共同富裕專(zhuān)題研究：從美日德經(jīng)驗(yàn)看要素改革如何推動(dòng)共同富裕_

一、要素改革如何服務(wù)共同富裕

1.1要素市場(chǎng)化改革是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵一環(huán)

“十三五”期間，我國(guó)通過(guò)消除貧困，為促進(jìn)共同富裕打好基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，以先富帶后富，摸索出一條實(shí)現(xiàn)共同富裕的路徑。黨的十八大以來(lái)，中央將實(shí)現(xiàn)共同富裕擺在了更加重要的位置上，提出要調(diào)整國(guó)民收入分配格局，重視民生工作，大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

“十四五”期間，共同富裕的實(shí)現(xiàn)依托于“高質(zhì)量發(fā)展”，任務(wù)緊迫性和重要性明顯提升。十九屆五中全會(huì)后，中央對(duì)共同富裕的目標(biāo)設(shè)計(jì)更加精準(zhǔn)，將“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”寫(xiě)入了“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議明確提出，要以“高質(zhì)量發(fā)展”實(shí)現(xiàn)“共同富?！保_處理效率和公平的關(guān)系，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu)。

高質(zhì)量發(fā)展，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的主動(dòng)選擇，需要供給側(cè)改革和需求側(cè)管理的雙向配合，在發(fā)展中調(diào)節(jié)效率和公平，進(jìn)而促進(jìn)共同富裕。改革開(kāi)放以來(lái)，我們順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化態(tài)勢(shì)，利用本國(guó)低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)，實(shí)施出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，我國(guó)生產(chǎn)體系內(nèi)部循環(huán)不暢和供求脫節(jié)現(xiàn)象顯現(xiàn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)動(dòng)能趨弱。因此必須加快從要素驅(qū)動(dòng)、投資規(guī)模驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變，通過(guò)效率變革推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這意味著不僅要堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還要高度重視需求側(cè)管理，推動(dòng)需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的良性循環(huán)。

1.2我國(guó)要素市場(chǎng)化改革的40年風(fēng)雨歷程

要素市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵，在于破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革和效率變革，本質(zhì)上服務(wù)于共同富裕。

一是，要素市場(chǎng)化改革，有助于提高全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，做大蛋糕。2013年以來(lái)，我國(guó)投資率開(kāi)始下滑，投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率降低，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉更多來(lái)自于全要素生產(chǎn)率。但在2014年之后，中國(guó)全要素生產(chǎn)率也出現(xiàn)增長(zhǎng)放緩的問(wèn)題，推進(jìn)要素改革的緊迫性進(jìn)一步提升。

二是，通過(guò)勞動(dòng)力、土地要素改革，有望打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，暢通要素自由流動(dòng)，有助于在初次分配環(huán)節(jié)，提高居民勞動(dòng)報(bào)酬占比，縮小城鄉(xiāng)差距。

三是，通過(guò)勞動(dòng)力要素改革，有望逐步消除戶籍與公共服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，減輕居民教育、住房成本，加強(qiáng)再分配調(diào)節(jié)作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)要素改革逐步推進(jìn)，政府開(kāi)始放松對(duì)要素的干預(yù)和控制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。整體來(lái)看，要素市場(chǎng)化改革推進(jìn)可以劃分為四個(gè)階段。

1978年-1992年：優(yōu)先實(shí)行價(jià)格制度改革。

在改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)施重工業(yè)趕超發(fā)展戰(zhàn)略，為了促進(jìn)要素資源向重工業(yè)優(yōu)先配置，我國(guó)對(duì)生產(chǎn)要素采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配置手段，采用行政化定價(jià)壓低能源、原材料等要素價(jià)格。因此，這一階段的改革的重點(diǎn)是改變計(jì)劃指令配置資源，價(jià)格改革采取“調(diào)放結(jié)合、以放為主”的改革思路，逐步放開(kāi)計(jì)劃外生產(chǎn)資料價(jià)格。到1992年，商品零售、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)以及生產(chǎn)資料出廠環(huán)節(jié)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)比例，分別達(dá)到93.0%、81.8%和73.8%。

1993年-2002年：逐步放開(kāi)勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)要素約束。

勞動(dòng)力要素方面，中央和地方政府適當(dāng)放寬對(duì)人口遷移的政策限制，賦予企業(yè)招工、用工自主權(quán)，改變統(tǒng)包統(tǒng)配的計(jì)劃用工制度；2000年，中央政府決定取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制，勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)始形成。土地要素方面，農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)由全面禁止到允許有條件流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變；1998年建立國(guó)有土地有償使用制度。資本要素方面，1993年國(guó)務(wù)院決定摒棄高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的外匯管理體制；1994年完成匯率制度并軌；1996年擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)貸款利率浮動(dòng)幅度；2002年基本形成多層次資本市場(chǎng)體系。

2003年-2012年：城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，推動(dòng)要素流動(dòng)

勞動(dòng)力要素方面，受益于全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向中國(guó)加快轉(zhuǎn)移以及城市建設(shè)的需要，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城市，政府開(kāi)始加大對(duì)阻礙勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)戶籍制度的改革力度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。到2012年，流動(dòng)人口數(shù)量2.36億人，占全國(guó)人口總量的16.5%。

土地要素方面，2004年，允許農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，城市商住用地出讓全面招拍掛；2007年，工業(yè)用地出讓啟動(dòng)招拍掛；2008年，中央提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。資本要素方面，有步驟地放寬利率和匯率管制，2005年正式實(shí)施以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度，繼續(xù)放松貸款利率下限、存款利率上限。

2013年以來(lái)：要素市場(chǎng)化改革進(jìn)入深水區(qū)，著重破除要素市場(chǎng)配置制度障礙，暢通要素流動(dòng)渠道。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)要素市場(chǎng)化改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2015年，中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將矯正要素配置扭曲納入到改革任務(wù)體系中。黨的十九大明確，將要素市場(chǎng)化配置作為經(jīng)濟(jì)體制改革的兩個(gè)重點(diǎn)之一。2020年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，分類(lèi)提出土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個(gè)要素領(lǐng)域的改革方向和具體舉措，提出在正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系前提下，暢通要素流動(dòng)渠道。

勞動(dòng)力要素方面，限制人口流動(dòng)的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，被戶口登記制度和居住證制度所替代，探索實(shí)施積分落戶等新型政策，勞動(dòng)力在遷移時(shí)間、地域選擇、行業(yè)進(jìn)入、公共服務(wù)獲取等方面擁有更大自主權(quán)。土地要素方面，構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)，加大對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障。2014年，農(nóng)村土地制度由“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”；2018年，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；2021年，探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

資本要素方面，2015年不再設(shè)置存款利率浮動(dòng)上限，在人民幣兌美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)模型中引入逆周期因子。2019年全面深化資本市場(chǎng)改革正式啟動(dòng)，提出“深改12條”。

二、勞動(dòng)力要素改革：促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)

隨著勞動(dòng)力人口數(shù)量紅利的消退，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)成為勞動(dòng)力要素改革的重心。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，各地存量競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，部分資源型城市、外向型城市出現(xiàn)局部收縮現(xiàn)象。促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，有助于提高生產(chǎn)效率和資源配置水平，延長(zhǎng)和釋放潛在人口紅利。進(jìn)一步而言，對(duì)于消除區(qū)域發(fā)展不平衡，縮小城鄉(xiāng)差距也有重要意義。

推動(dòng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的關(guān)鍵在于，持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我國(guó)戶籍制度的特殊性在于，戶籍本身附帶眾多社會(huì)公共資源，影響社會(huì)福利的再分配。對(duì)于化解方式，不僅要積極擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等公共產(chǎn)品供給，縮小城市間、區(qū)域間、群體間的公共福利差距；而且要從小城市到大城市，逐步放開(kāi)落戶限制，完善流動(dòng)人口就業(yè)與落戶服務(wù)體系，推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。

2.1戶籍制度是導(dǎo)致我國(guó)貧富差距擴(kuò)大的原因之一

在日本，戶籍主要解決居民的身份問(wèn)題，居民卡主要解決居民的居住地，“人戶分離”是正?，F(xiàn)象。日本人可以自由選擇居住地，戶籍可以根據(jù)本人意愿遷往日本境內(nèi)任何地方，戶籍與居住地沒(méi)有必然聯(lián)系。但在中國(guó)，戶籍附帶眾多社會(huì)資源，我國(guó)早期曾實(shí)行嚴(yán)格戶籍遷移控制，離開(kāi)戶籍地到其他城市居住，作為流動(dòng)人口管理，存在“人戶分離”的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，我國(guó)戶籍制度約束正逐步打開(kāi)。

我國(guó)戶籍制度最早于1958年正式確立。《中華人民共和國(guó)人口登記條例》頒布后，我國(guó)開(kāi)始嚴(yán)格控制人口的自由流動(dòng)和遷移，最初設(shè)立的目的在于，防止農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)，保障城市基本生活品和最低福利的供給，通過(guò)節(jié)約政府開(kāi)支、壓低各類(lèi)原材料價(jià)格等方式籌集資金，服務(wù)于我國(guó)早期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，戶籍制度管理開(kāi)始逐步開(kāi)放。中國(guó)沿海開(kāi)放地區(qū)迅速發(fā)展，吸引大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入，而原有的戶籍制度約束，導(dǎo)致農(nóng)民工群體與城市福利隔離，阻礙了這一生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。因此自1984年之后，戶籍制度管理開(kāi)始逐步開(kāi)放，國(guó)務(wù)院提出農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。

進(jìn)入21世紀(jì)后，各地政府因地制宜，自主制定本地戶籍政策，實(shí)行準(zhǔn)入制或積分制的落戶方式。進(jìn)入2012年以后，中央層面加快推進(jìn)戶籍制度改革，分層級(jí)逐步放開(kāi)落戶限制，各省均提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度。

目前來(lái)看，戶籍制度改革明顯滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，不能滿足人口自由流動(dòng)需求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受到戶籍制度和公共服務(wù)供給不均等的制約。這不僅不利于提高勞動(dòng)力生產(chǎn)效率，而且還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)階層固化，地區(qū)間、群體間貧富差距進(jìn)一步拉大。

當(dāng)前我國(guó)戶籍制度實(shí)行的是“積分落戶制”和居住證制度并行的路徑，但農(nóng)民工仍被排除在外，難以在大城市落戶。與城市職工60歲退休不同的是，農(nóng)民工一般在45歲之后不再被企業(yè)聘用，極大縮短其勞動(dòng)壽命。2020年，我國(guó)有2.86億農(nóng)民工群體，如若社保、戶口問(wèn)題得以解決，將有效釋放生產(chǎn)力。

進(jìn)入“十三五”之后，中國(guó)戶籍制度改革加快推進(jìn)，全面實(shí)行居住證制度，“十四五”期間，政府開(kāi)始探索以經(jīng)常居住地登記戶口制度。國(guó)務(wù)院提出，到2022年逐步消除城市落戶限制，到2035年基本建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度。

從推進(jìn)節(jié)奏來(lái)看，戶籍制度的改革遵循由小及大，穩(wěn)步放開(kāi)原則，并配合區(qū)域發(fā)展、配套公共服務(wù)建設(shè)?？紤]到國(guó)內(nèi)區(qū)域間發(fā)展尚不平衡，若戶籍限制完全放開(kāi)，一方面，難以避免人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市過(guò)度集中的問(wèn)題，反而會(huì)加重當(dāng)前發(fā)展不均衡的問(wèn)題。另一方面，在有限的公共資源下，戶籍改革觸及到政府、居民各方利益，因此要配合各地區(qū)發(fā)展問(wèn)題共同解決，增加配套公共服務(wù)。

2.2教育：如何暢通向上流通渠道？

中國(guó)校外培訓(xùn)的亂象，與近年來(lái)推行的教育減負(fù)有直接關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上是由于國(guó)民對(duì)學(xué)歷重視度高、就業(yè)單位以學(xué)歷為導(dǎo)向。因此，當(dāng)學(xué)校教育減負(fù)的同時(shí)，變相地增加了家庭的教育負(fù)擔(dān)，這不僅破壞了教育的公平性，也導(dǎo)致資本過(guò)多流向校外教育培訓(xùn)市場(chǎng)。日本也曾經(jīng)歷“寬松教育”失敗經(jīng)驗(yàn)，課內(nèi)減負(fù)的同時(shí)帶來(lái)課外加負(fù)，最終被迫回歸正常的學(xué)校教育。而德國(guó)則在“雙元制”職業(yè)教育體系下，順利實(shí)現(xiàn)所謂的寬松教育，學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)壓力遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。

日德兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果想要減輕學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)壓力、實(shí)現(xiàn)教育的公平性，那么在不改變教育和就業(yè)機(jī)制的前提下，單純的依賴學(xué)校教育減負(fù)，必然會(huì)帶來(lái)適得其反的效果。因此，我們應(yīng)當(dāng)做到的是，為學(xué)生鋪設(shè)更多出路，改變學(xué)歷導(dǎo)向的就業(yè)觀念，提供多路徑的教育模式。

日本：前車(chē)之鑒，為何“寬松教育”宣告失?。?/p>

課內(nèi)減負(fù)帶來(lái)課外加負(fù)。上世紀(jì)70年代，應(yīng)試教育的有效性和必要性開(kāi)始遭到質(zhì)疑。在此背景下，1977年日本政府在《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》中提出“寬松教育”概念，旨在為學(xué)生減負(fù)。例如，2002年日本取消了原先周六上課的制度。然而“寬松教育”在減少公共教育的同時(shí)，倒逼教育責(zé)任轉(zhuǎn)移至私人教育，導(dǎo)致日本教育出現(xiàn)課內(nèi)減負(fù)、課外加負(fù)的現(xiàn)象。最終在2016年5月，日本宣布“去寬松化”政策，宣告“寬松教育”失敗。2016年日本公布《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》，提出以培養(yǎng)扎實(shí)的基礎(chǔ)學(xué)習(xí)能力為目標(biāo)，增加學(xué)習(xí)內(nèi)容，部分地區(qū)開(kāi)始恢復(fù)周六上課制度。

日本寬松教育失敗，源于社會(huì)階級(jí)分化、學(xué)歷重視程度高以及政府推崇資本自由競(jìng)爭(zhēng)。政策制定時(shí)，并沒(méi)有考慮為學(xué)生增設(shè)其他出路，也沒(méi)有解決深層次的社會(huì)問(wèn)題，反而出現(xiàn)適得其反的效果。

其一，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，社會(huì)階級(jí)分化導(dǎo)致“一億總中流”轉(zhuǎn)向“格差”社會(huì)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致家庭在私人教育領(lǐng)域的開(kāi)支分化，削弱了寬松教育原本的減負(fù)目標(biāo)和平等目標(biāo)。

其二，日本對(duì)于學(xué)歷重視程度高。在OECD國(guó)家中，日本人對(duì)于學(xué)歷更為重視，2019年，在25-34歲青年的群體中，受過(guò)高等教育的人口比例為61%，位于OECD國(guó)家第五名。

其三，政府鼓勵(lì)資本自由競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展亂象，家庭承擔(dān)主要教育費(fèi)用。日本的私立教育支出主要由家庭承擔(dān)，在OECD國(guó)家中，日本家庭在高等教育費(fèi)用支出占比位居第二名（2018年）。

德國(guó)：“雙元制”教育模式促就業(yè)

德國(guó)政府歷來(lái)重視基礎(chǔ)教育。截至2017年，德國(guó)政府對(duì)于公共教育的支出已經(jīng)超過(guò)政府財(cái)政支出的10%，占GDP的比重達(dá)4.91%，處于較高的水平。對(duì)比我國(guó)，2020年公共財(cái)政中教育支出，占GDP的比重為3.6%。德國(guó)重視基礎(chǔ)教育的公平性，私人家庭教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)輕，公共教育支出約為私人教育支出的8倍。此外，德國(guó)教育從小學(xué)到大學(xué)都是免費(fèi)的，政府還會(huì)向有需要的家庭提供教育補(bǔ)助金，家庭的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)不重。

“雙元制”職業(yè)教育提升了德國(guó)教育的靈活性，激發(fā)了產(chǎn)學(xué)研合作。所謂“雙元制”，是參與職業(yè)培訓(xùn)的學(xué)員必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)場(chǎng)所的訓(xùn)練，其一是職業(yè)學(xué)校，傳授與職業(yè)有關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)；其二是企業(yè)或公共事業(yè)單位等校外實(shí)訓(xùn)場(chǎng)所，讓學(xué)生在企業(yè)里接受職業(yè)技能培訓(xùn)。

德國(guó)教育階段試錯(cuò)成本很低，學(xué)生可以自由選擇道路，分流的方式使得學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)壓力遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。德國(guó)學(xué)生在小學(xué)，初中，高中畢業(yè)的三個(gè)時(shí)間點(diǎn)，都可以選擇是否進(jìn)入職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)技能，每個(gè)職業(yè)只有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)才能入職。10年級(jí)（國(guó)內(nèi)為高一）就可以參加企業(yè)與學(xué)校合作的職業(yè)學(xué)校，這吸引了大量的人才向?qū)Ｂ殞W(xué)校流動(dòng)。根據(jù)《德國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)》，德國(guó)大約有二分之一的學(xué)生選擇初中畢業(yè)后直接進(jìn)入學(xué)徒制學(xué)校學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，二分之一選擇文理學(xué)校獲得更高的教育水平。

2.3住房：如何建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制？

從日德經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循“雙軌統(tǒng)籌”，即保障軌和市場(chǎng)軌雙軌統(tǒng)籌。一方面，增加保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房供給，完善長(zhǎng)租房市場(chǎng)?？蓞⒖既盏陆?jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法規(guī)范租房市場(chǎng)，控制租金漲幅。另一方面，抑制房地產(chǎn)投機(jī)需求，包括房企“三道紅線”、發(fā)布二手房參考價(jià)、通過(guò)調(diào)節(jié)教育資源分配，整治學(xué)區(qū)房、擴(kuò)大房地產(chǎn)稅試點(diǎn)等政策。

日本：租售同權(quán)、租房保護(hù)、房地產(chǎn)稅

相較于歐洲及中國(guó)而言，日本近年來(lái)房?jī)r(jià)漲幅較小，且租房比例長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。除了低通脹預(yù)期外，與日本實(shí)施的房地產(chǎn)稅、租房保護(hù)以及租售同權(quán)政策也有密切關(guān)聯(lián)。在日本持有房產(chǎn)，需要繳納房地產(chǎn)稅。日本的房地產(chǎn)稅分為兩部分——固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅，稅率分別為評(píng)估價(jià)格的1.4%和0.3%。也就是說(shuō)在日本持有一套房產(chǎn)，不管是否使用，每年需要繳納1.7%的稅費(fèi)。

日本通過(guò)立法有效保障租客權(quán)益，日本租房比例常年穩(wěn)定在40%。根據(jù)1991年頒布的《借地借家法》規(guī)定，日本實(shí)行不作為自動(dòng)續(xù)約制度。即在租賃合約到期后（日本一般為兩年），如果雙方都沒(méi)有意見(jiàn)，則自動(dòng)按照原來(lái)的條件續(xù)簽；如果承租人不想續(xù)租則需提前一年至六個(gè)月之間提出解約；如果出租人想要解約，則會(huì)非常困難，一方面需要提供正當(dāng)?shù)睦碛?，另一方面即使有正?dāng)?shù)睦碛桑舫凶馊似跐M后想要繼續(xù)入住，只能自動(dòng)續(xù)租2。換句話說(shuō)，只要承租人想要繼續(xù)租房，就可以按照原來(lái)的條件繼續(xù)入住。

日本的房屋產(chǎn)權(quán)與教育資源不存在必然聯(lián)系。盡管日本也存在學(xué)區(qū)房概念，但與我國(guó)不同的是，日本實(shí)行租售同權(quán)制度，按照居住權(quán)即可獲得學(xué)籍。同時(shí)，日本的公立學(xué)校教師實(shí)行輪換制度，規(guī)定教學(xué)6年以上的教師必須輪換，并通過(guò)多項(xiàng)補(bǔ)貼以保證輪換的積極性。正是因?yàn)楹徒逃Y源的脫鉤，因此對(duì)于日本民眾而言，房屋的居住和使用屬性較強(qiáng)，投資屬性較弱。我國(guó)多個(gè)城市目前也在推進(jìn)教師輪換的試點(diǎn)，日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)具有較大的借鑒意義。

德國(guó)：住房租賃體系成熟，居民住房有保障

德國(guó)擁有歐洲最大的住房租賃市場(chǎng)，是德國(guó)居民住房保障的重要支撐。德國(guó)政府通過(guò)立法規(guī)范住房市場(chǎng)，以保障租客權(quán)益為中心立場(chǎng)，實(shí)行租金管制機(jī)制，主要分為三個(gè)方面，分別是租金限制、調(diào)整限制以及解約限制。租金價(jià)格指標(biāo)與租金剎車(chē)機(jī)制（2015年6月1日開(kāi)始施行），是德國(guó)在控制房租上漲方面的兩項(xiàng)重要工具，一般來(lái)說(shuō)，實(shí)際租金不得超過(guò)租金價(jià)格指標(biāo)的110%。

針對(duì)低收入群體，政府提供福利公共住宅。政府推行“社會(huì)住房”和“住房金”等資助政策給予保障，提供可出租的公寓樓、合作社住宅，以低于成本的租金供應(yīng)給低收入階層。此外，還通過(guò)實(shí)施“住房金”制度，向低收入家庭提供補(bǔ)貼。此外，德國(guó)住房供應(yīng)充足、城市群發(fā)展均衡；政府對(duì)房地產(chǎn)商采取嚴(yán)格限價(jià)、收取房地產(chǎn)交易稅費(fèi)；采取“先存后貸”的住房?jī)?chǔ)蓄模式、穩(wěn)定住房抵押貸款利率和抵押品價(jià)值，也是幫助穩(wěn)定德國(guó)房?jī)r(jià)的重要原因。

三、土地要素改革：“土地財(cái)政”如何破局?

3.1如何轉(zhuǎn)變“以地謀發(fā)展”的模式?

我國(guó)現(xiàn)有的土地出讓金制度，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供大量資本，以“土地財(cái)政”的模式，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，面對(duì)的是勞動(dòng)要素的極大豐富，以及資本和技術(shù)要素的嚴(yán)重匱乏。對(duì)此，我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略是首先提高投資和抑制消費(fèi)，積累資本要素。抑制消費(fèi)必然會(huì)導(dǎo)致內(nèi)需不足，又通過(guò)擴(kuò)大出口進(jìn)行替代，而出口獲得的外匯可以購(gòu)買(mǎi)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，從而獲得技術(shù)要素的積累。改革開(kāi)放之后，各地政府憑借這一制度，在短期內(nèi)募集大量資金，通過(guò)投資持續(xù)刺激經(jīng)濟(jì)，迎來(lái)三十年的高速發(fā)展期。但是隨著“劉易斯拐點(diǎn)”的出現(xiàn)，勞動(dòng)力成本上升，通過(guò)資本積累繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率逐步降低。但在推動(dòng)城市快速發(fā)展的同時(shí)，土地財(cái)政也帶來(lái)了高房?jī)r(jià)、資金脫實(shí)向虛、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等一連串問(wèn)題。

向前看，我國(guó)現(xiàn)有的土地批租制度，其可持續(xù)性將受到挑戰(zhàn)。針對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)，我國(guó)在城市土地國(guó)有化的基礎(chǔ)上，采取的是一次性收取土地使用費(fèi)的地租模式，也稱(chēng)為批租制。歷史上英美等國(guó)在發(fā)展初期，也曾使用這種模式，但此后逐漸退出，轉(zhuǎn)為使用土地年租制，即每年收取土地稅費(fèi)，以保障財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展。德國(guó)的地上權(quán)制度則是土地年租制的典型代表，在保障居住需求的同時(shí)，盡可能抑制土地投機(jī)，并引導(dǎo)社會(huì)資本投向生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于我國(guó)也有一定參考意義。接下來(lái)，我們從美德兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)探究“土地財(cái)政”如何破局。

3.2德國(guó)：地上權(quán)制度，穩(wěn)定地價(jià)，夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)

在德國(guó)，土地所有權(quán)和使用權(quán)長(zhǎng)期分離，形成地上權(quán)制度。地上權(quán)是指，在他人所有的土地之上建筑，并擁有建筑物的可轉(zhuǎn)讓和可繼承的權(quán)利。地上權(quán)包括土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。德國(guó)地上權(quán)制度，降低居民負(fù)擔(dān)的房屋建筑成本，滿足居住需求。地上權(quán)制度下，實(shí)行的是土地年租制，即將出賣(mài)土地所有權(quán)的一次性收益轉(zhuǎn)化為年化收益。地上權(quán)人每年只需要支付相當(dāng)于地價(jià)3%-5%的年租，就可以獲得建筑用地。

在地上權(quán)期限屆滿之時(shí)，地上權(quán)人既可以選擇延展地上權(quán)，也可以60%的市價(jià)將地上建筑賣(mài)于土地所有權(quán)人，或向土地所有權(quán)人購(gòu)買(mǎi)土地所有權(quán)。而對(duì)于土地所有權(quán)人，保留了土地所有權(quán)，可以收取穩(wěn)定年租，同時(shí)掌握土地的增值部分。此外，房地產(chǎn)所有者或者使用者，需要交納土地稅，包括土地及建筑物，收入歸市政府，土地稅收入約占德國(guó)市鎮(zhèn)政府稅收收入的15%。

德國(guó)地上權(quán)制度，還能與政府調(diào)控手段結(jié)合，共同抑制土地投機(jī)。例如，在土地投機(jī)持續(xù)升溫時(shí)，國(guó)家一方面通過(guò)提高利率、緊縮銀根的手段，阻止資金流向房地產(chǎn)市場(chǎng)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、教會(huì)、住房合作社等一系列擁有大量土地的公法法人，通過(guò)釋放大量具有地上權(quán)的廉價(jià)土地，擴(kuò)大土地供給總量，平衡供需矛盾。德國(guó)政府正是憑借這些措施，有效保障土地市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

進(jìn)一步而言，德國(guó)地上權(quán)制度，從資金、成本、市場(chǎng)等方面，有效夯實(shí)德國(guó)制造業(yè)基礎(chǔ)。一是，由于德國(guó)有效抑制土地的投機(jī)需求，使得資金持續(xù)流向?qū)嶓w領(lǐng)域。二是，中小企業(yè)擁有廉價(jià)的土地資源，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高利潤(rùn)率。三是，較低的居住成本，間接促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需，刺激工業(yè)生產(chǎn)。

3.3美國(guó)：“土地財(cái)政”是如何退出的？

美國(guó)建國(guó)初期至內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束期間，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)辟了土地財(cái)政的道路。當(dāng)時(shí)為了建立聯(lián)邦財(cái)政強(qiáng)權(quán)的需求，聯(lián)邦政府將新拓展地區(qū)的絕大多數(shù)土地收歸國(guó)有，通過(guò)出售公共土地，籌集政府收入。1820年7月-1842年9月，聯(lián)邦政府土地拍賣(mài)收入共計(jì)9535萬(wàn)美元，占聯(lián)邦政府總收入的11%3。出售土地的收入，用于償還獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間產(chǎn)生的政府債務(wù)、購(gòu)買(mǎi)新領(lǐng)土、獎(jiǎng)勵(lì)戰(zhàn)爭(zhēng)參戰(zhàn)人員、財(cái)政盈余分配給州政府、有限地支持州公共基礎(chǔ)設(shè)施。

聯(lián)邦政府的有限責(zé)任、充足財(cái)力，與州政府的廣泛責(zé)任、財(cái)力缺乏的局面形成鮮明對(duì)比。由于聯(lián)邦政府受法律限制，無(wú)法進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，倒逼各州政府直接或間接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)時(shí)的采取的方式是，創(chuàng)設(shè)私人全資、政府全資，或公私合營(yíng)的公司，州政府授予這些公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)完成公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。州政府不僅實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，提升私人投資的主動(dòng)性，又獲得了大量的資產(chǎn)性收入，包括運(yùn)河通行費(fèi)、銀行股息、土地銷(xiāo)售收入等。但在地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也積累財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1820年，所有州的債務(wù)不足1300萬(wàn)美元，至1841年膨脹到19300萬(wàn)美元，最終產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。

美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，為了戰(zhàn)后重建，聯(lián)邦政府將公共土地的職能，由財(cái)政收入調(diào)整為方便國(guó)民定居和發(fā)展新疆域。1863年起實(shí)施《宅地法》，允許任何未曾與美國(guó)聯(lián)邦政府交戰(zhàn)、年滿21歲或是戶主的公民申請(qǐng)獲得160英畝土地用于耕種，即推行公共土地私有化。同時(shí)，聯(lián)邦政府捐贈(zèng)公共土地用于促進(jìn)教育發(fā)展、改善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、將土地所有權(quán)讓渡給州政府。

隨著公共土地私有化的推進(jìn)，地方政府開(kāi)始征收財(cái)產(chǎn)稅。一方面，地方政府開(kāi)始在教育、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方面擔(dān)任支出責(zé)任，債務(wù)規(guī)模明顯增多。另一方面，1842年后憲法規(guī)定，州發(fā)行新債券必須要有州財(cái)政收入保障。因此，財(cái)產(chǎn)稅占州財(cái)政收入的比重從1835-1841年的16%，上升到1842-1848年的30%。1902年，財(cái)產(chǎn)稅占州總收入的57%。

四、資本要素改革：金融更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

資本市場(chǎng)改革，不僅包括匯率、利率的價(jià)格形成機(jī)制，還需要配合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)，由以往的政府和銀行主導(dǎo)，逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的金融市場(chǎng)體系以間接融資為主，由政府和銀行主導(dǎo)，這與以往投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)，政府和企業(yè)可以利用國(guó)內(nèi)的高儲(chǔ)蓄，開(kāi)展大規(guī)模的基建和房地產(chǎn)投資。

但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力將更多源于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，由政府和銀行主導(dǎo)的金融體系，顯然難以勝任新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要，并且可能導(dǎo)致宏觀杠桿率進(jìn)一步攀升，形成潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十八大以來(lái)，中央就提高直接融資比重、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力作出一系列重要指示。黨的十九屆五中全會(huì)提出，全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制，建立常態(tài)化退市機(jī)制，提高直接融資比重?！笆奈濉币?guī)劃中，也將資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。今年的中央工作會(huì)議進(jìn)一步提出，要抓好要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制，發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用。

4.1國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，提高直接融資比重有助于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，以直接融資為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中往往能夠搶占先機(jī)，轉(zhuǎn)型過(guò)程也更為平穩(wěn)順暢。發(fā)展直接融資可將不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、期限的資金更為精準(zhǔn)高效地轉(zhuǎn)化為資本，促進(jìn)要素向最具潛力的領(lǐng)域協(xié)同集聚，提高要素質(zhì)量和配置效率，加速科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

19世紀(jì)后期，股票市場(chǎng)快速發(fā)展，成為德國(guó)引領(lǐng)第二次工業(yè)革命的重要支撐。當(dāng)時(shí)德國(guó)的股票市場(chǎng)與美國(guó)旗鼓相當(dāng)，大量上市公司涌現(xiàn)，股票市場(chǎng)成為企業(yè)融資的重要來(lái)源。隨著實(shí)施“1870年公司法”，大量股份公司集中設(shè)立。1870—1874年設(shè)立的股份公司數(shù)多達(dá)857家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出1851—1870年的295家。1913年德國(guó)上市公司市值與GDP之比為44%，高于美國(guó)39%的水平；每百萬(wàn)人上市公司27.96家，高于美國(guó)的4.75家。1870—1913年，通過(guò)股票市場(chǎng)籌集的資金占企業(yè)總?cè)谫Y的比重達(dá)到43%。

此后，德國(guó)未抓住第三次工業(yè)革命的機(jī)遇，這與直接融資市場(chǎng)發(fā)展偏慢，阻礙新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)有關(guān)。盡管1990年以來(lái)，德國(guó)開(kāi)始著手解決股票市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展滯后的問(wèn)題，但收效甚微。這主要是因?yàn)椋聡?guó)在計(jì)算機(jī)、軟件、通信、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，普遍存在的是傳統(tǒng)企業(yè)或成熟企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)行為趨于保守，并且較多的中小企業(yè)為家族企業(yè)，重視對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，對(duì)上市融資并不熱衷。

在德國(guó)金融體系，針對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)和成熟企業(yè)，憑借多樣化的銀行體系，可以提供低成本，高可得性以及穩(wěn)定的資金來(lái)源。但是對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)和成長(zhǎng)型企業(yè)，難以提供風(fēng)險(xiǎn)偏好型股權(quán)融資，新創(chuàng)企業(yè)或小企業(yè)難以成長(zhǎng)為大企業(yè)。

中德最大的差異在于，中國(guó)是追趕型超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，德國(guó)是成熟型大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)擁有更大的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間，不僅有傳統(tǒng)行業(yè)需要銀行業(yè)的高效支持，也有新產(chǎn)業(yè)新技術(shù)涌現(xiàn)，需要股票市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)投資給予有力支持。

目前來(lái)看，中國(guó)直接融資占比距離美英仍有較大差距。為了培育制造業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的新興增長(zhǎng)動(dòng)力，未來(lái)提高直接融資比重仍是長(zhǎng)期方向。具體而言，包括全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制，拓寬直接融資入口，同時(shí)進(jìn)一步健全退市制度，推動(dòng)上市公司提高質(zhì)量。

4.2做強(qiáng)實(shí)體、穩(wěn)定房地產(chǎn)、控制杠桿率是金融服務(wù)實(shí)體的前提

2017年起，我國(guó)金融脫虛向?qū)嵉膯?wèn)題愈加嚴(yán)重，監(jiān)管層開(kāi)始強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性。此后金融市場(chǎng)的一系列改革也是圍繞這一中心。2017年，全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系做過(guò)重要定調(diào)。會(huì)議稱(chēng)，“金融要把為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措”。

金融業(yè)的創(chuàng)設(shè)，本身是為了服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而一旦監(jiān)管缺失，金融脫虛向?qū)崳炊鴷?huì)削弱生產(chǎn)要素，侵蝕實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。歷史經(jīng)驗(yàn)看，中美GDP差距真正縮小是在2004-2018年，由于美國(guó)的部分金融產(chǎn)品和實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫鉤引發(fā)次貸危機(jī)，從而對(duì)GDP形成重創(chuàng)。從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配，本質(zhì)上是兩者在報(bào)酬結(jié)構(gòu)方面的失衡。推動(dòng)報(bào)酬結(jié)構(gòu)再平衡，既要從實(shí)體經(jīng)濟(jì)著手，增強(qiáng)微觀主體活力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；也要從金融著手，處理好金融、房地產(chǎn)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，避免搞