廣州社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展報(bào)告（2010~）

自1999年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，由于老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快且伴隨著高齡化、空巢化的趨勢(shì)，需要陪護(hù)及照料的老年人口數(shù)量也逐年增加。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，60歲及以上人口接近1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%；65歲及以上人口接近1.19億，占總?cè)丝诘?.87%。與2000年第五次人口普查相比，這兩個(gè)指標(biāo)分別上升2.93個(gè)百分點(diǎn)、1.91個(gè)百分點(diǎn)[1]。隨著老年人口比重的日益上升和人口老齡化形勢(shì)的加劇，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的課題。如何構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老體系，將成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。國(guó)務(wù)院辦公廳2011年12月發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào)）首次將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃予以發(fā)布，在界定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系定義的基礎(chǔ)上，明確指出“我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個(gè)有機(jī)部分組成”。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，廣州有1270萬(wàn)常住人口，是除四個(gè)直轄市之外，人口過(guò)千萬(wàn)的兩個(gè)省會(huì)城市之一（另一個(gè)是成都）。廣州雖然因?yàn)橛休^多年輕外來(lái)人口的流入，而降低了與其他省會(huì)城市相比而言的老齡化程度，但老齡人口的絕對(duì)數(shù)量和人口的老齡化趨勢(shì)仍然十分明顯，同樣也面臨著十分嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題。[2]根據(jù)廣州市公安局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2014年底，廣州市60周歲以上老年人共有140.65萬(wàn)人，占戶籍人口總數(shù)的16.7%；比2013年底增加7.6萬(wàn)人，增長(zhǎng)5.7%。預(yù)測(cè)到2015年末，廣州市老年人口將超過(guò)148萬(wàn)，比2010年末增加32萬(wàn)人，增長(zhǎng)27.6%。歸納起來(lái)，廣州市老年人口有如下特點(diǎn)：一是總量大。全市老年人已經(jīng)超過(guò)140萬(wàn)，越秀、海珠、荔灣3個(gè)老城區(qū)老年人口已經(jīng)超過(guò)15萬(wàn)，共有8個(gè)區(qū)老年人口超過(guò)10萬(wàn)，其中越秀區(qū)達(dá)到25.36萬(wàn)人。二是增長(zhǎng)快。2012～2014年，老年人口增長(zhǎng)的總量分別為5.2萬(wàn)、6.61萬(wàn)、7.61萬(wàn)，增長(zhǎng)率分別為4.3%、5.3%、5.7%，增長(zhǎng)速度加快，老齡人口保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。三是空巢化。獨(dú)居老人、純老家庭數(shù)量持續(xù)攀升，2014年，廣州市純老家庭人數(shù)達(dá)到26.35萬(wàn)，占老年人口總量已經(jīng)達(dá)到18.7%。四是高齡化。全市80周歲以上老年人22.65萬(wàn)，占60周歲以上老年人口總量的16.1%，比2013年同期的15.96%進(jìn)一步增長(zhǎng)，高齡化加劇。五是失能化。失能、半失能老年人急劇增加。這些情況既對(duì)廣州市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。一廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展概況從人口結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)看，廣州從1992年就開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)。由于人口老齡化開(kāi)始時(shí)間早，廣州市比較早開(kāi)始發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。“十二五”期間，廣州市對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了更加深入的探索。養(yǎng)老服務(wù)連續(xù)五年被納入廣州市十件民生實(shí)事，資金投入不斷加大、政策體系建設(shè)不斷完善。經(jīng)過(guò)多年的努力和發(fā)展，廣州市目前已經(jīng)初步建成以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐的適度普惠型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。（一）養(yǎng)老服務(wù)政策框架體系初步形成廣州市相繼制定出臺(tái)了《關(guān)于加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》（穗府辦〔2012〕42號(hào)）、《關(guān)于解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)管理問(wèn)題加快我市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（穗府辦函〔2013〕24號(hào)）等系列政策文件，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確了“十二五”時(shí)期社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施。在構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本前提下，進(jìn)一步明確了“十二五”期間廣州社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的具體目標(biāo)：到2015年90%的老年人在社會(huì)保障體系和服務(wù)體系支持下通過(guò)家庭照顧養(yǎng)老，6%左右的老年人可由社區(qū)提供日間照料和托老服務(wù)，4%的老年人可入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱(chēng)“9064”目標(biāo)。[3]廣州市民政局還根據(jù)廣州實(shí)際情況編制了《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》，按照“五臨近一遠(yuǎn)離”（臨近醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、公共交通設(shè)施、公園綠地、生活配套設(shè)施、大型居住區(qū)，遠(yuǎn)離鄰避設(shè)施）的要求，規(guī)劃選址53處，凈用地面積144公頃，規(guī)劃新增床位達(dá)到5.1萬(wàn)張，確保廣州市2020年前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地需求[4]。2012年制定出臺(tái)了《廣州市福利彩票公益金資助公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《廣州市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助辦法》，扶持公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。2014年1月廣州市《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入駐評(píng)估輪候試行辦法》和《關(guān)于規(guī)范我市養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題的通知》開(kāi)始實(shí)施，率先建立全市統(tǒng)一的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入駐評(píng)估輪候制度，“三無(wú)”“低保”低收入老年人優(yōu)先、無(wú)償或低償入駐公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十二五”時(shí)期，廣州市共出臺(tái)30余份推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，為養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老同步發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)中的兩項(xiàng)重要制度。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然在養(yǎng)老服務(wù)體系中所占比重較小，但其服務(wù)對(duì)象主要是高齡、生活困難以及失能老人，解決無(wú)人照料以及生活自理能力差的老年人的生活問(wèn)題。根據(jù)民政部2011年召開(kāi)的“困難群眾生活救助和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”記者會(huì)的內(nèi)容，將2006年確定的“機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的表述轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙责B(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐”，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)”。[5]根據(jù)廣州實(shí)際，廣州市在全面推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老的同時(shí)也大力發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，廣州市堅(jiān)持公辦、民辦同時(shí)發(fā)展，互為補(bǔ)充。2013年動(dòng)工建設(shè)養(yǎng)老床位1.2萬(wàn)張，提前超額完成“動(dòng)工興建1萬(wàn)張養(yǎng)老床位”的目標(biāo)，也超過(guò)“十一五”時(shí)期廣州市新增養(yǎng)老床位總和（10800張）[6]。2014年動(dòng)工興建養(yǎng)老床位8325張，新增床位4000多張。截至2014年底，廣州市共有各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)170間，占地面積163.2萬(wàn)平方米，養(yǎng)老床位4.3萬(wàn)張，每千名老人擁有床位數(shù)31張，高于全國(guó)和廣東省的平均水平。預(yù)計(jì)到2016年底，廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位將達(dá)到6萬(wàn)張，每千名老人擁有床位將達(dá)到40張，將提前實(shí)現(xiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）的目標(biāo)。尤其是著力推進(jìn)市第二老人院和天河區(qū)、花都區(qū)、原蘿崗區(qū)、南沙區(qū)、從化區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“1+5”新建項(xiàng)目，以及市老人院和越秀區(qū)、海珠區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、增城區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“1+6”擴(kuò)建項(xiàng)目建設(shè)，這些項(xiàng)目建成后，不僅實(shí)現(xiàn)每個(gè)區(qū)有一個(gè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且將新增約10000張公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位翻一番，極大地增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底保障的作用。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，廣州市通過(guò)資金政策等方面給予大力扶持。2012年制定出臺(tái)的《廣州市民辦福利機(jī)構(gòu)資助管理辦法》規(guī)定，對(duì)于非營(yíng)利性民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)收住本市戶籍的老人，經(jīng)評(píng)估后按照標(biāo)準(zhǔn)給予運(yùn)營(yíng)資助，每人每月最高可補(bǔ)貼300元。營(yíng)利性民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)每人每月最高可補(bǔ)貼200元。根據(jù)福利機(jī)構(gòu)收住對(duì)象的戶籍所在地，運(yùn)營(yíng)資助所需經(jīng)費(fèi)由市和區(qū)財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)。為了鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加床位，擴(kuò)大規(guī)模，該《辦法》還規(guī)定，對(duì)于滿足條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，新增床位，按照每張床位每年3000元的標(biāo)準(zhǔn)給予資助，租賃新增床位資助按照每張床位每年2000元的標(biāo)準(zhǔn)給予資助，最長(zhǎng)資助期限為5年。床位資助資金由市財(cái)政和市社會(huì)福利彩票公益金按5∶5比例負(fù)擔(dān)。在人口老齡化加速、養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加的前提下，財(cái)政資金對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資助很大程度上促進(jìn)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展及養(yǎng)老床位的增長(zhǎng)。根據(jù)廣州市民政局社會(huì)福利處的統(tǒng)計(jì)，2014年底，廣州市170個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有104家，占全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的61.2%；4.3萬(wàn)張養(yǎng)老床位中，民辦養(yǎng)老床位2.93萬(wàn)張，占全市養(yǎng)老總床位的68.1%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展有效地彌補(bǔ)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足。廣州市還積極探索“公建民營(yíng)”的模式，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、農(nóng)村敬老院交由社會(huì)力量承接運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)保障“三無(wú)”老人生活，開(kāi)放一定比例床位交由機(jī)構(gòu)自主運(yùn)營(yíng)，既發(fā)揮了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底作用，又激發(fā)了運(yùn)營(yíng)活力。在積極建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也全面拓展。截至2014年，廣州市建成街鎮(zhèn)家庭綜合服務(wù)中心153個(gè)、社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心16個(gè)、居家養(yǎng)老服務(wù)部146個(gè)、星光老年之家1460個(gè)、農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)1142個(gè)、居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心24個(gè)、日間托老機(jī)構(gòu)120個(gè)，在農(nóng)村資助了14個(gè)村開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“幸福計(jì)劃”試點(diǎn)，資助建設(shè)177個(gè)五保村，已建成151個(gè)。覆蓋城鄉(xiāng)、形式多樣、方便適用的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本建成。為居家生活的老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、文體娛樂(lè)、精神慰藉、緊急援助、日間托老等專(zhuān)業(yè)化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。1.3萬(wàn)名“三無(wú)”、高齡、獨(dú)居等特殊困難老人可享受政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，每人每月200～400元，保障和改善困難老年人基本生活。在全國(guó)率先向70周歲以上長(zhǎng)者發(fā)放長(zhǎng)壽保健金，直接受惠老人達(dá)64萬(wàn)，占全市長(zhǎng)者總數(shù)的45%以上。廣州市還開(kāi)展“銀齡安康行動(dòng)”，為五類(lèi)特殊困難戶籍老人購(gòu)買(mǎi)意外傷害險(xiǎn)種，受惠老人數(shù)達(dá)3.99萬(wàn)。（三）注重養(yǎng)老服務(wù)支撐體系建設(shè)第一，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)化建設(shè)。同一般的服務(wù)業(yè)相比，養(yǎng)老服務(wù)需要更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性知識(shí)，因此養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)成為其發(fā)展的關(guān)鍵所在。廣州市通過(guò)將養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)工種的職業(yè)培訓(xùn)納入本市職業(yè)技能培訓(xùn)券補(bǔ)貼政策的范圍，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)，提升他們的服務(wù)水平。根據(jù)《廣州市職業(yè)技能培訓(xùn)券管理暫行辦法》規(guī)定，具有廣州市戶籍的勞動(dòng)者申領(lǐng)職業(yè)技能培訓(xùn)券參加職業(yè)技能培訓(xùn)并考取相關(guān)證書(shū)，可獲市財(cái)政的定額職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼與技能鑒定補(bǔ)貼。2013年，廣州市民政局和人社局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)工作的通知》，組織開(kāi)展養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)，年均培訓(xùn)2000名養(yǎng)老護(hù)理員，養(yǎng)老護(hù)理員持證上崗率持續(xù)上升。截至2014年底，廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有一線養(yǎng)老護(hù)理員4028人，持有人力資源和社會(huì)保障部門(mén)頒發(fā)的證書(shū)上崗的護(hù)理員達(dá)2265人，持證上崗率56.2%，其中高級(jí)以上職稱(chēng)（高級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員和技師）116人，中級(jí)職稱(chēng)人數(shù)121人，初級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員2028人。第二，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。從2009年開(kāi)始，廣州市整合社會(huì)保障卡、乘車(chē)優(yōu)惠卡和老年優(yōu)待證的功能，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)老年人乘車(chē)、看病、消費(fèi)、優(yōu)待一卡通的功能整合，老年人憑證享受各項(xiàng)減免政策。目前廣州市共辦理老年社保卡120多萬(wàn)張（套）。根據(jù)老年人行動(dòng)不便的特點(diǎn)，通過(guò)采用企業(yè)出資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，政府監(jiān)管和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式，建設(shè)開(kāi)通了“平安通”呼援服務(wù)系統(tǒng)，為老年人提供及時(shí)有效的救助關(guān)懷服務(wù)，極大地方便了老年人。從2011年7月起，免費(fèi)為80周歲以上老年人安裝“平安通”，目前全市已有用戶4萬(wàn)戶。開(kāi)發(fā)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候網(wǎng)上辦事平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)網(wǎng)上輪候，確保公平、公開(kāi)、透明。此外，還開(kāi)通了各類(lèi)長(zhǎng)者心聲熱線，及時(shí)解答老年人疑難問(wèn)題，提供養(yǎng)老服務(wù)。第三，整合資源，提升服務(wù)。針對(duì)老年人生病多、就醫(yī)難的問(wèn)題，積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)44間，其中23間納入醫(yī)保定點(diǎn)；與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作的有73間。日間托老機(jī)構(gòu)設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)9間，與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系有51間。市老人院、友好老年公寓等設(shè)立了老年專(zhuān)科醫(yī)院（護(hù)理院）。全市建立家庭病床4188張，試點(diǎn)開(kāi)展家庭醫(yī)生服務(wù)，為老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，建立“星光老年之家（農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)）+日間托老機(jī)構(gòu)+居家養(yǎng)老服務(wù)部”三位一體的新型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所，由家庭綜合服務(wù)中心或基層老年人協(xié)會(huì)等社會(huì)組織承接，保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施得到有效管理和利用。引入港澳養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)合作，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，如市老人院引進(jìn)香港圣公會(huì)福利協(xié)會(huì)提供社會(huì)工作顧問(wèn)服務(wù)，越秀區(qū)引入香港社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作運(yùn)營(yíng)越秀長(zhǎng)者綜合服務(wù)中心。通過(guò)努力，廣州市目前已經(jīng)初步建成以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐的適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施、服務(wù)覆蓋面、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平均得到顯著提高，體制機(jī)制和政策措施逐步完善。廣州市建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總占地面積超過(guò)240萬(wàn)平方米，人均養(yǎng)老用地面積已達(dá)到0.286平方米，常住人口人均養(yǎng)老用地面積也已超過(guò)0.18平方米。隨著《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》的實(shí)施，到2020年現(xiàn)狀與規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占地面積總和將達(dá)到384萬(wàn)平方米，人均用地達(dá)到0.42平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）關(guān)于“人均用地不少于0.1平方米”的要求。二廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)廣州市作為國(guó)家中心城市、超大城市，經(jīng)濟(jì)總量、人均GDP、居民收入等均居于全國(guó)前列，但人口老齡化水平和老年人口撫養(yǎng)比僅稍高于全國(guó)平均水平。2013年底全國(guó)人口老齡化為14.9%，老年人口撫養(yǎng)比21.58%，同期廣州市人口老齡化為16.03%，老年人口撫養(yǎng)比為22.8%。同時(shí)也低于國(guó)內(nèi)絕大部分超大、特大城市，如2013年底上海市人口老齡化為27.1%，老年人口撫養(yǎng)比為42.4%[7]；北京市人口老齡化為21.2%，老年人口撫養(yǎng)比為31.5%[8]。相比而言，廣州市具有比較充分的時(shí)間和較為雄厚的經(jīng)濟(jì)條件應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展需要醫(yī)療資源做支撐，廣州市醫(yī)療資源豐富且集中（2012年中國(guó)最佳醫(yī)院排行榜前100家醫(yī)院中，廣州市占了10家），健康產(chǎn)品研發(fā)能力強(qiáng)勁，健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)遍布全市，有利于開(kāi)創(chuàng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的新模式，提升養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平。CEPA和粵港、粵澳合作框架協(xié)議的實(shí)施，為廣州市對(duì)接港澳發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了政策支持。特別是定位為粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈和粵港澳全面合作示范區(qū)的南沙新區(qū)，更可深化粵港澳養(yǎng)老服務(wù)業(yè)合作。因此，廣州如果充分發(fā)揮毗鄰港澳和CEPA政策優(yōu)勢(shì)，引入港澳養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、資金、服務(wù)機(jī)構(gòu)等，全面加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)合作，將促進(jìn)具有廣州特色的養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新發(fā)展，創(chuàng)造養(yǎng)老服務(wù)的“廣州經(jīng)驗(yàn)”。隨著廣州市總體進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，服務(wù)業(yè)主體地位不斷加強(qiáng)，國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的實(shí)施、國(guó)家中心城市的建設(shè)，以及“中調(diào)”戰(zhàn)略、“三舊”改造和“退二進(jìn)三”等一系列戰(zhàn)略舉措的推進(jìn)，有利于廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在體制機(jī)制、服務(wù)創(chuàng)新、區(qū)域合作等方面取得重大突破，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)優(yōu)化升級(jí)提供了新的發(fā)展空間。但是，未來(lái)隨著人口老齡化、高齡化、失能化的日益加劇和居民消費(fèi)能力的不斷提高，必將引起養(yǎng)老服務(wù)需求總量擴(kuò)張、層次提升、類(lèi)型多樣，這在為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展帶來(lái)新的市場(chǎng)機(jī)遇的同時(shí)也給未來(lái)廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。（一）需求增長(zhǎng)迅速，服務(wù)需求內(nèi)容豐富日益加劇的人口老齡化與家庭小型化、高齡化、空巢化、失能化“五化疊加效應(yīng)”，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老正遭遇“421”的家庭贍養(yǎng)困局，家庭養(yǎng)老功能大大弱化，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系正面臨巨大壓力。預(yù)計(jì)一定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將難以有效滿足老年人急劇增長(zhǎng)的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。老年人服務(wù)需求的內(nèi)容涉及方方面面，既包括物質(zhì)需求和精神需求，也包括各種工具性需求。所謂工具性需求是指需要更多地借助各種工具和輔助設(shè)施。[9]不同的老人，需求的內(nèi)容有所不同，但其中工具性需求的滿足最為重要和困難。因?yàn)槔夏耆松眢w機(jī)能下降，必須依靠工具才能保障和改善生活質(zhì)量，而不同的老年人對(duì)于工具性的需要也是千差萬(wàn)別。但一直以來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中對(duì)此認(rèn)識(shí)不足。（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)受到土地等成本制約養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展涉及水、電、土地等成本價(jià)格較高，服務(wù)業(yè)生產(chǎn)要素約束日益加劇。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要支撐，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)于土地的需求較大。對(duì)于廣州這樣一個(gè)大城市而言，老年人口多聚居于老城區(qū)，但老城區(qū)由于人口稠密、房屋密集，已經(jīng)難以找到適宜修建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地。隨著土地價(jià)格的不斷攀升，用地成本逐年升高，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利或者微利組織，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)土地的費(fèi)用，造成新建和擴(kuò)建的困難。農(nóng)村由于土地為集體所有，因此很多敬老院用地手續(xù)不完善，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地歷史遺留問(wèn)題難以解決。社區(qū)養(yǎng)老中心的建設(shè)也同樣受到用地的限制而難以發(fā)展，嚴(yán)重制約了社區(qū)養(yǎng)老中心的建設(shè)和發(fā)展。（三）養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員缺乏養(yǎng)老護(hù)理專(zhuān)業(yè)人員不僅工作量大、時(shí)間長(zhǎng)，而且地位低、收入低，因此很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心出現(xiàn)招工難、留人難，養(yǎng)老服務(wù)人員缺口大。據(jù)廣州市民政局一項(xiàng)面向全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老護(hù)理員的流失率一般在40%左右，個(gè)別民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老護(hù)理員流失率高達(dá)八成。[10]養(yǎng)老護(hù)理員專(zhuān)業(yè)化亟待提高，目前養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗率低，高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員匱乏。2013年廣州市養(yǎng)老護(hù)理員的上崗培訓(xùn)率還不足60%。個(gè)別機(jī)構(gòu)因?yàn)槿耸植蛔愕龋瑣徢芭嘤?xùn)率還不到10%，嚴(yán)重影響?zhàn)B老服務(wù)水平。[11]養(yǎng)老服務(wù)人才短缺直接影響到養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和水平，目前廣州養(yǎng)老服務(wù)仍然以生活照料為主，服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、人性化水平均有待提升，管理的科學(xué)化水平有待加強(qiáng)。三廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展思路2014年7月，廣州市被民政部、發(fā)展改革委確定為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市。廣州市要充分利用當(dāng)前有利的發(fā)展環(huán)境，直面養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，以開(kāi)展全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)為契機(jī)，以老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、毗鄰港澳和CEPA政策以及醫(yī)療資源富集、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)、具有廣州特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。（一）以人為本，科學(xué)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，根本上是為了應(yīng)對(duì)人口老齡化，滿足老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神文化需求，提高老年人晚年生活質(zhì)量。因此，從宏觀層面，要以老年人養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，根據(jù)老年人的衣、食、住、行、醫(yī)、文化娛樂(lè)等需要，全面發(fā)展適合老年人特點(diǎn)、符合老年人需要的老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂(lè)、老年金融服務(wù)、老年旅游等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，開(kāi)發(fā)老年公寓、康復(fù)輔具、生活用品、食品藥品等老年用品用具、服務(wù)產(chǎn)品、生活設(shè)施，拓展文化娛樂(lè)、體育健身、休閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律服務(wù)等服務(wù)，為老年人提供晚年生活所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。從微觀層面而言，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估方法，如引入國(guó)際認(rèn)可的“長(zhǎng)者健康及家居護(hù)理評(píng)估”工具，對(duì)老年人開(kāi)展身體能力評(píng)估以及家庭環(huán)境評(píng)估、經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估，根據(jù)老年人身體機(jī)能、行為情緒、老年人及其家庭經(jīng)濟(jì)狀況、照顧能力等方面的評(píng)估結(jié)果和老年人服務(wù)需求，為老年人匹配合適的養(yǎng)老服務(wù)，響應(yīng)每一個(gè)老年人個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。（二）理順機(jī)制，正確處理各項(xiàng)關(guān)系1.正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不僅是政府的職責(zé)，也是全社會(huì)的共同責(zé)任。正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮政府和社會(huì)兩個(gè)方面的作用，才能有效解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的監(jiān)管機(jī)制不健全、市場(chǎng)體系不完善、社會(huì)力量參與不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。政府在養(yǎng)老服務(wù)中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控、行業(yè)規(guī)范、監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和信息發(fā)布，從養(yǎng)老服務(wù)直接供應(yīng)方轉(zhuǎn)變成養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方和監(jiān)管方。重點(diǎn)是做好四方面的工作：一是保障基本，為困難老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，保障全體老人同享養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的成果；二是規(guī)范管理，建立完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度和建設(shè)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；三是扶持發(fā)展，完善投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)貼支持、人才培養(yǎng)和就業(yè)政策，引導(dǎo)和扶持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；四是組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立老年人口和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，建立人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等多層次監(jiān)督機(jī)制，形成發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)合力。社會(huì)是養(yǎng)老服務(wù)的主體，既是服務(wù)提供的主體，也是享受服務(wù)的主體，無(wú)論是設(shè)施的建設(shè)，還是服務(wù)的提供，以及服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估，都要強(qiáng)化社會(huì)力量和公眾的參與。同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用，利用廣州市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、企業(yè)和市民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)濃厚的優(yōu)勢(shì)，建立健全市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作機(jī)制，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種模式，大力培育養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織和服務(wù)企業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與、從事養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提供方便可及、價(jià)格合理的服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求。2.正確處理事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)都是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，從分工上看，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)側(cè)重于保障基本，更多的是政府的責(zé)任，當(dāng)然也需要社會(huì)的參與；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)側(cè)重于滿足市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)需求，主要由市場(chǎng)提供，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持作用。要分別從服務(wù)提供和接受服務(wù)的角度，厘清基本養(yǎng)老服務(wù)和選擇性養(yǎng)老服務(wù)（市場(chǎng)化服務(wù)）的邊界，以及相應(yīng)的服務(wù)供給主體和出資人主體，明確底線養(yǎng)老保障對(duì)象和普通服務(wù)對(duì)象兩類(lèi)人群的范疇及其相應(yīng)的服務(wù)政策，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，共同繁榮。3.正確處理機(jī)構(gòu)與居家的關(guān)系機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老都是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，兩者各有分工但又密不可分、互為補(bǔ)充。從功能定位來(lái)看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象為需要集中照料的失能、半失能老年人，因其專(zhuān)業(yè)性而成為目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的支撐；居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象為全體居住在家的老年人，重點(diǎn)是生活不能完全自理而又無(wú)人照料的老年人，居家養(yǎng)老服務(wù)符合國(guó)情、市情和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，是國(guó)際通行的主要養(yǎng)老方式，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、滿足養(yǎng)老服務(wù)需求的主渠道。同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老可以加強(qiáng)協(xié)作、相互借鑒，就目前而言，居家養(yǎng)老服務(wù)可借鑒機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，提高管理服務(wù)水平；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可以利用其養(yǎng)老服務(wù)資源、專(zhuān)業(yè)人才、設(shè)施等方面的優(yōu)勢(shì)，拓展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的輻射帶動(dòng)作用。此外，要“大力發(fā)展嵌入式、小規(guī)模、多機(jī)能、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)微型服務(wù)機(jī)構(gòu)，打通社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的隔墻”[12]，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展。4.正確處理城市和農(nóng)村的關(guān)系加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，要正確處理好城市與農(nóng)村的關(guān)系，既要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展，又要因地制宜、有所側(cè)重，積極推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱，接受程度也較低，專(zhuān)業(yè)服務(wù)的成本也會(huì)更高，但農(nóng)村同樣需要政府和社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)，而不僅僅依靠家庭養(yǎng)老。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，既要整合利用城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展，也要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，提供符合村民需求、有針對(duì)性的服務(wù)內(nèi)容和方式。（三）做好保障，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展1.做好用地保障，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是提供養(yǎng)老服務(wù)的載體和基礎(chǔ)。廣州市要力爭(zhēng)到2020年養(yǎng)老床位超過(guò)7.2萬(wàn)張，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占70%以上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位翻一番，確保每千名老人擁有床位40張以上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足局面基本得到解決，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就需要不斷增加養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)的最大瓶頸是場(chǎng)地用地。在實(shí)踐過(guò)程中，某種程度上找到符合規(guī)劃、容易開(kāi)發(fā)利用的場(chǎng)地用地，舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就成功了一半。解決場(chǎng)地用地問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)落實(shí)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地供應(yīng)等方面的法定職責(zé)，發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)作用，按照人均用地不少于0.25平方米的標(biāo)準(zhǔn)，兼顧老年人口分布、設(shè)施服務(wù)半徑和空間布局，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和有效供應(yīng)，科學(xué)合理安排年度供地計(jì)劃，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地需求。要將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施擺在與學(xué)校、居委會(huì)等設(shè)施同等重要的位置，作為公建配套的重要內(nèi)容，在開(kāi)發(fā)建設(shè)居住區(qū)時(shí)同步配套建設(shè)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)站點(diǎn)，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。注重盤(pán)活存量，鼓勵(lì)利用閑置用地和物業(yè)，用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。在具體的設(shè)施建設(shè)中，要堅(jiān)持政府投資建設(shè)和引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦相結(jié)合，不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)居家