廣州慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀、困境與對策研究

慈善事業(yè)與信托業(yè)有著天然相親的基因，信托業(yè)“得人之信，受人之財(cái)、代人之管、忠人之事”的基本精神與慈善事業(yè)的核心價(jià)值高度契合。慈善信托是社會(huì)公眾參與慈善的重要載體，具有財(cái)產(chǎn)獨(dú)立、設(shè)立便捷、運(yùn)作靈活、管理專業(yè)的特點(diǎn)?！洞壬品ā分忻鞔_指出慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動(dòng)的行為。并且，《慈善法》專設(shè)“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了國家和社會(huì)開始認(rèn)識(shí)到金融工具在慈善事業(yè)發(fā)展中的保障性、基礎(chǔ)性作用，標(biāo)志著我國慈善事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。一中國慈善信托發(fā)展的基本概況2016年9月1日，《慈善法》正式實(shí)施，慈善信托作為新型慈善方式，也在期待中正式落地。三年多來，隨著《慈善信托管理辦法》進(jìn)一步出臺(tái)，越來越多的社會(huì)公眾對慈善信托展現(xiàn)出極大熱情，數(shù)量、規(guī)模顯著增長，財(cái)產(chǎn)類型取得突破，受托管理不斷規(guī)范，慈善效果更加突出，對慈善信托的研究也更為深入。民政部全國慈善信息公開平臺(tái)的公開數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，全國共成功備案146單慈善信托，受托人包括42家信托公司和44家慈善組織，22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的民政部門進(jìn)行過慈善信托的備案，信托財(cái)產(chǎn)規(guī)?？偨痤~達(dá)到11億元，其中信托財(cái)產(chǎn)規(guī)模在億元級的有4單，千萬元級的有20單，萬元級的有72單。信托期限為永久存續(xù)的有32單，不設(shè)固定期限的有15單，5年以下短期的有66單。整體而言，慈善信托主要體現(xiàn)如下發(fā)展特征。一是慈善信托設(shè)立目的更明確，越來越多的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)管理平臺(tái)參與到慈善信托的業(yè)務(wù)中，為慈善信托項(xiàng)目遴選和運(yùn)營提供專業(yè)指導(dǎo)和支持，受益人群的范圍選擇標(biāo)準(zhǔn)及其可實(shí)操性逐漸增強(qiáng)。二是慈善信托資金的來源更廣泛，自然人、企業(yè)、慈善組織及社會(huì)團(tuán)體都可成為委托人，且出現(xiàn)了慈善信托設(shè)立時(shí)為單一類型委托人，后續(xù)定向開放募集為復(fù)合類型委托人的情形，信托財(cái)產(chǎn)來源更加多元和動(dòng)態(tài)可持續(xù)。三是慈善信托受托管理能力更專業(yè)，共同受托人的模式數(shù)量越來越多。除此之外，信托公司已經(jīng)開始通過執(zhí)行委員會(huì)或符合慈善要求的專業(yè)機(jī)構(gòu)合作等方式，更專業(yè)地實(shí)現(xiàn)慈善信托目的。四是慈善信托業(yè)務(wù)模式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了“慈善先行信托+慈善信托”、股權(quán)家族慈善信托等新模式，慈善信托助力脫貧攻堅(jiān)的形式也不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等成為慈善信托助力脫貧攻堅(jiān)的重要方式。五是慈善信托社會(huì)影響力更彰顯，信托公司首次在中國公益慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)上設(shè)立專業(yè)展位，慈善信托項(xiàng)目在民政部主辦的第十屆“中華慈善獎(jiǎng)”表彰大會(huì)上首次獲獎(jiǎng)。二廣州慈善信托發(fā)展的主要特征廣州市積極促進(jìn)慈善信托發(fā)展，大力宣傳慈善信托的優(yōu)勢，及時(shí)印發(fā)實(shí)施《廣州市慈善信托備案管理指引》，細(xì)化備案流程，強(qiáng)化規(guī)范指引，有序、有效指導(dǎo)開展慈善信托業(yè)務(wù)。截至2018年底，全市已備案慈善信托7單，居全省首位，受托信托公司有3家，參與運(yùn)作的慈善組織有3家，受托財(cái)產(chǎn)總規(guī)模達(dá)2633萬元。廣州市慈善信托主要呈現(xiàn)六個(gè)特點(diǎn)。一是涉及范圍聚焦。信托項(xiàng)目主要聚焦脫貧攻堅(jiān)、聚焦特殊群體、聚焦群眾關(guān)切，7個(gè)項(xiàng)目有3單是定點(diǎn)提供扶貧，有2單是為“長者飯?zhí)谩焙屠Ь硟和峁┵Y助。二是受托資產(chǎn)跨度大。規(guī)模最大的是粵財(cái)信托·2018潤澤慈善信托計(jì)劃的個(gè)人信托，財(cái)產(chǎn)金額為2000萬元，規(guī)模最小的財(cái)產(chǎn)金額為6萬元，其他信托財(cái)產(chǎn)金額從10萬元到500萬元不等。三是信托期限靈活。短期的有3年，中期的有10年，還有無固定期限的。四是委托對象多樣。從慈善信托項(xiàng)目的委托人看，既有個(gè)人，又有公司，還有慈善組織，體現(xiàn)出參與的多樣性。五是執(zhí)行進(jìn)度良好。每單慈善信托均能按信托文件約定支出善款，能按《慈善法》規(guī)定公布年報(bào)。六是監(jiān)督檢查有力。根據(jù)廣州市“慈善之城·盡善凈行”行動(dòng)工作要求，廣州市民政局委托第三方機(jī)構(gòu)對慈善信托資金收支情況進(jìn)行全面審計(jì)，對慈善信托項(xiàng)目的受托人履職情況、慈善信托財(cái)產(chǎn)及其收益情況等進(jìn)行專項(xiàng)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。三廣州慈善信托發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境由于慈善信托財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，涉及社會(huì)公眾利益，無論是英美等普通法系國家，還是日本等大陸法系國家，都對慈善信托的發(fā)展和監(jiān)管制定了較為全面的政策法規(guī)，涉及信托設(shè)立、具體運(yùn)作、變更終止、稅收優(yōu)惠等各個(gè)方面。我國《慈善法》雖然對慈善信托進(jìn)行了規(guī)范，但相關(guān)配套政策不多，無法為慈善信托的快速發(fā)展提供充分的保障，受政策制度以及公眾認(rèn)知度不高的影響，廣州的慈善信托發(fā)展也明顯出現(xiàn)如下困境。（一）慈善信托受托人行業(yè)規(guī)范設(shè)立問題為保證慈善信托的長期可持續(xù)發(fā)展，需有一支可信賴的受托人隊(duì)伍，需要建立受托人盡職管理慈善信托的行業(yè)規(guī)范。《慈善法》第四十八條規(guī)定：“慈善信托的受托人管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹(jǐn)慎管理的義務(wù)?！钡S著慈善信托業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，慈善信托立法對受托人行為的規(guī)定過于抽象，可操作性不強(qiáng)，受托人義務(wù)規(guī)范不完備，缺乏明確的行為準(zhǔn)則指引，不利于對受托人進(jìn)行有效的約束，使得受托人可能出現(xiàn)管理權(quán)利濫用或使用不當(dāng)?shù)那樾?，甚至出現(xiàn)損害受益人利益的情況。（二）各類型捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)登記制度問題根據(jù)《慈善法》，慈善捐贈(zèng)形式多樣，包含以房產(chǎn)為主的實(shí)物資產(chǎn)，以股權(quán)、債券、期權(quán)等形式的金融資產(chǎn)，甚至藥品、圖書、藝術(shù)品等都可能是慈善信托的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)考慮盡快建立規(guī)范的登記制度。一是估值認(rèn)定問題，實(shí)物財(cái)產(chǎn)在信托財(cái)產(chǎn)交付時(shí)，需要進(jìn)行價(jià)值的認(rèn)定，可根據(jù)實(shí)物的種類規(guī)定具體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)或辦法，以方便實(shí)際業(yè)務(wù)的開展。二是登記流程問題，股權(quán)、房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)不同于資金，劃轉(zhuǎn)的流程較長，方式也不盡相同，以哪個(gè)節(jié)點(diǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)交付時(shí)間，以及如何進(jìn)行該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的登記，需有明確的規(guī)定。（三）慈善信托的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制建立問題慈善信托的監(jiān)管部門主要是民政部和銀保監(jiān)會(huì)，但目前尚未建立溝通和反饋渠道，民政部門對銀保監(jiān)會(huì)具體監(jiān)管的情況并不了解，特別是銀保監(jiān)會(huì)在市、區(qū)層面沒有設(shè)有分支部門，基層民政部門與銀保監(jiān)部門的共同監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。另外，民政部門與財(cái)政部門、稅務(wù)部門之間也需建立健全監(jiān)管機(jī)制，民政部門備案慈善信托項(xiàng)目是其申請稅收優(yōu)惠的首要條件，財(cái)政和稅務(wù)部門還需將稅收優(yōu)惠及監(jiān)管情況反饋民政部門和銀保監(jiān)部門，以使其全面了解慈善信托實(shí)施情況。（四）慈善信托的實(shí)務(wù)操作優(yōu)化問題一是針對慈善信托中的開放式集合信托，在運(yùn)營期間，不斷有新增的委托人來進(jìn)行新的慈善信托文件簽訂，若每周到民政部門進(jìn)行一次備案，工作量相對較大。如按相對寬松的期限（如一個(gè)季度來一次）進(jìn)行實(shí)際操作，又缺乏相應(yīng)法律支持，對這種情況應(yīng)通過法規(guī)確定一個(gè)合適的期限。二是慈善組織去商業(yè)銀行開設(shè)“慈善信托專用資金賬戶”時(shí)普遍遭拒。理論上慈善組織作為受托人開設(shè)“慈善信托資金專戶”并無障礙，但是實(shí)踐中銀行對慈善組織的財(cái)務(wù)管理能力有所顧慮，銀保監(jiān)會(huì)尚未向銀行業(yè)明確對慈善組織開立慈善信托賬戶，慈善組織難以成為真正意義上的慈善信托受托人。（五）慈善組織受托慈善信托的賬務(wù)處理問題慈善組織作為受托人，需進(jìn)行與慈善捐贈(zèng)不一樣的賬務(wù)處理。慈善捐贈(zèng)在完成捐贈(zèng)后，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)是以慈善組織自有財(cái)產(chǎn)的屬性體現(xiàn)在慈善組織的資產(chǎn)負(fù)債表上。但信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，與受托人的固有財(cái)產(chǎn)相互獨(dú)立。由于慈善信托對于慈善組織是新生事物，慈善組織現(xiàn)有的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在這一領(lǐng)域尚屬空白，在會(huì)計(jì)處理慈善信托業(yè)務(wù)時(shí)，難以對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分，急需與慈善信托業(yè)務(wù)相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則出臺(tái)。（六）慈善信托的稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)問題目前慈善信托的稅收優(yōu)惠尚無具體規(guī)定出臺(tái)，希望能盡快出臺(tái)，同時(shí)也存在慈善信托的稅收優(yōu)惠和慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠（如免稅資格、公益性稅前扣除）的一致性問題，如留下制度差異，使得各種慈善形式因稅收優(yōu)惠不一致，那將導(dǎo)致無法均衡發(fā)展的問題。同時(shí)，慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠目前僅局限于所得稅，但慈善捐贈(zèng)或慈善信托設(shè)立、實(shí)施過程中還涉及印花稅、契稅、增值稅等多種稅，未來還可能有遺產(chǎn)稅等，能否擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的范圍也需要進(jìn)一步研究。四突破慈善信托困境的對策建議（一）建立慈善信托受托人行業(yè)自律規(guī)則一是在行業(yè)層面，要制定受托人開展慈善信托的具體行業(yè)規(guī)范。對法律中受托人“恪盡職守、履行誠信、謹(jǐn)慎管理”等義務(wù)做出具體說明，發(fā)揮行業(yè)自律作用。二是信托公司要為慈善信托建立單獨(dú)的業(yè)務(wù)操作指引，慈善信托屬于公益信托，在信托設(shè)立時(shí)慈善目的的判斷、信托設(shè)立后慈善資金的運(yùn)用以及全程的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面與營業(yè)信托有較大差異，需要建立獨(dú)立的業(yè)務(wù)操作指引進(jìn)行規(guī)范和約束。三是慈善組織作為慈善信托受托人，面臨開展事務(wù)管理工作的新挑戰(zhàn)，除了保障慈善信托的賬戶及運(yùn)營系統(tǒng)與慈善捐贈(zèng)互相獨(dú)立外，還需根據(jù)慈善信托特點(diǎn)，對慈善信托的發(fā)起、備案、后續(xù)管理、項(xiàng)目清算等環(huán)節(jié)建立盡職操作規(guī)范。（二）明確信托財(cái)產(chǎn)登記制度機(jī)構(gòu)范圍首先要詳細(xì)劃分登記財(cái)產(chǎn)范圍，才能按種類評估價(jià)值。第一類是在國家統(tǒng)一部門進(jìn)行登記才達(dá)到信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、公示目的的財(cái)產(chǎn)，主要包括不動(dòng)產(chǎn)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、上市公司股權(quán)；第二類是在國家統(tǒng)一平臺(tái)登記才達(dá)到公示目的的財(cái)產(chǎn)，主要包括有限責(zé)任公司股權(quán)，船舶、航空器、機(jī)動(dòng)車輛等特殊動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)收賬款等其他財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)利；第三類是國家法律法規(guī)沒有明確規(guī)定需要進(jìn)行登記，但為更好體現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性和達(dá)到公示目的需要登記的財(cái)產(chǎn)，主要包括藝術(shù)品等貴重動(dòng)產(chǎn)，可以在中國信托登記公司辦理信托財(cái)產(chǎn)登記。同時(shí)，由于慈善信托財(cái)產(chǎn)的類型較多，涉及部門繁多，規(guī)則也差異大，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的信托財(cái)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)推行成本較高，建議分類登記，例如：以不動(dòng)產(chǎn)設(shè)立信托在土地局、房管局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記；以股權(quán)設(shè)立信托在工商局、中國證券登記結(jié)算公司等機(jī)構(gòu)登記；以專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)設(shè)立信托分別在國家專利行政部門、商標(biāo)行政部門進(jìn)行登記。（三）打造全方位的慈善信托監(jiān)督體系英國經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐摸索，最終建立了以專門的慈善委員會(huì)為中心，包括高等法院、稅務(wù)署、遺囑事務(wù)署、地方政府在內(nèi)的一套完整的慈善信托監(jiān)督體系，這些部門依照法律的規(guī)定，各自行使著監(jiān)管職能并相互配合。在我國《慈善法》確立了民政部門在慈善信托監(jiān)管中的核心地位，民政系統(tǒng)的慈善信托業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)了解更多的投資管理規(guī)定，才能在檢查評估中發(fā)現(xiàn)問題，更有效地開展監(jiān)管工作。民政部門應(yīng)牽頭成立銀保監(jiān)、財(cái)政和稅務(wù)等部門間的監(jiān)管制度，定期通報(bào)信托項(xiàng)目情況，打通各部門間管理信息的壁壘，將管理信息歸集到政務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)共享。此外，還應(yīng)利用社會(huì)公眾的力量擴(kuò)大監(jiān)督的主體，通過建立詳細(xì)的信息公開規(guī)則和內(nèi)容，確保慈善信托設(shè)立、變更、實(shí)施、終止等信息能公開透明，促進(jìn)和吸引社會(huì)公眾參與監(jiān)督。（四）優(yōu)化慈善信托備案的行政管理備案程序設(shè)計(jì)的原則應(yīng)該是流程簡化、要求明確，在網(wǎng)絡(luò)化、信息化高度發(fā)展的背景下，應(yīng)在全國慈善信息發(fā)布平臺(tái)完善并推出專門的慈善信托登記備案網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，由受托人先在網(wǎng)上提交備案材料預(yù)審，根據(jù)法律要求填寫慈善信托備案的主要關(guān)鍵要素，及相關(guān)的電子版材料，民政部門預(yù)審?fù)ㄟ^后，受托人可預(yù)約時(shí)間提交紙質(zhì)材料，民政部門核對材料與預(yù)審的一致后當(dāng)場出具備案回執(zhí)，并在網(wǎng)上發(fā)布備案信息。針對《慈善信托管理辦法》第三十八條規(guī)定的根據(jù)信托文件約定或者經(jīng)原委托人同意，可以變更的四種情況：增加新的委托人；增加信托財(cái)產(chǎn)；變更信托受益人范圍及選定的程序和方法；國務(wù)院民政部門和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他情形。建議對開放式集合慈善信托進(jìn)行特殊的規(guī)定，要求受托人每季度最后一天報(bào)備新增的委托人和增加的信托財(cái)產(chǎn)，相應(yīng)的慈善信托權(quán)利義務(wù)也從報(bào)備之日起具有慈善屬性。（五）修訂慈善組織會(huì)計(jì)制度內(nèi)容慈善信托財(cái)產(chǎn)不屬于慈善組織的財(cái)產(chǎn)和負(fù)債，需要與慈善組織的自有資產(chǎn)分開管理、分別核算，這方面可以參考借鑒財(cái)政部發(fā)布的《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》《信托業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法》等相關(guān)規(guī)定。如《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》要求信托公司對不同信托財(cái)產(chǎn)來源和運(yùn)用應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行反映；《信托業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法》規(guī)定信托項(xiàng)目應(yīng)作為獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算主體，以持續(xù)經(jīng)營為前提，獨(dú)立核算信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用和處分情況。各信托項(xiàng)目應(yīng)單獨(dú)記賬，單獨(dú)核算，單獨(dú)編制財(cái)務(wù)報(bào)告。不同信托項(xiàng)目在賬戶設(shè)置、資金劃撥、賬簿記錄等方面應(yīng)相互獨(dú)立。慈善組織會(huì)計(jì)制度中應(yīng)當(dāng)增設(shè)慈善信托的會(huì)計(jì)科目，或在已有會(huì)計(jì)科目中設(shè)置明細(xì)賬，用于反映慈善信托資產(chǎn)的取得、運(yùn)作、收益及處分等財(cái)務(wù)情況。（六）落實(shí)慈善信托的稅收優(yōu)惠政策根據(jù)國際慣例和經(jīng)驗(yàn)，對慈善信托進(jìn)行稅收優(yōu)惠能積極促進(jìn)社會(huì)參與慈善事業(yè)。慈善稅收優(yōu)惠政策的對象應(yīng)主要是委托人、受托人、受益人以及慈善信托本身?？蓞⒄展婢栀?zèng)的稅前抵扣政策制定慈善信托的稅前抵扣政策，抵扣比例與公益捐贈(zèng)稅前抵扣比例可一致。同時(shí)，如果慈善信托財(cái)產(chǎn)是不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，那么還應(yīng)對不同的財(cái)產(chǎn)形式采取不同的抵扣比例。為鼓勵(lì)受托人開展慈善信托業(yè)務(wù)，還可以考慮對受托人、監(jiān)察人收取的慈善信托管理費(fèi)在一定幅度內(nèi)減免增值稅、企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅。慈善