中國征地制度改革研究報告

一我國現(xiàn)行征地制度存在的主要問題（一）征地的公共利益問題征地必須出于公共利益已是常識，甚至有陳詞濫調(diào)之嫌。它無異于正確的廢話，因為公權(quán)力的性質(zhì)決定了它只能為公共利益而行動——其中，保障民眾的個人權(quán)利是最重要的公共利益。我國土地管理法等相關(guān)法律都僅是簡單地復制憲法中征收土地“為了公共利益”的規(guī)定。而如前所述，僅作如此簡單的規(guī)定實質(zhì)上無異于正確的廢話。因為公權(quán)力本身就意味著它的行使范圍只能限于公共利益。更何況，征收是對個人重大財產(chǎn)最嚴重的限制，更應出于公共利益方可為之。再說，即便是那些明顯的商業(yè)目的征地項目，不也與公共利益有或多或少，或遠或近的關(guān)聯(lián)？從實踐看，集體土地既轉(zhuǎn)讓于集體之外的用地方，又用于建設用途（無論是先建設后轉(zhuǎn)讓，還是先轉(zhuǎn)讓后由用地方建設），被法律完全禁止。對此，唯一的途徑只能是：政府通過征收將土地“變性”為國有土地后，再由政府供給（《土地管理法》第43、63條）。[1]即便是集體土地用于建設符合土地利用規(guī)劃，如，原本就屬于合法的建設用途，或新被規(guī)劃為建設用地，也不能例外。對此，有學者曾將其概括為“只許官圈，不許民賣”。[2]近年來廣受關(guān)注的查禁“小產(chǎn)權(quán)房”“以租代征”等根本的，也是唯一的法律依據(jù)，即在于此。至少在此意義上，政府的征地權(quán)近乎無限。盡管土地管理法也照搬憲法的相關(guān)規(guī)定，要求征收要出于公共利益，但集體土地轉(zhuǎn)讓用于建設用途都要一律先進行征收的規(guī)定，才是實踐中真正起作用的制度，這使該法中本就聊勝于無的征地的公共利益限定，徹底成為具文。這也構(gòu)成了我國土地制度“根本的根本”，是理解我國土地制度的主線。因為農(nóng)村集體土地通常只有用于建設用途，并同時轉(zhuǎn)讓于外部的用地方，才能實現(xiàn)其價值的最大化。與之相配套的還有：①耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地的使用權(quán)，不得抵押（《物權(quán)法》第184條）；②限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地的轉(zhuǎn)讓。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因破產(chǎn)、兼并、分立等情形致使其使用的建設用地轉(zhuǎn)讓，繼受取得土地使用權(quán)的企業(yè)不屬于本集體經(jīng)濟組織投資設立的企業(yè)的，仍應辦理土地征收和國有土地出讓手續(xù)?？傊?，這些限制措施的共同目的，顯然都是為確保集體土地轉(zhuǎn)為建設用地必須征為國有的制度統(tǒng)一性。值得注意的是，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和宅基地轉(zhuǎn)讓其實并無直接的法律根據(jù)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，《土地管理法》第63條在規(guī)定集體土地使用權(quán)“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的同時，該條的但書條款又同時指出企業(yè)“因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，并未設定限制條件。相似地，《土地管理法》也并未明確禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓，而只是規(guī)定了“一戶一宅”制度，即轉(zhuǎn)讓宅基地的唯一法律后果是不能再獲得宅基地。限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地或宅基地轉(zhuǎn)讓的直接依據(jù)，都是各種政策性文件。[3]需要指出的是，在這一制度中，政府其實同時以雙重身份出現(xiàn)：征收集體土地顯然基于其主權(quán)者的身份，將土地批租給用地方則是作為特殊的民事主體出現(xiàn)。也即，政府一方面利用其主權(quán)者的身份，以公共強制力為后盾獲得土地；另一方面又以建設用地總批發(fā)商的身份牟利。然而，這顯然違背了政府所應恪守的最根本的本性，即公共性。為財政收入包括國庫利益征地，也違背了征收的公共目的要求，雖然國庫利益也可視作公共利益。[4]因為政府財政收入應主要通過稅收，稅收必須通過議會審議，并符合公平負擔原則。政府通過征收牟利，則既規(guī)避了議會審議程序，又使被征收人承受了不公平的負擔。（二）征地程序的問題準確地講，我國征地制度中不僅不乏程序制度，而且還極為煩瑣、復雜，時限長、成本高。但這些程序大多屬內(nèi)部程序，與正當程序不僅無關(guān)而且相沖突。同時，正當程序所要的基本制度卻仍極為匱乏。我國土地征收立法只是規(guī)定征地決定做出之后，才發(fā)布一紙“公告（而非逐個通知）”了事，更無違反告知義務的法律后果。同時，征收決定機關(guān)并無必要的中立性。并且，現(xiàn)行征地制度并未對征收與補償決定的做出規(guī)定任何聽審程序，被征收人在征收與補償決定做出前完全無置喙的機會，聽取意見程序基本都是“馬后炮”，且被征收人的意見并無法定的效力，實質(zhì)上等于“說了也白說”?？傊?，可否征收、如何補償，基本仍是行政機關(guān)自己說了算，被征收人則淪為被動挨宰的“羔羊”。這既不利于約束征地行為、保障私人權(quán)利，也降低了民眾對征收行為的認同和接受度，加劇了民眾與政府的對立，極易出現(xiàn)征地中個人與政府雙輸?shù)木置?。例如，在城市土地征收中，“收回”土地使用?quán)只需土地主管部門報經(jīng)“原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府”批準即可。作為申請人的“土地主管部門”往往即作為批準機關(guān)的直接下屬部門，兩者的利益高度一致，同時根本沒有任何公開的聽審程序（后續(xù)的房屋“征收”決定也基本如此）。在集體土地征收中，現(xiàn)行法把征地審批權(quán)上收到國務院和省級政府，試圖以此控制農(nóng)地征收（這是我國的慣有思路，即依賴于縱向上由更高行政級別機關(guān)管轄而不是通過橫向的正當程序來解決問題，如死刑復核）。但它們?nèi)酝瑸樾姓C關(guān)（省級政府有時本身就是征地方或利害關(guān)系方），作為最高兩級行政機關(guān)又容易受制于信息不對稱和“鞭長莫及”、執(zhí)法資源短缺的困境（尤其是國務院作為征地審批機關(guān)時），而難以有效審查（如經(jīng)常出現(xiàn)地方通過“化整為零”的方式規(guī)避審查）。更重要的是，征地審批過程也同樣完全是內(nèi)部程序。另外，我國城市房屋征收條例規(guī)定補償按照市場價評估，這當然是一大進步。但問題是，把評估價值作為決定補償?shù)闹苯右罁?jù)，而非通過聽審程序由補償雙方當事人辯論與質(zhì)證，顯然無法確保補償標準的公正性與可接受性。尤其是在評估機構(gòu)中立性較差的現(xiàn)狀下，這對被征收人極為不利。這其實正是我國城市土地征收補償糾紛的重要原因。（三）征地補償方面的問題（1）我國征地補償?shù)幕緲藴始皢栴}。眾所周知，我國農(nóng)地征收補償?shù)淖罡驹瓌t為補償是耕地年產(chǎn)值（其他土地則參照耕地補償標準）的若干倍（而非市價）。同時土地管理法又規(guī)定了農(nóng)地征收補償?shù)臉O限，即，“尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原為生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費”，但“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的三十倍”。照此標準，不僅可能遠未達到公正補償最低限度的要求即土地的客觀市價（因為農(nóng)業(yè)用途通常并非土地“最高與最佳用途”，其比較收益往往是最低的），而且連土地原用途的價值也并未充分補償?，F(xiàn)有規(guī)定的要旨和上限乃是“保持農(nóng)民原有生活水平不降低”，但問題是，農(nóng)民為何不能從土地開發(fā)中獲益并提高生活水平呢？現(xiàn)行法規(guī)定這種年產(chǎn)值法，不僅測算麻煩，而且無法體現(xiàn)土地的區(qū)位價值差異（如靠近市區(qū)與距市區(qū)較遠的土地，市場價值相差極大，但按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的話補償卻是相同的）。因此2004年的國務院28號文中不得不提出了兩種計算標準：統(tǒng)一年產(chǎn)值標準倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價法。但這兩者又都無法完全體現(xiàn)同一區(qū)片內(nèi)土地產(chǎn)值和價值的地段與時間差別（統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價至少每2～3年才更新一次）。此外，由于不存在正常的農(nóng)地出讓市場，因此，有學者提出的貼現(xiàn)值法（實即收入法）只能反映原用途收入的貼現(xiàn)值。隱性市場價和征收后的出讓價格也都不能真正反映農(nóng)地的客觀市場價格。再者，在補償評估上往往違背以土地為中心、土地與地上改良物的整體估價原則（theunitruleofvaluation）。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的不當做法主要是：補償數(shù)額按土地面積“一刀切”，如只看被征收的宅基地面積大小，地上建筑物等改良物只有在價值特別大時（如三層以上的樓房）才予以考慮。這種簡單化的做法顯然不公。還有一種錯誤傾向則是偏重地上改良物，忽略了更為根本和重要的地價，使補償數(shù)額的多寡主要取決于地上改良物的價值。典型的，如農(nóng)地征收中，補償測算往往是按地上房屋或青苗、林木等改良物價值再加上統(tǒng)一地價。與之相似，在城市征地中，盡管早已規(guī)定了（按被征收房屋的）市價補償，但實踐中往往是房、地分割并偏重于房屋價值的補償（其理據(jù)是房屋的市價中就包含了土地使用權(quán)的價值）。建設部頒布的《國有土地上房屋征收評估辦法》雖宣稱要補償土地使用權(quán)，但仍以房屋為評估的中心，把土地（使用權(quán)）價值只作為一個影響補償數(shù)額的變量。這種將地上物作為補償評估重心的做法，不僅必然導致最終補償數(shù)額的偏差和不公，也必然在客觀上造成“鼓勵”為多套取補償而突擊“建房”“插樹”等行為的現(xiàn)象。對其他通常損失的補償，現(xiàn)行法仍多有空白，如殘余地的分割損害（SeveranceDamage），即因為征地而導致剩余的未被征收土地的價值受到的損害。對此只能在特定情況下借助民法上的相鄰關(guān)系損害賠償獲得有限的補償，并且民法上的相關(guān)規(guī)定過于原則化，導致在實踐運用中隨意性極大。此外，因征地所造成的其他必要費用（包括律師、專家費用等，當然這是當下我國的普遍性問題）及農(nóng)地征收中的經(jīng)營損失也更無任何規(guī)定。（2）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)補償?shù)碾y題。更為現(xiàn)實和重要的問題是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補償。實行農(nóng)地承包制度后，土地所有權(quán)的占有、使用、收益等大部分權(quán)能已轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶。后來，農(nóng)村土地承包法明定耕地承包期30年不變（且以為在承包權(quán)長期不變被反復強調(diào)背景下，30年不變與香港保持資本主義制度50年不變的策略可能是一樣的），很多農(nóng)戶已將承包地視同己有，并在地上大量投入甚至是直接“種房”或私下買賣，因此事實上30年后再重新調(diào)整已非常困難。十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更進一步提出“賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。凡此種種，事實上決定了土地承包權(quán)很可能將無期限限制。此或被稱為土地承包權(quán)的永佃化。但承包權(quán)與永佃權(quán)不同的是：永佃制下佃農(nóng)和地主是分離的，獲得永佃權(quán)是以支付對價（如交租）為條件，集體土地承包權(quán)人則同時又是集體成員，其承包權(quán)是基于其成員身份而享有的當然權(quán)利。準此以言，承包權(quán)將幾乎完全“架空”集體土地所有權(quán)（除象征意義上的處分權(quán)外，失去實質(zhì)意義）。這和英國盡管名義上土地屬國王所有，但實質(zhì)上私人的土地永久保有權(quán)（freehold）已完全相當于所有權(quán)，實乃有異曲同工之勢（由此也可見，所有權(quán)與使用權(quán)之間事實上并非霄壤之別，有時難免失之于教條）。從而，農(nóng)地征收補償?shù)暮诵膯栴}事實上已轉(zhuǎn)化為承包經(jīng)營權(quán)補償問題。然而，作為征地補償主要依據(jù)的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對此卻并未規(guī)定。其后的《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》也都只簡單宣示了事，缺乏可操作性。這怎能不導致農(nóng)地征收補償糾紛不斷？本來在法理上，對被征收土地上的他物權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)即為集體土地上最為重要的他物權(quán)）的補償，究竟是分別直接補償，還是將他物權(quán)的補償納入土地所有權(quán)補償中再由所有權(quán)人和他物權(quán)人進行分配，實乃相對次要的技術(shù)性問題。但在我國，這卻成為學術(shù)界和實務屆都頭疼不已的難題。實踐中承包經(jīng)營權(quán)補償?shù)淖龇蓺w納為三種。第一，將土地補償款留在集體或按人口均分，然后在集體內(nèi)部重新調(diào)整承包土地。但對承包土地的調(diào)整損害了農(nóng)民的土地承包權(quán)，違反了農(nóng)村土地承包法。第二，將土地補償款按照被征收土地的承包權(quán)歸屬直接分配給被征地農(nóng)民，不調(diào)整土地承包。但這相當于承認了個人對被征收土地的所有權(quán)，忽略了集體土地所有權(quán)的存在，又違反了土地管理法。第三，一部分補償留給集體或按人口均分，另一部分直接補償給承包地減少的農(nóng)戶，但這經(jīng)常因為分配比例問題而糾紛不斷，且也容易滋生土地補償款被貪污、挪用和私分的現(xiàn)象?？梢?，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)補償看似簡單，實則近乎無解。另外，不少人認為集體土地征收中的安置補助費，是對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。但從立法本意來看，土地補償費實際上就已包括了土地全部價值（包括土地承包權(quán)價值）的補償。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》所確立的安置補助費誰負責安置誰使用的原則，顯然安置補助費屬于對失地農(nóng)民的失業(yè)救助也屬前述社會補償?shù)姆懂?。再者，安置補助費標準極低遠不能和土地承包權(quán)的價值相提并論，并且可操作性也極差，總之也應予改革。（3）當前征地補償制度的多重成本。當下我國征地補償?shù)淖龇ㄊ紫仁乔趾φ鞯厝说臋?quán)利，此可謂權(quán)利成本。這又造成征地沖突和尋租腐敗頻發(fā)，嚴重損害執(zhí)政者的政治合法性，此可謂政治成本。這還造成征地補償標準測算上的困難和糾纏不清，且自現(xiàn)行法頒布以來中央政府對征地補償問題可謂不厭其煩、三令五申，此可謂行政成本。低于市場價補償也造成了政府征地的財政幻覺，必然導致土地資源配置的低效和錯誤，此可謂效率成本。直言之，市場秩序是終人類社會數(shù)千年試錯而被證明是最合適的自發(fā)秩序，平等交易（征收也是一種交易，只不過是強制交易而已）乃市場經(jīng)濟的最基本法則，這無疑也適用于土地；反之其代價自然是多方面和嚴重的。正是由于現(xiàn)行法的補償標準過低，在各方的呼吁和壓力下，實踐中征地補償標準也被不斷提高。早在2004年，國土部238號文就不得不允許突破30倍的補償上限，部分發(fā)達地區(qū)為減少抵制與沖突，也以各種方式變相提高征收補償標準，征地成本的確是越來越高。然而，這依賴于各地官員對社會穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)利的重視程度，以及被征地農(nóng)民的抗爭能力和力度。因此，黨國英先生將當前征地補償標準稱為“政治價格（而非現(xiàn)行法上的法定價格，也非市場價格）”可謂形象至極。然而，這種做法卻是超法律的，必然導致法律實施的不統(tǒng)一，有悖法治原則。此或可稱為法律成本。（四）征地救濟制度的主要問題首先要指出的是，在我國，無論是集體土地征收還是國有土地征收，補償數(shù)額都是先由行政機關(guān)單方確定[5]。這可稱為行政機關(guān)先行確定補償?shù)哪Ｊ?。若拋開其中具體的程序正當性缺陷不論，這當然也并無不妥——德、日等國也采取與之大致相似的模式。也正是基于此種模式，我國學界普遍認為，當事人在行政機關(guān)確定補償數(shù)額之后仍不服起訴的，屬于行政訴訟。我國司法界也多認為，集體土地征收的補償數(shù)額爭議應當屬于行政訴訟的受案范圍[6]。司法解釋明確規(guī)定，集體土地征收中房屋等地上物補償爭議可提起行政訴訟[7]。此外，2001年頒布的《城市國有土地上房屋征收與補償條例》更明確地規(guī)定，在城市國有土地征收中，不服行政機關(guān)做出的地上物補償決定可提起行政訴訟[8]。實踐中，對補償數(shù)額有爭議（主要是在集體土地征收中的補償數(shù)額爭議）提起行政訴訟，雖還面臨不少障礙[9]，但也并非完全不能獲得受理。但更為根本的問題在于，依我國現(xiàn)行的行政訴訟制度，法院即使受理也只能對補償決定的合法性進行形式審查，并最多也只能判決撤銷[10]，無權(quán)依法重新確定補償數(shù)額。如此一來，即使被征收人勝訴、原補償決定被撤銷，還是由原行政機關(guān)再來做出補償決定。若行政機關(guān)再次做出相似甚至更不利的補償決定，對此最多也只能再提起行政訴訟，墮入循環(huán)訴訟的死結(jié)，徒費氣力耳！如此一來，起訴又有何意義？那些本就非常罕見的、被征收人（即補償權(quán)利人）獲得勝訴的案例，就有力地證明了這一點。[11]可見，將補償數(shù)額爭議納入行政訴訟，事實上等于將補償數(shù)額爭議錯誤地轉(zhuǎn)化成了對行政機關(guān)的補償數(shù)額決定的行政爭議，從而實質(zhì)上導致了補償數(shù)額爭議無法直接通過訴訟解決。這事實上構(gòu)成了我國征收補償數(shù)額爭議司法救濟的根本缺陷。綜上所述，加之法院權(quán)威有限的現(xiàn)狀，就不難理解為何在我國，征地補償爭議如此頻發(fā)和激烈，但又罕有訴諸司法的情況。在這種情況下，被征收人對于補償數(shù)額不服怎么辦？除非忍氣吞聲，否則便只能訴諸或圍堵當?shù)攸h政機關(guān)，甚至是暴力對抗、以死抗爭，或者奔波于希望渺茫、充滿不確定性的上訪之路。其結(jié)局很可能是，或者地方政府強硬堅持其補償決定，或者是地方政府為息事寧人而給予超法定標準的補償。由此而言，黨國英先生把我國征地補償數(shù)額稱為“政治價格”，可謂形象至極。然而，這要么不利于當事人權(quán)利保障，要么客觀上鼓勵“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的做法，嚴重損害法律尊嚴、違背法治精神?？傊?，我國征收補償爭議司法救濟制度嚴重滯后于權(quán)利保障和糾紛解決的現(xiàn)實需求，亟待改進。這至少會為破解當下我國極為嚴重的征收沖突，提供另一條可選擇的出路，這對推進我國的法治進程，有重要的積極意義。二改革與完善我國征地制度的若干思考與建議（一）征地中公共利益認定機制之完善如前所述，我國的征收補償并不能完全體現(xiàn)土地的市場價值。城市土地征收中，盡管對房屋的補償能在一定程度上體現(xiàn)土地的價值，但仍可能不完全。農(nóng)村集體土地征收中，土地補償?shù)臉藴蕜t遠低于土地的市場價格。在政府同時壟斷土地一級市場的情況下，征地的利益空間巨大。在這種情況下，如果不強調(diào)征收的公共目的限制，征地行為自然就更為泛濫，被征收人的損失也就更大。我國正處于城市化進程中，且遠未完成。政府有發(fā)展經(jīng)濟的廣泛權(quán)限，有極大的征地權(quán)，也有現(xiàn)實的動力與壓力。那種認為應把我國征地范圍限定于嚴格、狹義的公共設施的主張，可能不敷實用。各界一直對如何在立法中“明確界定公共利益”或制定一個公共利益目錄煞費苦心，但絕不可能在一部立法中明確窮盡規(guī)定征收的公共目的。其實，首要的問題是，征收必須獲得作為立法機關(guān)的人大或其常委會（下簡稱人大）的明確、具體授權(quán)。而且，征地無疑屬于法律規(guī)定的，應由人大審議的“重大事項”。然而，我國土地管理法等相關(guān)法則只是簡單地復制憲法中征收土地“必須為了公共利益”的規(guī)定，實踐中絕大多數(shù)征收也都沒有人大的具體授權(quán)。至于是采取英美的立法機關(guān)分散單項授權(quán)模式，還是采大陸法系全國性立法“集中授權(quán)為原則+單行法律個別授權(quán)為例外”的模式，是相對次要的問題。就我國的實情而言，后者似更為適宜。即使各地據(jù)全國人大的立法明確授權(quán)的可征收事項而試圖征收時，仍可能需當?shù)厝舜蟮膶徸h、授權(quán)。尤其是大規(guī)模的征地，至少涉及耗費巨大的公共成本以及土地資源的重新配置，并對當?shù)氐纳鐣?jīng)濟影響巨大，無疑屬于當?shù)氐摹爸卮笫马棥薄＜词挂罁?jù)人大授權(quán)啟動征收，還應經(jīng)過正當程序先行對征收進行申請是否合乎人大授權(quán)的征收目的進行判斷，現(xiàn)行法和實踐中根本沒有此類程序規(guī)定，法院對此判斷享有最終審查權(quán)。困難在于，在現(xiàn)行法律框架下，對人大征收授權(quán)是否確屬公共目的，法院無權(quán)直接審查，實際中對人大的監(jiān)督機制又無從著手。盡管在法律上人大至高無上并近乎全能，但事實上其民意代表性及其地位與作用仍非常有限。在法院權(quán)威有限的情況下，對其可以審查的事項，也往往力不從心。也正是上述缺陷，致使在不少征收實踐中，盡管當?shù)卣J為其征地行為完全出于公共目的，但被征收人和民眾卻難以認同。許多征地行為往往涉及大量的商業(yè)因素，更容易招致質(zhì)疑，更需要通過上述程序來證明征收出于公共目的。也正是考慮到人大與法院的現(xiàn)況，應直接在相關(guān)立法上規(guī)定明確的實體限制標準，如：征收必須是直接為實現(xiàn)重大的公共利益所必需的情況下方可為之。并可同時明確規(guī)定排除條款，如：禁止直接為私人（商業(yè)）目的，或私人目的占主要地位的情況下進行征收，禁止為財政收入進行征收等。另外，確保公正補償，對限制征收范圍尤其是有效減少為財政收入征地的可能性，至關(guān)重要。還要指出的是，按照城市土地國有的規(guī)定，但凡城市發(fā)展而被納入城市范圍的農(nóng)民集體所有的土地，都必須通過征收“變性”為國有，無論是否出于“公共利益”。在我國的征收中，集體土地（主要是城郊及城中村）征收占絕大多數(shù)。城市建設真正的快速發(fā)展是改革開放之后近幾十年的事，城區(qū)重整的需求相對較小，城市中能拆的也拆得差不多了。同時，農(nóng)民集體土地的建筑密度通常遠低于城市土地，拆除與補償成本本來就較低，征收集體土地的法定補償標準也很低。因此相比于城市土地，征收農(nóng)民集體土地的難度和成本往往要小很多。這就導致土地征收必須“為了公共利益”的憲法規(guī)定更難于落實。如何解決這一問題，對落實征地的公共目的限制實不容回避。凡此種種，也不難看出，闡明征地公共目的的原理盡管不易，但仍可努力做到。如何使其在我國落實，其難度更遠甚于前者。（二）征地程序制度的重構(gòu)我國征地制度在貫徹正當程序的基本要求上，要走的路還很長。僅就提高征收程序的司法性而言，應考慮如下幾點。（1）提高征收批準機關(guān)的中立性，不能再由行政機關(guān)對可否征收和如何補償自己關(guān)門說了算。征收申請與補償?shù)牟脹Q權(quán)可由法院直接行使——而我國當前城市土地征收卻恰恰相反，把征收裁決權(quán)賦予行政機關(guān)，把執(zhí)行權(quán)賦予法院。（2）改革告知與聽審程序，確保當事人尤其是被征收方事前和事中（不能僅限于事后），對于可否征收和如何補償?shù)仁马?，享有充分的知情、參與和抗辯權(quán)。尤其是在農(nóng)村集體土地征收中，農(nóng)民既是集體組織成員，又是土地的承包經(jīng)營人，其參與征收程序的權(quán)利不容忽視。征地決定只能根據(jù)聽審筆錄做出，并要有充分的說理（尤其是當事人意見不采納的，要有充分的理由并予以說明）。如果由法院行使征收申請的裁決權(quán)，那么就直接適用開庭審理程序。違反上述規(guī)定的，征收申請應歸于無效。如前所述，在特定情況下出于公共目的的急迫需求，應當允許需用人在滿足預先支付補償保證金等法定條件下，提前占有不動產(chǎn)?？焖僬魇罩贫燃饶芨玫卮龠M公共利益，又能兼顧對征收行為的規(guī)范和對被征收人的權(quán)利保護。（3）在切實落實正當程序?qū)φ魇招袨榈囊蟮耐瑫r，也要通過比較各國具體的快速征收制度，予以吸收借鑒。具體而言，可征收受益人提供一定的補償金擔保，即可立即占有土地，事后再通過完全支付進行補償，或者參照法國的規(guī)定，先做出一個臨時補償決定，等征收完成后再做出正式的補償決定，多退少補。這既照顧到了公共利益的實現(xiàn)，也在防止對財產(chǎn)權(quán)人補償權(quán)利的損害，不失為一種兩全其美的做法。不過，須注意的是，必須對于適用加速程序的條件進行嚴格的限定，防止其濫用。同時，即使適用加速程序，補償義務人也必須先提交補償擔保，并在事后根據(jù)正式的裁決予以及時補償，以防侵害被征收人的權(quán)益。（三）征地補償制度之改革與完善征地補償制度實乃極為復雜的系統(tǒng)性問題，我國更是如此。空泛的宏論已不堪實用。同時，我國因征地補償制度付出了多重成本，確已到了非改不可的地步。其要者如下。第一，以被征收土地的客觀市價為補償?shù)牡拙€。那種認為市價征地成本過高的觀念，實乃計劃經(jīng)濟體制下廉價甚至無償獲得農(nóng)地的慣性思維?？陀^市價補償不僅對保障被征地人至關(guān)重要，而且也是最大程度上降低征地的各種成本的最佳，同時也是最簡捷之道。這也正是市場規(guī)則的絕妙之處。然而迄今為止，有關(guān)征地補償改革的措施不勝枚舉，但都要么拘泥于現(xiàn)有制度框架，要么空泛地重復“同地同權(quán)”“保障農(nóng)民長遠生計”等原則性宣示，或者是技術(shù)性的修修補補，無疑是徒耗氣力耳。當然，市場價值只有在市場交易中才能得以發(fā)現(xiàn)，這就要求必須打破政府的土地壟斷，恢復農(nóng)地的交易自由。第二，要盡快完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補償。這實非三言兩語所能說清。其重要根源在于當下集體土地承包經(jīng)營權(quán)事實上仍處于不確定的狀態(tài)。雖然黨的相關(guān)文件已提出該權(quán)利要“永久不變”，但畢竟未通過正式立法予以明確。農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法雖宣稱“依法保護土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，承包期屆滿后“按照國家有關(guān)規(guī)定”繼續(xù)承包，但現(xiàn)有承包期屆滿后是否調(diào)整，屆時又會如何規(guī)定，都不得而知。此外，不少學者和第二輪承包后人丁增長的農(nóng)戶也仍希望重新調(diào)整承包。承包經(jīng)營權(quán)的這種不確定狀態(tài)，在平時還能相安無事，因為農(nóng)地價值并未完全體現(xiàn)，且還有再次調(diào)整承包的預期。但就怕發(fā)生征地，因為征地意味著土地價值要一次性變現(xiàn)、分配。就我國實情，簡言之，鑒于承包經(jīng)營權(quán)永久化的趨勢，集體所有權(quán)本身可操作性極差，加之“三級所有”與農(nóng)民與集體權(quán)利義務關(guān)系的雙重模糊性，并為遏制土地補償被截留、貪污等流弊，減少不必要的糾紛，農(nóng)地征收補償似應以直接、完全補償承包經(jīng)營權(quán)更妥。然而，這必然會與農(nóng)地集體所有制相沖突。這又該怎么辦？事實上，集體所有制是一個計劃經(jīng)濟體制時代高度意識形態(tài)化的政治概念裝置，在市場經(jīng)濟和法治的話語體系下難以“解碼”，實在再正常不過。在市場經(jīng)濟和法治已被確立為國家目標的當下，重構(gòu)集體所有制已勢在必行。第三，在上述市價補償?shù)幕A(chǔ)上，再以其他通常損失補償為補充。應明確規(guī)定對合理的經(jīng)營損失、殘余地損害補償和必要的費用補償?shù)?。這和土地客觀市價補償均是公正補償內(nèi)在的必然要求，相關(guān)立法沒有“打折扣”的余地。第四，在上述基礎(chǔ)上再根據(jù)實情輔之以社會補償。需注意的是，征地的社會補償和農(nóng)民應平等享受社會保障并非同一層面的問題：農(nóng)民和市民平等享受社會保障權(quán)是事關(guān)基本公民權(quán)的普遍性問題，無論農(nóng)民的土地是否被征收?！巴恋負Q社保”錯就錯在把農(nóng)民不當公民。征地的社會補償則針對的是被征地人，無論是市民或農(nóng)民。從性質(zhì)上講，征地的社會補償屬于法律賦予的特惠，可容許立法有一定的裁量空間。因此，可先由正式的征地法律做原則性規(guī)定，例如：對征地后即使給予市價補償和其他通常損失補償后，仍出現(xiàn)生計困難者，可給予職業(yè)培訓或其他保障措施。具體實施辦法則可由國務院或各地方人大根據(jù)實情自行確定?，F(xiàn)行法規(guī)定的安置補助費則應歸并到社會補償中。（四）征收補償救濟制度之完善（1）司法裁判的時機。就我國實情而言，似采德、日的法院重新裁判模式更為適宜，即征收的補償數(shù)額爭議仍可先由行政機關(guān)確定，若當事人不服此補償決定起訴的，法院有權(quán)依法重新裁判補償數(shù)額。這一模式不僅有助于減小法院裁判補償數(shù)額爭議的負擔和困難，而且這也是我國一直所沿襲的既有體制，采取此模式有助于減少不必要的立法變動和改革阻力，維護法的穩(wěn)定性。（2）訴訟類型選擇。對此，主要有如下可選方案。①適用行政附帶民事訴訟。不少學者主張，補償數(shù)額爭議應通過行政附帶民事訴訟的方式解決[12]。這看似更符合該爭議表面上所具有的行政性質(zhì)，且補償?shù)暮侠硇詥栴}也能得以解決，似乎是解決征收補償數(shù)額爭議的完美途徑。但是，且不說行政附帶民事訴訟本身即有許多內(nèi)在的矛盾和缺陷[13]，更重要的是，行政附帶民事訴訟中首先要解決行政行為的合法性問題[14]。然而，大多數(shù)補償數(shù)額訴訟所爭議的都是補償數(shù)額是否合理。這意味著絕大多數(shù)補償數(shù)額爭議將會因無法認定補償決定違法，導致附帶的民事爭議無法審理，法院也就無法重新確定補償數(shù)額。故對此不再討論。②直接適用民事訴訟。適用民事訴訟更符合補償數(shù)額爭議的自身性質(zhì)，也更為便捷、有效。缺點是可能不太符合我國的固有觀念。也有論者認為，將經(jīng)行政機關(guān)裁決的爭議納入民事訴訟，將會引起因民事判決無法對行政裁決的法律效力做出認定，無法起到監(jiān)督行政機關(guān)的作用，并易導致行政裁判和司法裁判的沖突[15]。然而，對民事爭議的行政裁判事實上類似于對該爭議的初審，當事人對該裁判不服，自然可上訴。且采行民事訴訟將會使行政機關(guān)不用擔心當事人對其裁判不服而成為被告，反而會使其更積極履行裁判職能[16]。同時，司法最終原則決定了就同一爭議的裁判，司法裁判具有終局和更高的效力，通過民事訴訟改變原來的裁決，本身就是對行政裁判權(quán)的監(jiān)督。最后，在我國，法院放棄補償確定權(quán)其實也是過分屈從現(xiàn)實、無奈之舉[17]，這反而恰恰說明，有必要通過適用民事訴訟，恢復法院對補償數(shù)額爭議的確定權(quán)。③改造行政訴訟制度。具體方案有二：第一，在行政訴訟中引入日本的當事人訴訟制度[18]；第二，可以直接在行政訴訟中賦予法院對補償數(shù)額爭議的司法變更權(quán)[19]。將補償數(shù)額訴訟適用行政訴訟并對其做必要的改造