農(nóng)民工市民化的歷史演進(jìn)和新生代農(nóng)民工市民化分析

第一節(jié)農(nóng)民工群體的特征分析農(nóng)民工是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊群體，身上兼具城鄉(xiāng)居民兩種社會(huì)屬性。從職業(yè)角度來講，他們是工人；從社會(huì)身份來講，他們?nèi)允寝r(nóng)民。確切地說，他們既非完整意義上的市民，也不再是完整意義上的農(nóng)民，而是制度的“邊緣人”。不過，經(jīng)過30多年的發(fā)展變遷，農(nóng)民工群體也非鐵板一塊，其內(nèi)部也發(fā)生了很大分化，既有實(shí)力雄厚的私人老板，也有蹬三輪車的；既有上升為企業(yè)管理層的白領(lǐng)乃至“金領(lǐng)”，也有我們多見的在工廠從事體力勞動(dòng)的藍(lán)領(lǐng)工人；既有第一代，也有新生代。因此，推動(dòng)農(nóng)民工市民化既要考慮他們?cè)谥贫确矫嫠哂械娜鮿萑后w的特征，也要考慮其內(nèi)部的復(fù)雜性。從整體上把握農(nóng)民工的特征，是解決農(nóng)民工問題的根本要求。一農(nóng)民工現(xiàn)象的制度根源勞動(dòng)力從傳統(tǒng)部門向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，是各國工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象，西方發(fā)達(dá)國家也都曾出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大規(guī)模遷移。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力遷移在經(jīng)歷了對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化生活的適應(yīng)后，逐步實(shí)現(xiàn)了城市化。改革開放以來，受城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也開始了向城市轉(zhuǎn)移的歷程。和西方不同的是，中國農(nóng)村勞動(dòng)力遷移進(jìn)入城市后，遇到的最大障礙不是文化生活、價(jià)值觀念方面的不適應(yīng)，而是來自制度身份的區(qū)別對(duì)待。制度排斥使他們只能以“農(nóng)民工”的身份存在。農(nóng)民工表面上看起來是一種職業(yè)，實(shí)際上更是一種制度性身份。改革開放以來，因農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)引發(fā)的職業(yè)轉(zhuǎn)換和社會(huì)身份轉(zhuǎn)換不同步，造成了中國歷史上規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體。農(nóng)民工現(xiàn)象雖然是由中國城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展引起的，卻又因社會(huì)管理體制的影響而呈現(xiàn)出典型的制度特征。從制度角度分析農(nóng)民工現(xiàn)象，有利于我們把握此問題的實(shí)質(zhì)。1.城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度是農(nóng)民工產(chǎn)生的體制性根源中國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度是導(dǎo)致農(nóng)民工問題的體制性根源。新中國成立后，為了在一窮二白的基礎(chǔ)上迅速建立工業(yè)體系，為了給工業(yè)化積累資金，1958年1月出臺(tái)了《中華人民共和國戶口登記條例》，將人口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩大類別，并以戶籍為基礎(chǔ)建立了就業(yè)制度、住宅制度、教育制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及糧食供給制度等制度體系，逐漸確立了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理模式。由此，中國的公民也被劃分為兩大身份不同、待遇不同的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)。[1]戶籍身份不同，就業(yè)安排和社會(huì)福利保障也大不相同?？梢哉f，有了戶籍就有了對(duì)應(yīng)的就業(yè)和社會(huì)福利保障安排。對(duì)農(nóng)民來講，獲得農(nóng)業(yè)戶籍，就等于獲得了就業(yè)權(quán)利和收入保障，也即接受生產(chǎn)隊(duì)的勞動(dòng)安排，以工分為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體剩余進(jìn)行分配（在實(shí)際操作上實(shí)行平均主義或“大鍋飯”）。農(nóng)民的社會(huì)福利由農(nóng)村集體統(tǒng)一提供，主要包括宅基地、農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療以及“五保”供養(yǎng)等。并且，這些保障還具有自動(dòng)延續(xù)的功能，農(nóng)民的孩子自出生起自動(dòng)獲得農(nóng)業(yè)戶籍，進(jìn)而獲得土地耕作權(quán)和相應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)。在這種制度體系里，農(nóng)民不僅是一種職業(yè)，也是一種不可輕易變更且世代承襲的身份。同樣，城市戶口也具有就業(yè)、社會(huì)福利保障識(shí)別和代際延續(xù)的特征。例如，城市居民的子女自動(dòng)獲得非農(nóng)業(yè)戶口和與此相對(duì)應(yīng)的就業(yè)安排。有了就業(yè)，就有了住房、公費(fèi)醫(yī)療、單位福利（包括食堂、洗澡堂、理發(fā)店、商店、子弟學(xué)校等）、退休保障等相關(guān)社會(huì)福利待遇。這種戶籍制度安排不僅是出于行政管理上的方便，也在實(shí)際上構(gòu)筑了城鄉(xiāng)隔絕、勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)的僵化、凝固的二元利益格局。以戶籍制度為基礎(chǔ)的一系列制度安排如一堵墻，將城鄉(xiāng)社會(huì)分割成兩塊相對(duì)封閉的空間，城鄉(xiāng)居民分別在各自的領(lǐng)域里工作和生活，雙方之間幾無往來，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移實(shí)際上處于一種近乎停滯的狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理制度為國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提供了堅(jiān)實(shí)的制度支持和資源支持，大量農(nóng)業(yè)剩余通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式源源不斷地從農(nóng)業(yè)部門流向重工業(yè)部門，從農(nóng)村流向城市，形成了事實(shí)上的農(nóng)業(yè)為工業(yè)“輸血”、農(nóng)村向城市“輸血”的不平等格局。仲大軍推算，1952～1986年，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式，國家從農(nóng)民手里拿走了5823.74億元，再加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，在這34年里國家從農(nóng)業(yè)抽走了6868.12億元，約占這些年農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造價(jià)值的18.5%。[2]由于國家的重視和來自農(nóng)業(yè)部門的資金支持，以工業(yè)為代表的城市部門整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯高于農(nóng)村部門。農(nóng)村居民對(duì)城市高水平的生活標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)厚的福利待遇盡管無限向往，也只能望而卻步。就業(yè)和社會(huì)福利保障同戶籍保持一致的分配原則，阻擋了農(nóng)民邁向城市的腳步。在傳統(tǒng)的二元社會(huì)管理體系中，農(nóng)民要想進(jìn)城，不僅要改變居住地，而且要變更戶口種類，即從農(nóng)業(yè)戶口變成非農(nóng)業(yè)戶口。這種變更的機(jī)會(huì)微乎其微。除了考取國家正規(guī)大中專院校、少數(shù)應(yīng)征入伍戰(zhàn)士提拔干部、少數(shù)農(nóng)村非脫產(chǎn)干部轉(zhuǎn)為脫產(chǎn)干部，以及國家因特殊建設(shè)工程需要招收少量職工以外，原則上不能轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)戶口。沒有非農(nóng)業(yè)戶口，就意味著農(nóng)民沒有權(quán)利進(jìn)城就業(yè)和定居。長期推行以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)管理制度，產(chǎn)生了兩個(gè)結(jié)果：一是大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被限制在土地上，不能流向城市；二是農(nóng)民的戶籍身份被強(qiáng)化，“農(nóng)民”作為一種身份遠(yuǎn)超其作為一種職業(yè)而成為這一群體的標(biāo)識(shí)。黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村普遍推行，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)的決策權(quán)和勞動(dòng)剩余的分配權(quán)，生產(chǎn)積極性得到了提升，不僅農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長顯著，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中勞動(dòng)力的使用大大減少。統(tǒng)計(jì)表明，中國廣大農(nóng)村普遍實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將人民公社體制下的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由“隱性”變成“顯性”，解放出了4億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。[3]他們亟須尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)，以改善家庭經(jīng)濟(jì)收入水平。長期以來城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，尤其是城市的高收入水平和福利待遇都吸引著他們涌向城市，城鄉(xiāng)二元隔絕的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步松動(dòng)。中國大地自西向東、自北向南開始會(huì)聚成一股股農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的大潮。但是，和經(jīng)國家政策允許而永久改變居住地乃至身份的那些人不同的是，農(nóng)民工屬于沒有獲得政府同意其永久變更居住地。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，僅僅是為了就業(yè)賺錢臨時(shí)改變居住地而已，并沒有正式改變其作為農(nóng)民的社會(huì)身份。他們只是工作進(jìn)了城，戶籍身份還留在農(nóng)村，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的戶籍農(nóng)民?？梢哉f，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工是城鄉(xiāng)二元條件下生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，進(jìn)城農(nóng)民無法順利向市民轉(zhuǎn)變也是中國城鄉(xiāng)二元體制限制的結(jié)果，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國農(nóng)民工問題產(chǎn)生的體制性根源。2.漸進(jìn)式的改革模式選擇是導(dǎo)致農(nóng)民工產(chǎn)生的制度原因20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟(jì)體制改革是在中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展崩潰邊緣背景下啟動(dòng)的。由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，也由于害怕驟然進(jìn)行制度變革會(huì)帶來強(qiáng)烈的社會(huì)震動(dòng)，所以，改革從一開始采取了審慎的態(tài)度，將其定性為社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，并選擇了“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革模式。漸進(jìn)式改革模式最大的好處就是決策者可以通過多種形式的改革“實(shí)驗(yàn)”積累更多經(jīng)驗(yàn)，將改革的方向、速度、形式以及推進(jìn)的廣度和深度都控制在有利于鞏固和增強(qiáng)自身政治權(quán)威的限度之內(nèi)，既減少了改革過程中由于失誤而引起的成本或損失，又可以避免過激的改革動(dòng)作對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定造成不利沖擊。不過，在“漸進(jìn)”式改革模式下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往最先獲得突破，社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域因?yàn)樯婕凹鹊美娑哂袦笮?。新舊體制并存又會(huì)造成許多新的矛盾產(chǎn)生，從而延緩改革的進(jìn)程。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的家庭聯(lián)產(chǎn)承包開始突破，廣大農(nóng)民開始獲得農(nóng)業(yè)上的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)積極性大為提高，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，同時(shí)也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移提供了可能。20世紀(jì)80年代，農(nóng)民開始嘗試進(jìn)城就業(yè)，一大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力率先進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工。隨后，更多的農(nóng)民兄弟跨過城鄉(xiāng)邊界，進(jìn)城務(wù)工。到90年代，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已達(dá)到了1億人。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的改革和突破形成鮮明對(duì)比的是，社會(huì)領(lǐng)域中的改革相當(dāng)緩慢。改革后，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)雖然有所松動(dòng)，但以戶籍制度為核心的一系列制度壁壘仍未從根本上打破，農(nóng)民工雖然工作和身體進(jìn)了城，但身份卻沒有進(jìn)城。沒有城市戶口簿，即便他們實(shí)際上早已在城市工作和定居，與一般城里人無異，但仍被社會(huì)和政府稱為“農(nóng)民工”，或者“外來務(wù)工人員”，不屬于統(tǒng)計(jì)意義的“市民”。并且，因?yàn)闆]有城市戶籍，他們享受不到城市人的社會(huì)待遇，會(huì)遇到許多意想不到的困難。例如，他們只能在次屬勞動(dòng)力市場從事非正規(guī)就業(yè)，勞動(dòng)時(shí)間長、工資待遇差；無法享有住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及子女入學(xué)的平等權(quán)利；還會(huì)遭遇城里人的偏見和歧視。受社會(huì)領(lǐng)域改革滯后性的影響，農(nóng)民進(jìn)城僅僅是工作進(jìn)了城，他們的戶籍和社會(huì)保障體系還留在農(nóng)村。沒有城市戶籍，他們便不能成為市民，但也不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，身份和職業(yè)的錯(cuò)位讓他們進(jìn)不了城也回不了村。農(nóng)民工是中國漸進(jìn)式改革過程中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域改革不同步矛盾的產(chǎn)物，關(guān)鍵在于由戶籍決定的社會(huì)福利保障不能隨著就業(yè)的流動(dòng)而流動(dòng)。如果放開戶籍，這一問題就將迎刃而解，農(nóng)民工最終會(huì)發(fā)展成為城市社會(huì)的一員，實(shí)現(xiàn)市民化。問題的關(guān)鍵恰恰在于戶籍制度已經(jīng)“嵌入”勞動(dòng)就業(yè)制度、人事管理制度、糧油供應(yīng)制度、住房分配制度、醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度和城市人口控制制度之中，成為一系列具體社會(huì)制度的母體。戶籍改革不可能是單項(xiàng)的制度改革，任何的戶籍變動(dòng)都會(huì)引起太多的利益震動(dòng)。在求穩(wěn)的漸進(jìn)式改革模式下，戶籍制度的放開不可能在短期內(nèi)取得突破。而且，放開戶籍就意味著要對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工負(fù)責(zé)，為他們提供就業(yè)、住房、子女教育等公共服務(wù)和為其參加社會(huì)保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)測算，如果一個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成市民，那么政府需要提供的財(cái)政成本大約為10萬元。面對(duì)如此龐大的數(shù)字，政府顯然沒有做好全面放開戶籍的準(zhǔn)備。現(xiàn)實(shí)的選擇只能是通過調(diào)整，逐步將各項(xiàng)制度或福利同戶籍管理制度剝離開來，這應(yīng)該是一個(gè)長期的制度調(diào)整過程。農(nóng)民工是中國社會(huì)管理體制的計(jì)劃特征與就業(yè)改革的市場化取向并存的產(chǎn)物，中國改革的漸進(jìn)性特征決定了農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體在短期內(nèi)還不會(huì)消失。3.城市社會(huì)對(duì)農(nóng)民工“經(jīng)濟(jì)吸納”與“社會(huì)拒入”的雙重態(tài)度，是這一群體被強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性因素在世界各國的現(xiàn)代化過程中，大批農(nóng)村人口進(jìn)入城市，從而使城市化水平不斷提高，是普遍而正常的現(xiàn)象。這些進(jìn)入城市的農(nóng)村人口，盡管也會(huì)遇到各種不適應(yīng)，但最終都將融入城市文明體系。與其他國家不同的是，中國進(jìn)城農(nóng)民工盡管也參與到城市的現(xiàn)代化進(jìn)程之中，但僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，他們始終沒有被城市主流社會(huì)接納，而是成為制度的“邊緣人”——農(nóng)民工。城市社會(huì)采取的“經(jīng)濟(jì)吸納”“社會(huì)拒入”的雙重態(tài)度是這一龐大社會(huì)群體被強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性因素。一方面，城市的快速發(fā)展需要農(nóng)民工，因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民工不僅能為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的廉價(jià)勞動(dòng)力，而且農(nóng)民工主要承擔(dān)了城市無人愿干又必須有人干的各種臟活、累活和危險(xiǎn)活，這是農(nóng)民得以以就業(yè)的方式轉(zhuǎn)入城市的原因所在；另一方面，城市政府卻不愿意在城市社會(huì)體系框架下承認(rèn)他們，不愿意給他們戶籍待遇和為他們提供本地居民享有的社會(huì)福利與安全保障，始終把他們當(dāng)成“外來人”。這些進(jìn)城農(nóng)民工不能取得城市戶口，不能和城市職工同工同酬，不能享受城市居民各種福利待遇，如住房、醫(yī)療、就學(xué)，等等。城市政府的這種雙重態(tài)度讓他們身份尷尬：盡管長期工作和生活在城市，卻不屬于城市的正式成員；說他們是農(nóng)民，卻長期不在農(nóng)村工作和生活。從制度角度來看，他們只能被稱為“邊緣人”。正是這種“邊緣人”的身份使他們長期在城鄉(xiāng)之間來回奔波，成為“兩棲人”，他們的遷移流動(dòng)也一直夾雜著“離土浪潮”和“歸土浪潮”的雙向軌跡，這也意味著農(nóng)民工這一中國特有的社會(huì)景觀還將繼續(xù)存在。農(nóng)民工之所以被稱為農(nóng)民工，是因?yàn)樗麄冊(cè)诂F(xiàn)行制度框架下不能取得與擁有城鎮(zhèn)戶口身份的勞動(dòng)者平等地位并享受相應(yīng)權(quán)利。只有將戶籍從就業(yè)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、教育、住房保障中逐步剝離出來，農(nóng)民工這一帶有歷史烙印和時(shí)代特征的稱呼才會(huì)慢慢淡化并退出歷史舞臺(tái)。二農(nóng)民工群體的發(fā)展分化當(dāng)前農(nóng)民工群體的內(nèi)部分化分為兩個(gè)層面：一是基于不同的經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)聲望等方面的垂直分化；二是基于不同年齡段的農(nóng)民工各自的特征、行為決策等方面的代際分化。（一）農(nóng)民工群體的垂直分化經(jīng)過30多年城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的洗禮，農(nóng)民工群體內(nèi)部差異性明顯出現(xiàn)，被社會(huì)整體看待的農(nóng)民工的同質(zhì)性結(jié)構(gòu)逐漸被打破，層次性分化顯現(xiàn)。從橫向來看，出現(xiàn)了不同職業(yè)位置的流動(dòng)與分化；從縱向來看，在資本占有、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)聲望、價(jià)值取向等方面也出現(xiàn)了等級(jí)差異。例如，農(nóng)民工群體中出現(xiàn)了大量的私營企業(yè)主、具有專業(yè)技能的勞動(dòng)者、生產(chǎn)流程中的管理者等一批較高收入群體，其群體內(nèi)部之間呈現(xiàn)出較明顯的社會(huì)分層。二次分化后群體內(nèi)各層次的“市民化”程度不一，其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力也存在差別。如果按照對(duì)生產(chǎn)資料的占有程度來劃分，大致可將農(nóng)民工劃分為以下兩個(gè)層次：“業(yè)主層”，包括私營企業(yè)主和個(gè)體工商戶；“雇工層”，包括白領(lǐng)工人和藍(lán)領(lǐng)工人。如果以職業(yè)分類和就業(yè)層次為基礎(chǔ)，以資本占有、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)聲望以及價(jià)值取向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，大致可將農(nóng)民工劃分為四大群體：“私營企業(yè)主”“自雇傭的個(gè)體農(nóng)民工”“務(wù)工人員”“無業(yè)或失業(yè)農(nóng)民工”。不管以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來劃分，農(nóng)民工群體的分化都是相當(dāng)大的，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入水平上。從農(nóng)民工市民化的基本要求來看，收入水平無論如何都是其實(shí)現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)條件，直接影響著市民化的成效。因此，本書更傾向于以經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)穩(wěn)定為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行歸類。1.經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)聲望較高的農(nóng)民工群體，包括“業(yè)主層”的私營企業(yè)主，“雇工層”的企業(yè)中層及以上管理人員、工程技術(shù)人員，也即“白領(lǐng)”工人農(nóng)民工中的“私營企業(yè)主”，是指在城鄉(xiāng)開辦私營企業(yè)的那一部分農(nóng)民。他們擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在城市有穩(wěn)定的收入和住所，已經(jīng)具備市民化所需要的物質(zhì)資本。他們交往的層面較廣，很多已經(jīng)形成了以市民為主的朋友圈，有一定的人脈和社會(huì)資源調(diào)動(dòng)能力，社會(huì)資本異質(zhì)性強(qiáng)、質(zhì)量高，屬于市民化能力和市民化程度比較高的群體?！鞍最I(lǐng)工人”是指文化程度一般都比較高的農(nóng)民工。他們擁有較多的專業(yè)技術(shù)或較強(qiáng)的經(jīng)營管理能力，主要在企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理或技術(shù)工作。隨著流向城市的農(nóng)民工素質(zhì)的提高以及農(nóng)村戶籍的大學(xué)生開始參加工作[4]，這一群體的比例會(huì)不斷上升。這一類別的農(nóng)民工雖是農(nóng)業(yè)戶籍身份，但在城市有穩(wěn)定的住所、就業(yè)崗位以及相對(duì)固定的勞動(dòng)關(guān)系。這部分農(nóng)民工基本上屬于全家外出型，他們開始占有大量城市公共產(chǎn)品，已經(jīng)成為實(shí)際上的市民，只是農(nóng)民的身份沒有改變而已。2.經(jīng)濟(jì)地位、職業(yè)聲望處于中等層次的農(nóng)民工群體，包括“業(yè)主層”的個(gè)體工商戶，“雇工層”的普通藍(lán)領(lǐng)工人個(gè)體工商戶是指擁有某種專門技藝或經(jīng)營能力，有一定的生產(chǎn)資料、資金和少數(shù)雇工，自己往往既是老板又是員工的小業(yè)主。他們有較強(qiáng)的經(jīng)營能力和較高的生活水平。在生產(chǎn)資本的占有上，盡管屬于“業(yè)主層”，但相對(duì)于私營企業(yè)主群體來講，個(gè)體工商戶所占有的生產(chǎn)資本相對(duì)較少。還有就是受雇傭的工薪階層，主要由受雇傭的藍(lán)領(lǐng)農(nóng)民工組成。他們分布在各個(gè)行業(yè)，主要靠體力而不是靠技術(shù)獲得工資，他們的就業(yè)和生活相對(duì)穩(wěn)定，但收入水平不高。收入水平受個(gè)體擁有的物質(zhì)資本、人力資本以及就業(yè)穩(wěn)定性的影響。一個(gè)基本的事實(shí)是，穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工的平均收入水平整體要高于非穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工。這部分農(nóng)民工大都有一技之長，進(jìn)城務(wù)工有一定時(shí)間，具備了相當(dāng)?shù)某鞘猩罱?jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，有一定的市民化能力。3.經(jīng)濟(jì)地位、職業(yè)聲望較低的農(nóng)民工群體，主要是非穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工群體，我們通常所說的“農(nóng)民工”主要屬于這一群體這個(gè)群體包括季節(jié)性務(wù)工的傳統(tǒng)農(nóng)民和沒有一技之長，又不愿意慢慢積累的新生代農(nóng)民工。前者多是上了年紀(jì)的農(nóng)民工，他們基本沒有現(xiàn)代工作技能，也沒有市民化的意愿，進(jìn)城務(wù)工純粹是為了增加家庭收入。后者總是將改變命運(yùn)的希望放在重新選擇工作上，他們通過不斷流動(dòng)的方式來尋找更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。不過，頻繁流動(dòng)只會(huì)讓他們距離市民越來越遠(yuǎn)。這部分群體一部分可能回到農(nóng)村，另一部分則可能成為“問題農(nóng)民工”。農(nóng)民工群體的分化，是他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面不斷分化的必然反映和結(jié)果。農(nóng)民工的分化一方面表明農(nóng)民工已不再是一個(gè)同質(zhì)性群體，另一方面說明農(nóng)民工中的優(yōu)勢群體更有條件實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。農(nóng)民工群體的垂直分化，要求我們?cè)谕苿?dòng)農(nóng)民工市民化的過程中，充分考慮不同層次農(nóng)民工的市民化能力和態(tài)度，不應(yīng)采取“一刀切”式的、整齊劃一的政策方式，而是要在提供政策支持的同時(shí)，保證政策選擇的足夠彈性。以上所說的農(nóng)民工分化狀況，可以用圖3-1表示如下。圖3-1農(nóng)民工群體分化示意圖（二）農(nóng)民工群體的代際分化進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著越來越多的“80后”“90后”加入農(nóng)民工隊(duì)伍和第一代農(nóng)民工逐漸返回農(nóng)村，新生代農(nóng)民工開始成長為農(nóng)民工的主體。國家統(tǒng)計(jì)局2010年對(duì)新生代農(nóng)民工的專項(xiàng)調(diào)查顯示，在外出農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工已達(dá)58.4%。與“扛著蛇皮袋進(jìn)城”的第一代農(nóng)民工相比，“拉著拉桿箱進(jìn)城”的新生代農(nóng)民工表現(xiàn)出明顯的代際轉(zhuǎn)換特征和時(shí)代性特征。1.由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變老一代農(nóng)民工外出就業(yè)，多是出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，用一句話來形容就是“進(jìn)城掙票子、回村蓋房子”。他們忙時(shí)務(wù)農(nóng)，閑時(shí)務(wù)工，爭取收益的最大化。而且，只要比在農(nóng)村掙得多，他們什么活都愿意干。盡管很辛苦，他們的目標(biāo)還是通過一張張寄往家鄉(xiāng)的匯款單得到了實(shí)現(xiàn)。新生代農(nóng)民工外出不只是為了打工賺錢，更重要的是為了改變生活。[5]他們不僅考慮薪酬，更看重就業(yè)前途和發(fā)展空間，如能否學(xué)習(xí)到技術(shù)，能否有穩(wěn)定的上升空間。他們不再絕對(duì)地集中于制造行業(yè)，開始偏向勞動(dòng)環(huán)境和就業(yè)條件更好的行業(yè)。越來越多的新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)入市場銷售、現(xiàn)代物流、物業(yè)管理、企事業(yè)單位后勤保障等第三產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)。國家統(tǒng)計(jì)局2010年公布的資料顯示，目前新生代農(nóng)民工從事制造業(yè)的比重為44.4%，從事居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)的比重為12.4%，從事建筑業(yè)的比重為9.8%，從事住宿和餐飲業(yè)的比重為9.2%，從事批發(fā)和零售業(yè)的比重為8.4%，從事交通運(yùn)輸和倉儲(chǔ)郵政業(yè)的比重為5.0%，從事其他行業(yè)的比重為10.8%。[6]職業(yè)選擇的變化意味著農(nóng)民工與城市有更多的交集，這使他們?cè)谇楦猩细鼉A向于城市，更看重自己“工人”的職業(yè)身份而非“農(nóng)民”的戶籍身份，從職業(yè)發(fā)展定位上傾向于非農(nóng)職業(yè)。一項(xiàng)調(diào)查顯示，對(duì)于職業(yè)身份，在新生代農(nóng)民工中，認(rèn)為自己是“農(nóng)民”的只有32.3%，比第一代農(nóng)民工低22.5個(gè)百分點(diǎn)，認(rèn)為自己是“工人／打工者”的占32.3%，高出傳統(tǒng)農(nóng)民工10.3個(gè)百分點(diǎn)；而在20世紀(jì)90年代出生的農(nóng)民工中，這一差異更加明顯，認(rèn)為自己是“農(nóng)民”的僅占11.3%，幾乎是傳統(tǒng)農(nóng)民工的1/5；認(rèn)為自己是“工人／打工者”的占34.5%，是傳統(tǒng)農(nóng)民工的2倍多。[7]2012年初，各種媒體上都出現(xiàn)了對(duì)“農(nóng)民工”這一稱謂的討論。新生代農(nóng)民工在這次討論中積極表達(dá)了自己的身份認(rèn)同：他們強(qiáng)調(diào)自己已經(jīng)不再是“農(nóng)民”而是“工人，努力為自己“正名”。新生代農(nóng)民工雖然出生和成長于農(nóng)村，但短暫的人生經(jīng)歷就是從校門到廠門，從學(xué)生到工人，基本沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。[8]這種狀況在很大程度上決定了他們?cè)谇楦猩鲜桦x農(nóng)村。關(guān)于“未來發(fā)展的打算”，選擇“回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”的，在新生代農(nóng)民工中只有1.4%，而在當(dāng)前仍舊外出就業(yè)的第一代農(nóng)民工中，這一比重為11.0%；打算“繼續(xù)打工”的，新生代農(nóng)民工占50.0%，老一代農(nóng)民工則占到了57.1%（見表3-1）。成長和務(wù)工的經(jīng)歷，意味著他們的就業(yè)技能已經(jīng)與第二、第三產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性不大。表3-1新、老兩代農(nóng)民工“未來發(fā)展的打算”比較單位：%選項(xiàng)傳統(tǒng)農(nóng)民工新生代農(nóng)民工回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)11.01.4做小生意或創(chuàng)辦企業(yè)17.927.0繼續(xù)打工57.150.0資料來源：全國總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題課題組：《關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報(bào)告》，《工人日?qǐng)?bào)》2010年6月21。表3-1新、老兩代農(nóng)民工“未來發(fā)展的打算”比較2.由“尋求謀生”向“追求平等”轉(zhuǎn)變?nèi)绻f第一代農(nóng)民工進(jìn)城主要是為了生存，新生代農(nóng)民工則更多的是為了發(fā)展。老一代農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)外出務(wù)工為的是能更好地養(yǎng)家糊口，他們?cè)诰蜆I(yè)選擇上把掙錢多作為首要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)苦和累能忍受。和父輩大不相同的是，新生代農(nóng)民工在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，更注重工作的發(fā)展性與舒適性。他們向往城市，整體上更希望擁有與城市居民一樣的權(quán)利。這是因?yàn)?，較之父輩來講，出生于20世紀(jì)80年代后的他們，生活是優(yōu)越的，沒有挨過餓，沒有受過凍，與城里的孩子一樣，也是父母“一勺一勺將日子中的甜放在他們的嘴里”。他們外出打工不再只是為了賺錢，還負(fù)有提升自己以獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)這樣的人生使命。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工更為積極地通過各種“行動(dòng)”表達(dá)自己的訴求。新生代農(nóng)民工對(duì)勞動(dòng)權(quán)益的要求比較高，如要求同工同酬，要求公司給其繳納社會(huì)保險(xiǎn)。當(dāng)工作不能滿足要求或是無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時(shí)，他們一般不會(huì)逆來順受、委曲求全。他們會(huì)通過頻繁地?fù)Q工作、以“用腳投票”的方式來表達(dá)對(duì)微薄工資和惡劣勞動(dòng)環(huán)境的不滿。清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系2012年2月8日發(fā)布的《農(nóng)民工“短工化”就業(yè)趨勢研究報(bào)告》顯示，當(dāng)前新生代農(nóng)民工的就業(yè)穩(wěn)定性較低，短工化就業(yè)趨勢明顯。在“第一份工作”“上一份工作”“每一份工作”中，“80后”比“80前”持續(xù)的時(shí)間都顯著縮短。除了采取“用腳投票”的方式來捍衛(wèi)自身的權(quán)益外，新生代農(nóng)民工也開始嘗試“用手投票”來維護(hù)自身權(quán)益，也即用合理、合法的手段來規(guī)范企業(yè)和保障自身的利益。例如，在處理勞動(dòng)爭議方面，他們會(huì)采取勞動(dòng)仲裁等依法抗?fàn)幍姆绞絹砭S護(hù)個(gè)人權(quán)益。他們也會(huì)利用各種公共媒介，在網(wǎng)絡(luò)、微博等新媒體上主動(dòng)發(fā)言。此外，新生代農(nóng)民工越來越意識(shí)到技術(shù)對(duì)于改變自身命運(yùn)的作用，他們對(duì)技術(shù)培訓(xùn)有著強(qiáng)烈的需求，多數(shù)表示希望政府能夠提供免費(fèi)的技術(shù)培訓(xùn)。如果說老一代農(nóng)民工為了賺錢進(jìn)行的是一種地理上的“遷移流動(dòng)”的話，那么新生代農(nóng)民工所進(jìn)行的則是一種“社會(huì)流動(dòng)”。他們認(rèn)為，自己有改變農(nóng)民身份的能力與權(quán)利，將打工視為改變生活和尋求更好發(fā)展的途徑，表現(xiàn)出更多的社會(huì)理性和價(jià)值理性特征。他們從經(jīng)濟(jì)上不愿意成為“窮二代”，從生活上希望成為新市民[9]。3.由“城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)”向“進(jìn)城定居”轉(zhuǎn)變第一代農(nóng)民工近似于候鳥的亦工亦農(nóng)的打工經(jīng)歷造就了他們城市過客的心理。[10]他們關(guān)注得更多的是找到像樣的工作、賺更多的錢、給子女提供良好的教育環(huán)境、改善家庭經(jīng)濟(jì)地位，然后落葉歸根。他們對(duì)自己賴以生存的土地十分牽掛，普遍的認(rèn)識(shí)是“早晚要回家，不可能在城市安家”。據(jù)1999年清華大學(xué)對(duì)農(nóng)民工家庭的一項(xiàng)調(diào)查，有89.7%的農(nóng)民工表示將來一定會(huì)回到家鄉(xiāng)定居，只有10.3%的人表示不回到家鄉(xiāng)定居，即在第一代農(nóng)民工中，大約有10%的人逐漸在城市沉淀了下來。[11]其他學(xué)者根據(jù)歷年來農(nóng)村外出流動(dòng)人口數(shù)據(jù)估算的結(jié)果也大致如此。新生代農(nóng)民工則不然，他們傾向于落地生根，以定居城市為目標(biāo)，適應(yīng)流入地社會(huì)，定居過日子，大多不愿回歸農(nóng)村。由于長期在城市生活，新生代農(nóng)民工不僅適應(yīng)了城市的環(huán)境及生活方式，而且在內(nèi)心深處認(rèn)可了城市文明，對(duì)城市產(chǎn)生了強(qiáng)烈的歸屬感。城市對(duì)他們?nèi)找娉蔀橐环N剛性需求，他們也不再具有回到土地上的可能性。中國青少年研究中心發(fā)布的新生代農(nóng)民工研究報(bào)告顯示，在新生代農(nóng)民工中，有55.9%的人準(zhǔn)備將來“在打工的城市買房定居”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于17.6%的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口整體水平。[12]以“假如不提供城鎮(zhèn)戶口，你愿意留在城里嗎？”來測量新生代農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有79.5%的農(nóng)民工都選擇留在城市，年齡越小的農(nóng)民工，越不愿意回到農(nóng)村。數(shù)據(jù)對(duì)比說明，相對(duì)于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工希望在務(wù)工地長期穩(wěn)定生活的愿望更加強(qiáng)烈。新生代農(nóng)民工整體上希望能夠定居城市，首先是因?yàn)樗麄兇蟛糠侄紱]有參加過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的情感較少。在新生代農(nóng)民工中，有一部分是從學(xué)校畢業(yè)后就直接進(jìn)城打工，另一部分是打小就跟著第一代農(nóng)民工父母生活在城里，或者有的干脆就是在城里出生和長大的。雖被冠以“農(nóng)民工”的稱號(hào)，但他們普遍沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷。他們對(duì)土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已經(jīng)日趨城鎮(zhèn)化。據(jù)全國總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題課題組統(tǒng)計(jì)，有89.4%的新生代農(nóng)民工基本不會(huì)農(nóng)活，對(duì)農(nóng)村生活也漸趨陌生，他們成年后的生活和就業(yè)經(jīng)歷更多地與城市聯(lián)系在一起。其次是他們也希望定居地和工作地能夠更靠近些，不想太漂泊。多數(shù)農(nóng)民工對(duì)居住地的選擇與務(wù)工地重合。再次是豐富多彩的城市生活、便捷的消費(fèi)對(duì)他們有著格外的吸引力。例如，讓人眼花繚亂的休閑娛樂、KTV、網(wǎng)購、團(tuán)購、外賣、掃碼支付等時(shí)尚消費(fèi)在農(nóng)村社會(huì)顯然很難得到滿足。有的新生代農(nóng)民工就表示，在農(nóng)村，他們的精神需求如“干涸池塘里的魚一樣”。非農(nóng)的成長經(jīng)歷、城鄉(xiāng)之間的巨大差距以及城市更多的工作機(jī)會(huì)、更大的發(fā)展空間，都使新生代農(nóng)民工不愿意再沿襲老一輩“掙錢回家”的傳統(tǒng)，不愿意在城鄉(xiāng)之間往返遷徙，他們整體回歸農(nóng)村的可能性將越來越小。當(dāng)然，如果新生代農(nóng)民工市民化過程不順利，后果將比第一代嚴(yán)重得多。對(duì)于第一代農(nóng)民工而言，他們有著較強(qiáng)的“鄉(xiāng)土認(rèn)同”以及務(wù)農(nóng)的本領(lǐng)。換言之，盡管他們?cè)诔擎?zhèn)無法“扎根”，但是他們?cè)谵r(nóng)村有“根”，他們可以“亦城亦鄉(xiāng)、亦工亦農(nóng)”。而且，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度為其提供了底線保障，從而也可避免在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“流民”現(xiàn)象和類似于一些發(fā)展中國家的“城市病”。而對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，他們的“鄉(xiāng)土認(rèn)同”減弱，務(wù)農(nóng)本領(lǐng)缺失，又有著強(qiáng)烈的“城市夢(mèng)”。如果不能順利融入城市社會(huì)，其后果只能是“非城非鄉(xiāng)、非工非農(nóng)”，受到城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的雙重疏離，成為真正“失根”的群體。如果發(fā)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)不景氣，或出于其他原因遭遇就業(yè)危機(jī)，新生代農(nóng)民工很容易演變?yōu)椤傲髅瘛保蔀椤皢栴}農(nóng)民工”，進(jìn)而引發(fā)較為嚴(yán)重的社會(huì)問題。第二節(jié)農(nóng)民工市民化的歷史演進(jìn)與趨勢分析從20世紀(jì)80年代初開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)以來，農(nóng)民工市民化的歷史進(jìn)程已然啟動(dòng)。在過去30多年時(shí)間里，農(nóng)民工從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，從“城鄉(xiāng)循環(huán)流動(dòng)”到穩(wěn)定的“城鄉(xiāng)單向流動(dòng)”，從“單身外出”到“舉家遷移”從“暫住”到“常住”再到“定居”，從要求“平等就業(yè)”到要求“平等權(quán)利”等一系列轉(zhuǎn)變，在彰顯其市民化進(jìn)程的同時(shí)，也表達(dá)了他們市民化的訴求并揭示了未來的發(fā)展趨勢。一農(nóng)民工流動(dòng)行為的發(fā)展變化農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)行為在30多年時(shí)間里發(fā)生了很大變化。1.由城鄉(xiāng)循環(huán)流動(dòng)向相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)單向流動(dòng)由于中國存在一系列阻礙勞動(dòng)力在城市定居的制度，農(nóng)民工進(jìn)城后，很難在正規(guī)部門就業(yè)和享有社會(huì)保障待遇，多數(shù)實(shí)現(xiàn)了向城市遷移的農(nóng)民工，并不能在遷入地長期定居下來，他們只能像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間循環(huán)流動(dòng)，即所謂“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”。這種“候鳥式”的流動(dòng)有兩種：一是“鐘擺式”，農(nóng)民工以年為周期在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動(dòng)。多數(shù)農(nóng)民工屬于此類，尤其是第一代農(nóng)民工。由于無法在城市定居，他們總是年初離開，年底歸來，“像永恒的鐘擺，在輸出地和輸入地之間來回?cái)[動(dòng)”。二是“兼業(yè)式”，農(nóng)民工以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)為周期，利用農(nóng)閑時(shí)間外出打工，又叫季節(jié)性農(nóng)民工。他們往往按照季節(jié)來安排外出務(wù)工，農(nóng)閑外出打工，農(nóng)忙回家務(wù)農(nóng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，在經(jīng)歷了改革開放初期以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展過程后，中國已經(jīng)進(jìn)入了更加重視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)期。與此相對(duì)應(yīng)，國家對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策也進(jìn)行了全方位的調(diào)整，從過去的限制性和歧視性逐漸轉(zhuǎn)向制度吸納。受國家政策的影響，農(nóng)民工的流動(dòng)行為也發(fā)生了不小的變化：一是越來越多的農(nóng)民工開始完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，常年在外打工，他們?cè)诔擎?zhèn)的就業(yè)和居住趨于長期化。二是隨著國家對(duì)農(nóng)民工就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍、教育、住房等支持政策的逐步落實(shí)，農(nóng)民工舉家遷移的比例大幅提升。三是越來越多的出生于20世紀(jì)80年代及以后的年輕農(nóng)民加入了農(nóng)民工隊(duì)伍，并成長為進(jìn)城農(nóng)民工的主體，他們更希望融入城市社會(huì)，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或定居的可能性不大。四是隨著國家支持西部發(fā)展政策效果的逐步顯現(xiàn)，更多的農(nóng)民工選擇了就近轉(zhuǎn)移，雖然東部地區(qū)依然吸納了一半以上的農(nóng)民工，但向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工的增長速度卻超過了東部地區(qū)。總體來看，農(nóng)民工的流動(dòng)行為開始由過去的雙向流動(dòng)模式向相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)單向流動(dòng)模式轉(zhuǎn)變。2.舉家遷移比例增多長期以來，中國的流動(dòng)人口是以個(gè)人為單位，家庭基礎(chǔ)還是在農(nóng)村，這樣的特征決定了流動(dòng)人口在城市基本是一種暫時(shí)性的狀況。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國流動(dòng)人口在規(guī)模不斷增大的同時(shí)，結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，人口家庭化流動(dòng)開始出現(xiàn)并有擴(kuò)大的趨勢。在流動(dòng)人口中，越來越多的人不再以過去“單身外出”的方式而是以“舉家遷徙”的形式進(jìn)行流動(dòng)。國家統(tǒng)計(jì)局歷年關(guān)于農(nóng)民工的調(diào)查監(jiān)測報(bào)告顯示，舉家遷移的農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。2008年，舉家外出農(nóng)民工為2859萬人，2009年為2966萬人，2010年為3071萬人，2011年為3279萬人（見表3-2）。農(nóng)民工向城市的流動(dòng)以個(gè)人遷移與家庭遷移兩種形態(tài)并存，但舉家遷移已經(jīng)成為個(gè)人遷移之外的一種趨勢。農(nóng)民工舉家外出推動(dòng)了他們?cè)诹魅氲鼐幼￠L期化。這是因?yàn)榕渑茧S同、孩子隨遷甚至家中老人隨同，減少了農(nóng)民工與家人長期分離所帶來的心理成本，提高了農(nóng)民工的留城意愿。而且，夫妻共同務(wù)工增強(qiáng)了其在城市的收入和支付能力，使農(nóng)民工家庭能夠在城市里長久居留。當(dāng)所有家庭主要成員遷居城市，舉家遷移的家庭成員自務(wù)工城市回家次數(shù)也將減少，與農(nóng)村的聯(lián)系會(huì)進(jìn)一步減弱。盡管只是遷移人口數(shù)量的增加，但舉家遷移已經(jīng)超出了一般意義上的勞動(dòng)力流動(dòng)，而是有了更深刻的人口城市化含義。表3-22008～2011年農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)變化單位：萬人項(xiàng)目2008年2009年2010年2011年農(nóng)民工總量22542229782422325278外出農(nóng)民工14041145331533515863住戶中外出農(nóng)民工11182115631226412584舉家外出農(nóng)民工2859296630713279本地農(nóng)民工8501844588889415資料來源：《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：///ztjc/ztfx/fxbg/201204/t20120427_16154.html，最后訪問日期：2017年9月28日。表3-22008～2011年農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)變化3.“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)式”回流增多回流是指農(nóng)民工在改革前后從本村出縣務(wù)工經(jīng)商半年以上，又返回本縣內(nèi)從事各類職業(yè)的現(xiàn)象。[13]勞動(dòng)力遷移的過程始終伴隨著反方向的流動(dòng)——回流?；亓靼ㄒ蚣彝セ虮救饲闆r發(fā)生變化，如結(jié)婚生育、年齡增長和體力不支，不得不返回農(nóng)村的自然返鄉(xiāng)型；外出找不到工作，在城市無法繼續(xù)生存，不得不返鄉(xiāng)的就業(yè)失敗型；學(xué)有一技之長，有回家創(chuàng)業(yè)理想的個(gè)人發(fā)展型。改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力一直由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)。近年來，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)型回流的農(nóng)民工越來越多。一批又一批曾經(jīng)在全國各大中城市或沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，陸續(xù)帶著技術(shù)、項(xiàng)目、資金返回自己的家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。不管回鄉(xiāng)怎么創(chuàng)業(yè)，有一點(diǎn)是可以肯定的：“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)式”回流是一個(gè)理性選擇的過程，是在比較城鄉(xiāng)收益后的一種主動(dòng)性的、積極的策略。這也說明，不管是進(jìn)城務(wù)工還是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民工的流動(dòng)都是理性選擇的結(jié)果，是基于其自身發(fā)展的一種選擇或者規(guī)劃。有時(shí)候，他們甚至在出發(fā)之前就已經(jīng)做好了整體的發(fā)展規(guī)劃。周其仁的調(diào)查結(jié)果也證明了這一點(diǎn)：約有51.6%的進(jìn)城農(nóng)民工抱有“在城里闖蕩一回，以后回家鄉(xiāng)辦企業(yè)或找個(gè)好工作”的意圖，對(duì)他們來說，掌握本事的重要性甚至高于掙現(xiàn)錢，他們直截了當(dāng)?shù)匕堰M(jìn)城看成積累知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)充閱歷的“投資”機(jī)會(huì)。[14]據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，全國有近500萬名農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦實(shí)體，在四川、河南、湖北等農(nóng)民工聚集的省份，已經(jīng)形成了為數(shù)不少的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)基地?；亓鬓r(nóng)民工多為年紀(jì)較輕、文化水平較高、自身能力較強(qiáng)、社會(huì)資源較多的勞動(dòng)力。這說明，新生代農(nóng)民工是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主體?？梢灶A(yù)見的是，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策效應(yīng)的顯現(xiàn)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也將成為越來越多的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要途徑。從農(nóng)民工30多年來的流動(dòng)軌跡可以看出，不管是進(jìn)城定居還是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也不管是單身外出還是舉家遷移，都是農(nóng)民工根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)進(jìn)城就業(yè)或是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的預(yù)期成本—收益進(jìn)行比較后的理性選擇。此外，中國的改革整體上是一種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，政府相關(guān)政策直接主導(dǎo)和影響了改革的方向和進(jìn)程。農(nóng)民工流動(dòng)行為的變化不僅是農(nóng)民工選擇的結(jié)果，更反映出國家政策導(dǎo)向的深刻變化。同過去一樣，國家相關(guān)政策仍將對(duì)未來農(nóng)民工市民化進(jìn)程產(chǎn)生深刻影響。二農(nóng)民工發(fā)展訴求的變化作為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊群體，農(nóng)民工的發(fā)展訴求在30多年的時(shí)間里發(fā)生了很大變化。一開始，大多數(shù)農(nóng)民工沒有想到要市民化，只是想找個(gè)工作賺點(diǎn)錢而已。他們工作和家庭兩不誤，在城鄉(xiāng)之間往返遷移。但是，隨著越來越多的農(nóng)民工進(jìn)入城市，特別是隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民工在城市居住時(shí)間的延長，舉家遷移比例的增多，尤其是出生于20世紀(jì)80年代及以后的年輕農(nóng)民加入并成長為農(nóng)民工的主體以來，定居城市的整體發(fā)展目標(biāo)越來越明確，獲得市民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需求也越來越強(qiáng)烈，也有一部分農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了市民化。總結(jié)過去30多年的發(fā)展歷程可以清晰地看到，農(nóng)民工的發(fā)展訴求在進(jìn)城初期主要是務(wù)工賺錢，后來是渴望平等和穩(wěn)定就業(yè)，最后發(fā)展為定居城市、要求享有平等權(quán)利。這一過程的巨大轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出完整的發(fā)展邏輯。1.務(wù)工賺錢（1978～1989年）1978年以來，中國農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶家庭開始作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被空前調(diào)動(dòng)起來，同時(shí)農(nóng)戶家庭的勞動(dòng)力剩余問題也擺上了臺(tái)面，走出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ液线m的就業(yè)機(jī)會(huì)就成為當(dāng)務(wù)之急。就在大量農(nóng)民嘗試走出去的1979年，760萬名上山下鄉(xiāng)的知青大軍如潮水般地返城，大批下放的干部職工也因政策落實(shí)回城，全國約有2000萬人需要就業(yè)。于是，中共中央、國務(wù)院于1981年10月明確規(guī)定：“嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口盲目流入大中城市?！薄皣?yán)格控制使用農(nóng)村勞動(dòng)力，要壓縮、清退來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工?！?981年12月，國務(wù)院又下發(fā)《嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》指出：“對(duì)農(nóng)村多余勞動(dòng)力通過發(fā)展多種經(jīng)營和興辦社隊(duì)企業(yè)，就地適當(dāng)安置，不使其涌入城鎮(zhèn)?！边@些剩余勞動(dòng)力只能“就地消化”，他們開始轉(zhuǎn)入農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)工作，后來社隊(duì)企業(yè)多數(shù)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民就成為中國早期的農(nóng)民工。他們“閑時(shí)務(wù)工，忙時(shí)務(wù)農(nóng)”或“務(wù)工為主，務(wù)農(nóng)為輔”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，獲得經(jīng)濟(jì)收入以改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況。20世紀(jì)80年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因?yàn)檎С肢@得了快速發(fā)展，在家鄉(xiāng)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)村閑置勞動(dòng)力的主要選擇，但廣大農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村廣大勞動(dòng)力的非農(nóng)化需求。而在沿海，以蘇南、珠三角等地區(qū)為代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和“三資”企業(yè)蓬勃發(fā)展，造成了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的短缺，對(duì)其他地方的農(nóng)村勞動(dòng)力也產(chǎn)生了巨大的吸引力。在經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動(dòng)下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移到了沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)、珠三角地區(qū)、溫州地區(qū)和杭嘉湖地區(qū)、福建晉江地區(qū)。雖然同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，但工作的時(shí)間開始延長，慢慢地，年頭離家、年尾回家就成為早期農(nóng)民工工作周期的起點(diǎn)和結(jié)點(diǎn)。他們開始了由兼職農(nóng)民工向?qū)Ｂ氜r(nóng)民工的歷史轉(zhuǎn)變。從1984年起，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的進(jìn)一步加快，中央政策開始允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供了機(jī)會(huì)，大量勞動(dòng)力開始涌向城市。在進(jìn)城初期，農(nóng)民工的就業(yè)受到了很多的歧視和限制。例如，城市居民從事的都是體面的、待遇高的、發(fā)展空間大的工作，而他們只能做些城市居民不愿意做的臟、累、苦的工作。這還不算，因?yàn)闆]有本地戶籍，他們還面臨著被遣返回家的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，農(nóng)民工都默默地接受了。這主要是長期以來受城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度的影響，他們心中已然形成了這樣一種觀念：他們是屬于農(nóng)村的，城市是市民的地盤，他們進(jìn)城主要是為了賺錢改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況，只是工作而已，是暫時(shí)的，自己最終會(huì)回到農(nóng)村。并且，他們還會(huì)經(jīng)常用縱向比較來調(diào)整自己的期望值，以自己在鄉(xiāng)村的務(wù)農(nóng)收入和勞動(dòng)條件來衡量眼前做工收入的高低。盡管在城市受到歧視和限制，但廣大的農(nóng)民工還是通過自己的辛勤勞動(dòng)換回了一張張匯往家鄉(xiāng)的鈔票。在這一時(shí)期，農(nóng)民工的市民化還是基于樸素的尋求就業(yè)的目的，為的是增加家庭經(jīng)濟(jì)收入。他們憑著經(jīng)濟(jì)理性，由本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)再到沿海城市，尋找能夠帶來更多收入的機(jī)會(huì)，只要能賺錢，多臟、多累的活兒他們都愿意干。他們大多想著“落葉歸根”，城市對(duì)于他們來說僅僅是一個(gè)賺錢的地方。2.樂業(yè)（1992～2000年）受1992年鄧小平南方談話的影響，東部沿海地區(qū)啟動(dòng)了以城市化為核心動(dòng)力的增長模式。各種開發(fā)區(qū)建設(shè)如火如荼，外商投資持續(xù)快速增長，第三產(chǎn)業(yè)開始蓬勃發(fā)展，這些非國有部門的快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的勞動(dòng)力需求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納了1.2億左右的農(nóng)村勞動(dòng)力之后，再也創(chuàng)造不出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，其作為農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的渠道也日趨狹窄。到東部沿海城市的私營企業(yè)尋找工作的農(nóng)村人口在中國大地上會(huì)集成一道道自西向東、由北向南、從農(nóng)村到城市的勞動(dòng)力洪流。農(nóng)民工在這一時(shí)期雖不再如20世紀(jì)80年代那樣被視為盲流，不再被當(dāng)做社會(huì)治安對(duì)象，但還是會(huì)受到來自城市明顯的歧視、排斥以及階段性政策的沖擊。在農(nóng)民工開始大規(guī)模進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場的1993年，國有企業(yè)改革導(dǎo)致的大量失業(yè)人員也流入了勞動(dòng)力市場，城市就業(yè)壓力陡增，控制農(nóng)民工流動(dòng)就成為這一時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)政策的主要目標(biāo)。1994年，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)的暫行規(guī)定》（勞部發(fā)〔1994〕458號(hào)），要求農(nóng)民工辦理外出人員就業(yè)登記和就業(yè)證作為流動(dòng)就業(yè)的有效證件。1995年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于“外出人員就業(yè)登記卡”發(fā)放和管理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工除了需要持有“身份證”外，還被要求辦理“就業(yè)證”“務(wù)工證”“流動(dòng)人員婚育證明”“暫住證”。農(nóng)民辦一個(gè)就業(yè)證，要交50～60元的“培訓(xùn)費(fèi)”，辦一個(gè)健康證，辦證費(fèi)、體檢費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)加在一起要收114元?！拔遄C齊全”的流動(dòng)管理制度盡管對(duì)外出就業(yè)農(nóng)民帶有明顯的歧視性，也在事實(shí)上抬高了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的門檻。但是，從另一方面來看，這些制度的出臺(tái)等于正式承認(rèn)了農(nóng)民工的流動(dòng)。這一時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工趨勢也逐漸穩(wěn)定，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量不斷增長，城市成了吸納農(nóng)民工的主要場所。[15]并且，隨著時(shí)間的推移，很多農(nóng)民工已經(jīng)由兼職農(nóng)民工向?qū)Ｂ氜r(nóng)民工轉(zhuǎn)變。他們基本上一整年都生活在城市，回農(nóng)村的周期越來越長甚至基本上不再回去，出現(xiàn)了“長期化”“常住化”的現(xiàn)象。盡管對(duì)農(nóng)民工的流動(dòng)政策出現(xiàn)過“倒春寒”，也主要是少數(shù)地方政府在就業(yè)形勢嚴(yán)峻的背景下，出于保護(hù)本地勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)而設(shè)置的有目的的直接和間接的針對(duì)外來勞動(dòng)力的排斥性就業(yè)政策。例如，20世紀(jì)90年代后期，廣州市政府通過加強(qiáng)證件管理，制定用工收費(fèi)等政策法規(guī)，以提高外來勞動(dòng)力在目的地的生活成本和工作成本，來對(duì)外來勞動(dòng)力進(jìn)行限制。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)和長期生活的總體趨勢并沒有因此而改變。伴隨著這種職業(yè)角色和生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工的發(fā)展訴求也從過去的務(wù)工賺錢以增加家庭收入向穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)變。他們渴望穩(wěn)定（就業(yè)），不愿再受政府政策頻繁變動(dòng)的沖擊。在單位內(nèi)部，他們也希望同工同酬，得到一些技術(shù)培訓(xùn)支持和向上的發(fā)展空間?？梢哉f，穩(wěn)定、平等就業(yè)（樂業(yè)）是農(nóng)民工在這一時(shí)期的最大需求。3.安居（2000年至今）進(jìn)入21世紀(jì)以來，在一些沿海城市，越來越多的農(nóng)民工開始變成“常住人口”，有的更是已經(jīng)成為事實(shí)上的“移民”。與改革初期的臨時(shí)性務(wù)工不同的是，越來越多的農(nóng)民工不再“單槍匹馬”闖天下，而是以家庭為單位進(jìn)入城市。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測結(jié)果，2011年舉家外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到3279萬人，舉家外出農(nóng)民工數(shù)量比2010年增加208萬人，增長迅速。[16]農(nóng)民工舉家遷移導(dǎo)致隨遷子女增多。2005～2010年，0～17歲的農(nóng)民工隨遷子女增長了41.37%，約2877萬人。[17]農(nóng)民工舉家外出推動(dòng)了他們?cè)诹魅氲鼐幼￠L期化。長期工作和生活在城市，住房問題、子女的教育問題、養(yǎng)老問題、醫(yī)療衛(wèi)生等問題一樣樣擺在農(nóng)民工面前。由于收入水平并不高，新生代農(nóng)民工在城市的居住問題成為老大難。如果住單位宿舍，那么正常的家庭生活難以保證；如果租房，費(fèi)用太高，會(huì)影響到他們的正常生活，租住城中村或者城鄉(xiāng)接合部，又會(huì)造成和城市的隔閡；如果購買商品房，又會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們的支付能力。當(dāng)前，中國政府在城市住房政策上實(shí)行的是高收入群體通過商品房解決居住問題，中低收入群體通過公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等政策保障房解決居住問題；在農(nóng)村為農(nóng)民提供宅基地，農(nóng)民自建住房解決居住問題。各類住房保障政策都沒有涉及農(nóng)民工。在本研究的實(shí)地調(diào)查中，只有17名農(nóng)民工享有公租房，自購商品房的農(nóng)民工更是少之又少，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定住所。在被問到在城市工作和生活，最希望獲得來自政府的幫助是什么時(shí)，絕大多數(shù)農(nóng)民工選擇了住房。誠然，安居才能樂業(yè)，沒有穩(wěn)定的居住場所，新生代農(nóng)民工就不能安心工作，也難以長久在城市生存。隨著越來越多的農(nóng)民工由過去分散的“單身外出”流動(dòng)方式逐漸向“舉家遷徙”方式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工子女“上學(xué)難”的問題也逐步凸顯出來。長期以來，中國教育制度根據(jù)戶籍、工作單位等進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分，農(nóng)民工子女的戶籍由于不在城市的任何一個(gè)學(xué)區(qū)之內(nèi)，加之城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的主體存在差異，城市政府不可能為進(jìn)城農(nóng)民工子女教育進(jìn)行資金投入，進(jìn)城農(nóng)民工的子女因而被排斥在城市公辦學(xué)校之外。放在老家讀書，會(huì)因?yàn)殚L期的親情分離，容易產(chǎn)生留守兒童的心理問題；接進(jìn)城里讀書，又會(huì)因?yàn)閼艏畣栴}而受到區(qū)別對(duì)待。農(nóng)民工父母渴望流入地政府保障流動(dòng)人口子女與當(dāng)?shù)貎和降认硎芰x務(wù)教育的權(quán)利。當(dāng)新生代農(nóng)民工開始加入勞動(dòng)力隊(duì)伍后，獲得包括就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等方面的平等權(quán)利的訴求越來越強(qiáng)烈。這是因?yàn)椋鄬?duì)于第一代農(nóng)民工來講，新生代農(nóng)民工有著明確的市民化方向。而且，他們也沒有經(jīng)歷過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長期的城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度的洗禮，對(duì)于就業(yè)和生活中遭受到的不平等對(duì)待，他們不僅不會(huì)默默忍受，還要積極維權(quán)。在新生代農(nóng)民工逐漸成長為農(nóng)民工主體的趨勢下，定居和享有平等社會(huì)權(quán)利正在成為農(nóng)民工群體越來越清晰的發(fā)展目標(biāo)。在經(jīng)歷30多年的時(shí)代變遷后，一部分農(nóng)民工已經(jīng)成功在城市沉淀了下來，成為新移民。[18]盡管更多的農(nóng)民工還必須繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間循環(huán)遷徙，但定居城市，成為新市民正成為越來越多農(nóng)民工的發(fā)展訴求。從“打工賺錢”到“平等就業(yè)（樂業(yè)）”再到“平等權(quán)利（安居）”，這些詞語的改變，在標(biāo)志著農(nóng)民工流動(dòng)行為變化的同時(shí)，也表達(dá)了他們發(fā)展訴求的整體變化。農(nóng)民工用30多年的時(shí)間清晰地勾勒出一個(gè)由流動(dòng)務(wù)工向移民定居轉(zhuǎn)變的發(fā)展軌跡。三農(nóng)民工社會(huì)政策的演變與未來走向自20世紀(jì)80年代初期進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域工作開始，農(nóng)民工實(shí)際上已經(jīng)開啟了市民化的進(jìn)程。這種現(xiàn)象表明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下森嚴(yán)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場壁壘已經(jīng)被打破，與之相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、公共服務(wù)等問題都需要國家做出調(diào)整和改變。但是，中國政府并沒有準(zhǔn)確把握農(nóng)民工作為國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的新型勞動(dòng)者的實(shí)質(zhì)及其所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變化的社會(huì)意義，沒有從一開始就明確農(nóng)民工市民化的政策導(dǎo)向，而是在形勢發(fā)展的一步步推動(dòng)下，才逐漸形成了以市民化、平等權(quán)利為主要內(nèi)容的農(nóng)民工社會(huì)政策的發(fā)展方向。中國農(nóng)民工社會(huì)政策的演變表現(xiàn)出以下幾個(gè)階段性特征。（一）1978～2000年，以管理與控制為主1978年至20世紀(jì)末，中國改革的重心主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)政策的調(diào)整都是圍繞和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。這一階段的農(nóng)民工社會(huì)政策的要點(diǎn)是以各種控制性的政策工具來限制農(nóng)民工群體在“空間”上的發(fā)展。不過，這一階段的農(nóng)民工社會(huì)政策的目標(biāo)不是一成不變的，也經(jīng)歷了不斷變化和調(diào)整的過程，主要是由“管制”向“管理”轉(zhuǎn)變，總體來看，名為有序引導(dǎo)，實(shí)為限制流動(dòng)。改革開放前，中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度，農(nóng)民工的流動(dòng)受到嚴(yán)格限制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)民在獲得了生產(chǎn)自主權(quán)后，尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的流動(dòng)就悄悄地開始了。但是，這種流動(dòng)一開始就受到嚴(yán)厲限制。1979年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于清理壓縮計(jì)劃外用工的辦法》（國發(fā)［1979］108號(hào)）；1980年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作的意見》下發(fā)；1981年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)的若干決定》（中發(fā)［1981］42號(hào)）和《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》下發(fā)。通過加強(qiáng)戶口和糧食管理，嚴(yán)格履行農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)的審批手續(xù)，限制從農(nóng)村招工并清理企業(yè)、事業(yè)單位使用的農(nóng)村勞動(dòng)力；采取發(fā)展社隊(duì)企業(yè)和城鄉(xiāng)聯(lián)辦企業(yè)等辦法吸引農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，不讓其涌入城鎮(zhèn)。這些政策旨在嚴(yán)格控制農(nóng)村人口的流入，以保護(hù)城鎮(zhèn)人口就業(yè)和維護(hù)城市管理秩序?yàn)槟繕?biāo)。1984年，農(nóng)村改革取得重大成功，城市就業(yè)壓力有所緩解，國家對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的控制開始松動(dòng)。1984年，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》發(fā)布，允許農(nóng)民自帶口糧，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這一小小的改變表明，實(shí)行了近30年的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)就業(yè)管理制度開始松動(dòng)。1985年，公安部頒發(fā)了《城鎮(zhèn)暫住人口的暫行規(guī)定》，要求在城市居住3個(gè)月以上且年齡在16歲以上的流動(dòng)人口向公安機(jī)關(guān)申領(lǐng)暫住證，對(duì)農(nóng)民的流動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。1986年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)招用工人的暫行規(guī)定》，允許企業(yè)招用國家允許從農(nóng)村招用的人員，但原則上“企業(yè)招工應(yīng)在城鎮(zhèn)招收”，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力仍然實(shí)行嚴(yán)格控制。這一時(shí)期也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起的時(shí)期，農(nóng)民工流動(dòng)仍以“離土不離鄉(xiāng)”為主。1988年，為抑制通貨膨脹，政府實(shí)施了治理整頓政策，直接導(dǎo)致1989年的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪緊縮期，再加上前一個(gè)時(shí)期實(shí)行的允許與鼓勵(lì)政策引發(fā)的大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，交通運(yùn)輸、社會(huì)治安、勞動(dòng)力市場管理等方面出現(xiàn)了一系列不適應(yīng)。為恢復(fù)和規(guī)范秩序，從1989年起，國家開始控制農(nóng)民工盲目流動(dòng)。1989年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，公安部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》；1990年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》；1991年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》、《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》以及《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻外流災(zāi)民工作的通知》發(fā)布。這一系列政策通過嚴(yán)格用工登記制度、清退計(jì)劃外用工并遣送返鄉(xiāng)等方式，控制農(nóng)民工盲目流動(dòng)。盡管如此，這一時(shí)期的政策調(diào)整并沒有像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣“一刀切”地清理或清退農(nóng)村勞動(dòng)力。這一時(shí)期的政策只是加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流動(dòng)的管理，并保留了大部分允許農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策和措施。1992年鄧小平南方談話掀起了中國經(jīng)濟(jì)改革的又一高潮，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流入城市，同時(shí)國有企業(yè)改革導(dǎo)致的大量失業(yè)人員流入勞動(dòng)力市場，控制農(nóng)民工流動(dòng)仍然是農(nóng)民工社會(huì)政策的主要目標(biāo)。1993年，勞動(dòng)部印發(fā)了《再就業(yè)工程》和《農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化——“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程》，從用工管理、監(jiān)管、權(quán)益保障、管理服務(wù)等角度促進(jìn)流動(dòng)人口就業(yè)有序化。同年，中共中央發(fā)布《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民工有序流動(dòng)；年底勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期勞動(dòng)體制改革總體設(shè)想》就提出了具體辦法：打破城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間勞動(dòng)力流動(dòng)的界限，培育現(xiàn)代勞動(dòng)力市場體系。1994年，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力市場發(fā)展，完善就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施計(jì)劃》，提出放開城鄉(xiāng)職工身份界限。之后，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)的暫行規(guī)定》，要求農(nóng)民工辦理外出人員就業(yè)登記和就業(yè)證作為流動(dòng)就業(yè)的有效證件。1995年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于“外出人員就業(yè)登記卡”發(fā)放和管理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工除了需要持有身份證外，還要求辦理“就業(yè)證”“務(wù)工證”“流動(dòng)人員婚育證明”“暫住證”。至此，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工“五證齊全”的管理體制正式形成，規(guī)范的農(nóng)民工流動(dòng)管理體系得以確立。國家借助于政策控制的作用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的合理化、適度化和有序化。這一時(shí)期對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策管理經(jīng)歷了控制流動(dòng)→允許流動(dòng)→控制盲目流動(dòng)→規(guī)范流動(dòng)的轉(zhuǎn)變，每一次政策轉(zhuǎn)變都有相應(yīng)的社會(huì)背景，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是“堵”還是“疏”，在根本上取決于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和需要。在城市經(jīng)濟(jì)體制改革起點(diǎn)的1984年和鄧小平南方談話后掀起新高潮的1993年，國家對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)管理政策釋放出來的往往是寬松和支持；而在1979年、1989年、1999年，中央對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)管理政策則表現(xiàn)出相同的態(tài)度，限制、清退、嚴(yán)格控制成為這一時(shí)期政策的共同特征。這主要是因?yàn)椋愿母镩_放以來到20世紀(jì)末的社會(huì)政策都是服從于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，著力保證城市社會(huì)的穩(wěn)定和城市對(duì)資源的壟斷性控制?！岸隆迸c“疏”交替運(yùn)用只是國家治理策略的轉(zhuǎn)換，并不是真正從政策上支持農(nóng)民工入城。這個(gè)階段的農(nóng)民工社會(huì)管理政策突出地體現(xiàn)了管理和控制的特征。農(nóng)民工被視為盲流或危險(xiǎn)分子，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)被視為危害社會(huì)秩序的因素?；旧厦總€(gè)城市設(shè)有流動(dòng)人口管理辦公室，掛靠在公安部門，預(yù)設(shè)農(nóng)民工對(duì)城市安全有潛在威脅。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行各種查證、罰款乃至遣送。除流動(dòng)自由受限制外，農(nóng)民工在就業(yè)、生活等方面的權(quán)利也受到了歧視。在就業(yè)上，企業(yè)招工先招本地城鎮(zhèn)居民，然后招本地農(nóng)村人口，再次招本省農(nóng)民工，最后招省外農(nóng)民工。農(nóng)民工只能進(jìn)入少量行業(yè)，從事少數(shù)工種。為了在城市獲得一個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民工還必須繳納相關(guān)費(fèi)用。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工辦理的外出許可證、進(jìn)城務(wù)工許可證、計(jì)劃生育證、暫住證等六七種證件以及繳納管理費(fèi)等費(fèi)用高達(dá)450元[19]。而且，部分用人單位還會(huì)通過扣留農(nóng)民工身份證等證件，或是扣留一個(gè)月的工資來預(yù)防因農(nóng)民工流動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損失。這些就業(yè)的城鄉(xiāng)分割政策規(guī)定力圖在城市領(lǐng)域維護(hù)既有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。已獲就業(yè)的農(nóng)民工不享有城市居民的基本權(quán)利，處于被城市主流社會(huì)所排斥的位置，在住房、醫(yī)療、公共服務(wù)、教育、社會(huì)福利等方面均受到歧視和排斥。為了更直觀地顯示1978～2000年這一時(shí)期的農(nóng)民工社會(huì)政策變化情況，我們對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行了整理，具體如表3-3所示。表3-31978～2000年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策發(fā)布時(shí)間文件名稱政策要點(diǎn)1980年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作的意見》控制農(nóng)業(yè)人口盲目流入大中城市，壓縮、清退來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工1981年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》就地安置農(nóng)村多余勞動(dòng)力;從嚴(yán)控制農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn);繼續(xù)清退來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工1981年12月《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》嚴(yán)格控制從農(nóng)村招工;加強(qiáng)戶口管理和糧食管理1984年1月《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶1984年10月《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給《自理口糧戶口簿》《加價(jià)糧油供應(yīng)證》1985年7月《城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》在城市居住3個(gè)月以上且年齡在16歲以上的流動(dòng)人口向公安機(jī)關(guān)申領(lǐng)暫住證1989年4月《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》各地人民政府采取有效措施，嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工盲目外流1990年4月《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》就地消化和轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，防止農(nóng)民工盲目進(jìn)城;建立臨時(shí)務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度，加強(qiáng)對(duì)單位用工的監(jiān)督檢查1991年2月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》從嚴(yán)或暫停辦理農(nóng)民工外出務(wù)工手續(xù)，勸阻沒簽續(xù)聘合同的農(nóng)民工盲目進(jìn)粵（尋找工作）1991年《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻外流災(zāi)民工作的通知》對(duì)長期盲流堅(jiān)決收容遣送1993年11月《勞動(dòng)部關(guān)于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程〉的通知》實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)的有序化，建立針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)的用工管理、監(jiān)察、權(quán)益保障制度1993年12月《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期勞動(dòng)體制改革總體設(shè)想》打破城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間勞動(dòng)力流動(dòng)的界限，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)1994年11月《關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)的暫行規(guī)定》以流動(dòng)就業(yè)證作為流動(dòng)就業(yè)的有效證件1995年《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》控制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)規(guī)模;實(shí)行統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度1997年11月《勞動(dòng)部等關(guān)于進(jìn)一步做好組織民工有序流動(dòng)工作的意見》把農(nóng)民工流動(dòng)的管理服務(wù)工作納入經(jīng)?；⒅贫然壍?998年9月《國務(wù)院關(guān)于做好災(zāi)區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力就地安置和組織民工有序流動(dòng)工作意見的通知》以就地安置為主;開展有計(jì)劃、有組織的勞務(wù)輸出;優(yōu)先招收災(zāi)區(qū)勞動(dòng)力2001年1月《關(guān)于做好農(nóng)村富余勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)工作的意見》促進(jìn)勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)化;發(fā)展和促進(jìn)跨地區(qū)的勞務(wù)協(xié)作;保障流動(dòng)就業(yè)者合法權(quán)益表3-31978～2000年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策（二）2000年以來，服務(wù)與引導(dǎo)并重進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化及社會(huì)主流價(jià)值的轉(zhuǎn)變，國家對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策進(jìn)行了全方位的調(diào)整。取消制度性歧視和收費(fèi)，社會(huì)政策從限制性、歧視性逐漸向制度吸納轉(zhuǎn)變，從管理向服務(wù)改變。這些變化有以下兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，凸顯公平性，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場一體化；二是積極推進(jìn)配套改革，為農(nóng)民工就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍、教育、住房等多個(gè)方面提供制度性保障。2000年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部委與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)民勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，提出要打破城鄉(xiāng)分割體制，取消農(nóng)民工就業(yè)的不合理限制，建立一體化的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，并首次提出要保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。同年，國家計(jì)劃委員會(huì)取消了面向農(nóng)民工的7項(xiàng)收費(fèi)，以減輕農(nóng)民工的務(wù)工成本。2002年，《國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》和黨的十六大報(bào)告均以高層次文件的形式，要求公平對(duì)待農(nóng)民工，清理對(duì)農(nóng)民工的不合理限制，禁止各種對(duì)農(nóng)民工的亂收費(fèi)行為，改善農(nóng)民工務(wù)工的制度環(huán)境，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。2003年1月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，這是新中國成立以來中央發(fā)布的第一份專門關(guān)于農(nóng)民工的綜合性文件。該文件提出了“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的政策原則，要求提高對(duì)農(nóng)民工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認(rèn)識(shí)，取消針對(duì)農(nóng)民工的歧視性政策規(guī)定以及不合理收費(fèi)等；解決拖欠克扣農(nóng)民工工資問題，保障農(nóng)民工權(quán)益；解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題；對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)；改善農(nóng)民工在城市的生活居住條件和工作環(huán)境。至此，農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)、受教育權(quán)等合法權(quán)益較為全面系統(tǒng)地確定了下來。2003年4月27日，國務(wù)院以375號(hào)令公布了《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍。當(dāng)年8月開始實(shí)施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，在客觀上終止了對(duì)農(nóng)民工的強(qiáng)制收容、遣送制度。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度?！盵20]2004年的“一號(hào)文件”首次提出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，把農(nóng)民工正式列入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，并開展了維護(hù)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益和改善就業(yè)環(huán)境的專項(xiàng)工作。這種在國家社會(huì)政策層面上對(duì)于農(nóng)民工的問題認(rèn)識(shí)上的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折，有效地推動(dòng)了農(nóng)民工生存權(quán)益保障。同年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步解決建設(shè)領(lǐng)域工程款問題意見的通知》，建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于抓緊做好農(nóng)民工工資償付工作的通知》，促進(jìn)解決農(nóng)民工工資被拖欠和克扣等問題，曾一度成為社會(huì)熱點(diǎn)的農(nóng)民工維權(quán)得到了政策保障。2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，提出了在全國范圍內(nèi)將農(nóng)民工無差別、無條件全部納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象的目標(biāo)。同年發(fā)布的《最低工資規(guī)定》對(duì)人數(shù)眾多卻處于弱勢地位的農(nóng)民工在工資方面提供了一定的法律保護(hù)。這些文件的頒布，標(biāo)志著從國家政策定位上不再將農(nóng)民工視為盲流和破壞城市社會(huì)安全與穩(wěn)定的人，而是視為產(chǎn)業(yè)工人的組成部分。2005年的“一號(hào)文件”要求清理和取消各種歧視農(nóng)民工的規(guī)定，表明了政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的態(tài)度徹底轉(zhuǎn)變，不僅允許而且鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，提倡轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民的務(wù)工收入。同年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的合法權(quán)益。2006年初，國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺(tái)，這是中央政府關(guān)于農(nóng)民工的第一份全面系統(tǒng)的政策文件，明確提出農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，在農(nóng)民工工資、勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等方面，就切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益提出了重要指導(dǎo)意見，成為解決農(nóng)民工問題的重要指導(dǎo)性文件。2006年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出，要?jiǎng)?chuàng)造條件推動(dòng)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員逐步轉(zhuǎn)化為城市居民。包括降低與逐步撤銷農(nóng)民工在城市就業(yè)與生活的門檻；在就業(yè)、社會(huì)保障、政治等方面維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。此外，國務(wù)院還在2006年4月成立了“農(nóng)民工問題部際協(xié)調(diào)辦公室”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)農(nóng)民工問題的政策。2010年的“一號(hào)文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出，要“著力解決新生代農(nóng)民工問題”。這表明中央已關(guān)注到農(nóng)民工群體的結(jié)構(gòu)變化。該文件提出，要把推動(dòng)新生代農(nóng)民工市民化作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要措施，要使新生代農(nóng)民工融入城市社會(huì)，享受現(xiàn)代城市文明。同年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》提出，要逐步建立農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌管理體制。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門頒布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，提出要讓農(nóng)民工在城市能夠安居樂業(yè)；2011年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，農(nóng)民工可按規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。這些文件開始關(guān)注解決農(nóng)民工的社會(huì)保障、子女教育和就業(yè)培訓(xùn)的問題，強(qiáng)調(diào)尊重和維護(hù)參與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的農(nóng)民工群體的合法利益，消除各種對(duì)農(nóng)民工的歧視性規(guī)定和制度，公平對(duì)待，一視同仁，促使和保障農(nóng)民工和城市職工享受同等的權(quán)利和義務(wù)。總的來看，21世紀(jì)以來的農(nóng)民工政策向更利于農(nóng)民工的方向轉(zhuǎn)變。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，從角色定位來看，農(nóng)民工的勞動(dòng)者身份和地位開始得到國家的確認(rèn)，不再被視為盲流和破壞城市社會(huì)安全與穩(wěn)定的人，而是視為產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，角色轉(zhuǎn)變是政策調(diào)整的重要基礎(chǔ)。第二，從政策調(diào)控來看，農(nóng)民工社會(huì)政策的調(diào)控工具由行政管制和治安管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫任{。第三，從政策目標(biāo)來看，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)正在成為政府施政的重要方向，致力于從制度上為農(nóng)民工營造一個(gè)與城市居民同等的就業(yè)、生活的環(huán)境，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。這些政策與舉措相對(duì)于過去政府將農(nóng)民工視為社會(huì)不安定因素而實(shí)施的主要是管治、限制與防范為主的政策相比，是一種巨大的進(jìn)步。但是，制度吸納邏輯下的農(nóng)民工社會(huì)政策仍然是一種漸進(jìn)性的調(diào)整策略，整個(gè)政策的演進(jìn)過程，是把農(nóng)民工的發(fā)展置于國家宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展序列中，對(duì)過去社會(huì)政策進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，缺乏宏觀統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)。雖然這一時(shí)期農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利、公共服務(wù)權(quán)利、平等就業(yè)權(quán)利、教育發(fā)展權(quán)利悉數(shù)進(jìn)入了政策議程之中，但更多的是政府從民生視角給予的回應(yīng)，主要在于改善他們?cè)诔鞘械摹皶壕訝顟B(tài)”，很少考慮到農(nóng)民工長期留居城市的市民化需求，社會(huì)權(quán)利平等作為社會(huì)政策的核心在農(nóng)民工社會(huì)政策制定中仍沒有受到重視。這就是說，新生代農(nóng)民工能不能獲得一些社會(huì)權(quán)利，以及能夠獲得什么樣的社會(huì)權(quán)利，只能“且行且爭取”。為了更直觀地顯示1978～2000年這一時(shí)期的農(nóng)民工社會(huì)政策變化情況，我們對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行了整理，具體如表3-4所示。表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策發(fā)布時(shí)間文件名稱政策要點(diǎn)2001年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》改革城鎮(zhèn)戶籍制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)2001年11月《國務(wù)院批準(zhǔn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及有共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口2002年1月《國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理.搞好服務(wù)”2002年11月《國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的通知》形成人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)的機(jī)制;積極開展面向城鎮(zhèn)遷入人口的各類社會(huì)服務(wù);取消針對(duì)農(nóng)民和外地人口的限制性就業(yè)政策2003年1月《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》取消不合理限制，解決拖欠克扣農(nóng)民工工資問題，多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策-續(xù)表1發(fā)布時(shí)間文件名稱政策要點(diǎn)2003年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》切實(shí)做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作;建立進(jìn)城農(nóng)民子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制2003年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003～2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》以轉(zhuǎn)移就業(yè)前的引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用財(cái)政扶持政策和競爭、激勵(lì)手段，多渠道、多層次、多形式地開展農(nóng)民工培訓(xùn)工作2004年1月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》把對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育及其他服務(wù)和管理經(jīng)費(fèi)，納入正常的財(cái)政預(yù)算;依法保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益;推進(jìn)大中城市戶籍制度改革2004年3月《政府工作報(bào)告》明確農(nóng)民工工資支付責(zé)任;規(guī)范農(nóng)民工工資支付方式;完善欠薪舉報(bào)投訴制度;嚴(yán)格勞動(dòng)用工制度2004年10月《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題意見的通知》切實(shí)保障農(nóng)民工工資按時(shí)足額支付，三年基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題2005年3月《關(guān)于進(jìn)一步改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》做好促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的管理和服務(wù)工作;切實(shí)維護(hù)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的合法權(quán)益;健全完善勞動(dòng)力市場2006年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》健全城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為務(wù)工農(nóng)民服務(wù);嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度;完善勞動(dòng)合同制度;逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障制度;解決務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)問題2006年1月《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，認(rèn)真解決農(nóng)民工利益的問題;建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的政策體系和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制2006年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員要?jiǎng)?chuàng)造條件使之逐步轉(zhuǎn)化為城市居民2007年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》加大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)支持力度;做好農(nóng)民工就業(yè)的公共服務(wù)工作，切實(shí)提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量和社會(huì)地位2008年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分;加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)和職業(yè)教育;做好農(nóng)民工社會(huì)保障和公共服務(wù)2009年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》大規(guī)模開展針對(duì)性、實(shí)用性強(qiáng)的技能培訓(xùn);抓緊制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨社保統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策-續(xù)表1表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策-續(xù)表2發(fā)布時(shí)間文件名稱政策要點(diǎn)2010年1月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》建立統(tǒng)一的農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌管理體制，使培訓(xùn)總量、培訓(xùn)結(jié)構(gòu)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)相適應(yīng)2010年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》加大農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)力度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益;健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度，確保他們?cè)诠ｋU(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)方面的權(quán)益;解決好農(nóng)民工子女入學(xué)問題的政策，關(guān)心農(nóng)村留守兒童2011年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃的通知》完善農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化過程的安全教育培訓(xùn)機(jī)制2011年12月《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要的通知》促進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè);加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，建立農(nóng)民工基本培訓(xùn)補(bǔ)貼制度;維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益;加強(qiáng)農(nóng)民工公共服務(wù)基礎(chǔ)能力建設(shè)2012年4月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見通知》深化戶籍管理制度改革，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民2012年7月《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知》維護(hù)農(nóng)民、農(nóng)民工、城市無業(yè)人員等群體的參保權(quán)益;擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，將符合條件的各類人群納入制度體系表3-42001～2012年農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策-續(xù)表2（三）未來走向：以平等權(quán)利為核心，以市民化為目標(biāo)社會(huì)政策是指“以公正為理念依據(jù)，以解決社會(huì)問題、保證社會(huì)成員的基本權(quán)利、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)的整體福利為主要目的，以國家的立法和