòu)制度2002年《政府采購(gòu)法》，2003年正式實(shí)施對(duì)預(yù)算外資金—“收支兩條線管理”(2002)--全面取消預(yù)算外資金（2011）政府收支分類改革（2007）2007年全面實(shí)施政府收支分類改革?！笆濉逼陂g的預(yù)算管理體制的改革（2011-2015）

10二、我國(guó)預(yù)算制度存在的問(wèn)題預(yù)算法及其修訂問(wèn)題政府預(yù)算的計(jì)劃性需要強(qiáng)化預(yù)算編制時(shí)間短國(guó)務(wù)院于每年１１月１０日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求。中央各部門負(fù)責(zé)本部門所屬各單位預(yù)算草案的審核，并匯總編制本部門的預(yù)算草案，于每年１２月１０日前報(bào)財(cái)政部審核。省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門匯總的本級(jí)總預(yù)算草案，應(yīng)當(dāng)于下一年１月１０日前報(bào)財(cái)政部。人大召開(kāi)前的三個(gè)月無(wú)預(yù)算約束（預(yù)算先期執(zhí)行）預(yù)算粗糙，修改追加預(yù)算隨意11政府預(yù)算的法規(guī)性需要加強(qiáng)作為年度立法，預(yù)算就是“鐵預(yù)算”，具有法律效力，不得隨意超支。但在國(guó)內(nèi)，追加預(yù)算、擠占挪用預(yù)算的現(xiàn)象比比皆是，卻又沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施對(duì)預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)預(yù)算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督，外部監(jiān)督則來(lái)自審計(jì)部門、人大以及作為納稅人的公眾。在預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即政府與審計(jì)部門之間應(yīng)有一種權(quán)力制衡，在很多國(guó)家，審計(jì)署直接對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而在我國(guó)，審計(jì)署不是對(duì)人大負(fù)責(zé)，而是隸屬于國(guó)務(wù)院，缺乏獨(dú)立性，使得這項(xiàng)外部監(jiān)督實(shí)際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督，這是預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的先天性不足。12政府預(yù)算公開(kāi)性不足財(cái)政公開(kāi)是構(gòu)建公共財(cái)政的基本要求,“推進(jìn)財(cái)政公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政”預(yù)算過(guò)于粗糙，模糊，難懂政府預(yù)算覆蓋不完整（完整性原則）預(yù)算外和制度外資金游離于政府預(yù)算之外13主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制14一、預(yù)算管理體制預(yù)算管理體制：處理中央和地方以及地方政府之間預(yù)算收支劃分和預(yù)算資金管理權(quán)限的制度。是國(guó)家財(cái)政管理的一項(xiàng)基本制度。涉及集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題。內(nèi)容包括：確定預(yù)算管理主體和級(jí)次（一級(jí)政府構(gòu)成一級(jí)預(yù)算）預(yù)算收支的劃分原則和方法預(yù)算管理權(quán)限和責(zé)任的劃分預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法15二、預(yù)算管理體制的類型集權(quán)型預(yù)算管理體制財(cái)權(quán)主要集中于中央一級(jí)政府，地方政府沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏財(cái)政自主權(quán)，依附于中央，成為中央的代理機(jī)構(gòu)。如高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制集權(quán)制的優(yōu)缺點(diǎn)分權(quán)型預(yù)算管理體制地方政府有較大的征稅權(quán)和支出權(quán)，極端的情況下，中央政府具有較小的財(cái)政權(quán)力，地方政府將部分財(cái)政收入資助中央政府。中央政府政治獨(dú)立性差，難以行使政府職能。如分級(jí)分稅預(yù)算體制[現(xiàn)代財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism)]分權(quán)制的優(yōu)缺點(diǎn)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合單一制國(guó)家相對(duì)集權(quán)；聯(lián)邦制國(guó)家財(cái)權(quán)相對(duì)分散。16財(cái)政集權(quán)的優(yōu)缺點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)有效提供全國(guó)性或準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品，避免地區(qū)間外部性大規(guī)模提供公共產(chǎn)品帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益有利于調(diào)節(jié)區(qū)域間個(gè)人間收入再分配問(wèn)題在宏觀調(diào)控方面，中央具有綜合優(yōu)勢(shì)避免流動(dòng)人口漏稅缺點(diǎn)地方缺乏獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏財(cái)政自主權(quán)，成為中央的代理機(jī)構(gòu)，不利調(diào)動(dòng)地方積極性中央政府不可能對(duì)地方有清晰了解，效率不高17財(cái)政分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)可根據(jù)本地需要提供適合的公共產(chǎn)品在存在“用腳投票”機(jī)制的條件下，可促使政府之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率適當(dāng)?shù)姆謾?quán)可促使地方政府關(guān)注當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)和改善當(dāng)?shù)氐母＠秉c(diǎn)無(wú)法避免外部性問(wèn)題不能做到規(guī)模經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)18四、我國(guó)財(cái)政體制的類型19實(shí)行時(shí)間財(cái)政體制簡(jiǎn)述統(tǒng)收統(tǒng)支階段1950高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支1951-1957劃分收支，分級(jí)管理1958以收定支，五年不變1959-1970收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變1971-1973定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補(bǔ)貼），結(jié)余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標(biāo)包干1976-1979定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變部分?。ㄊ校┰囆小笆罩煦^，增收分成”分灶吃飯階段1980－1985劃分收支，分級(jí)包干1985－1988劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干1988－1993財(cái)政包干分稅制1994年至今按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央地方收支范圍，建立并逐步完善中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度五、分稅制財(cái)政體制分稅制在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅種劃分中央地方財(cái)政收入的一種預(yù)算管理體制。特征分稅：按照稅種劃分中央地方的收入。分權(quán)：合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍中央、地方財(cái)政分立、相對(duì)獨(dú)立、自求平衡預(yù)算調(diào)節(jié)制度：建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度20政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付：指上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的無(wú)償補(bǔ)助或撥款。是協(xié)調(diào)中央與地方各級(jí)政府以及地方各級(jí)政府之間關(guān)系的一種工具。作用縱向財(cái)政平衡橫向財(cái)政平衡彌補(bǔ)由于公共物品的外部性造成的供給不足支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付的兩種類型無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)撥款）轉(zhuǎn)移支付與減稅的比較：粘蠅紙效應(yīng)（flypapereffect)21我國(guó)1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制的改革改革的基本內(nèi)容：分權(quán)：合理劃分中央和地方兩級(jí)政府的事權(quán)及相應(yīng)的支出范圍。分稅：根據(jù)財(cái)權(quán)服從事權(quán)的原則，劃分各級(jí)政府的收入范圍。分設(shè)機(jī)構(gòu)：為保證稅收征管工作的順利進(jìn)行，同時(shí)分設(shè)了中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)22中央固定收入關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司等集中交納的收入（包括營(yíng)業(yè)稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅），未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤(rùn)等。中央與地方共享收入增值稅中央分享75％，地方分享25％；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入營(yíng)業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅），地方企業(yè)上交利潤(rùn)，城鎮(zhèn)土地使用稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，煙葉稅，土地增值稅，國(guó)有土地有償使用收入等。中央財(cái)政支出國(guó)防、武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政支出地方行政管理費(fèi)，公檢法經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)