生態(tài)文明建設(shè)的法律監(jiān)督保障

第一節(jié)法律監(jiān)督的基本理論21世紀(jì)是生態(tài)文明的世紀(jì)，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)興衰成敗的關(guān)鍵因素。黨的十九大報(bào)告提出將建設(shè)生態(tài)文明作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本方略，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為時(shí)代的最強(qiáng)音，充分體現(xiàn)了新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的極端重要性?！胺ㄕ撸沃艘?。”法律監(jiān)督保障是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石，是生態(tài)文明建設(shè)的重要推動(dòng)力。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的需求日益迫切，法律監(jiān)督事關(guān)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)人民群眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，法律監(jiān)督必須發(fā)揮保障社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)人民環(huán)境權(quán)益的作用。一法律監(jiān)督的概念“監(jiān)督”一詞在我國(guó)古文獻(xiàn)中早已有之?！吨芏Y·地官·鄉(xiāng)師》：“大喪用役則帥其民而至，遂治之?！睗h代鄭玄注：“治謂監(jiān)督其事?！辟Z公彥疏：“謂監(jiān)當(dāng)督察其事?！薄氨O(jiān)督”一詞在正史中最早出現(xiàn)在《后漢書·鄭孔荀列傳》中，“臣聞古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任，所以尊嚴(yán)國(guó)命，謀而鮮過(guò)者也?！盵1]其含義主要指對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。英文和日文中都有與漢語(yǔ)“監(jiān)督”一詞比較靠近的名詞，例如英文的“supervise”“monitor”等。從“監(jiān)督”一詞所描述的行為或動(dòng)作的性質(zhì)來(lái)看，往往具有輔助性、伴隨性，如果把“監(jiān)督”行為運(yùn)用到法律上則具有“從行為”的特性，即必須附屬于某個(gè)“主行為”而存在，并且以保障“主行為”的順利進(jìn)行為目的。在實(shí)踐中，“監(jiān)督”一詞涉及社會(huì)生活的所有領(lǐng)域，“監(jiān)督”行為在不同社會(huì)生活領(lǐng)域履行的功能是相似的，都是為了保障某種行為或某項(xiàng)事業(yè)順利完成或?qū)崿F(xiàn)。[2]法律監(jiān)督又稱為法制監(jiān)督，有廣義、狹義兩種理解。根據(jù)我國(guó)憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。有學(xué)者基于此對(duì)法律監(jiān)督作最狹義的解釋，認(rèn)為法律監(jiān)督是指有關(guān)檢察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對(duì)執(zhí)法和司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)察和督促。盛美軍等認(rèn)為法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施過(guò)程中的違法行為進(jìn)行檢察、監(jiān)督和糾正的專門工作。[3]龍宗智認(rèn)為法律監(jiān)督就是訴訟監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督。[4]張文顯則認(rèn)為法律監(jiān)督是對(duì)法律運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，其中以司法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督為重點(diǎn)，所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都有監(jiān)督的權(quán)利，社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、大眾傳媒、公民和政黨也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。[5]然而廣義的法律監(jiān)督是指由所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。1.法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施中嚴(yán)重違反法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督法律監(jiān)督不包括對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督，而只是對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督，并且是以監(jiān)督嚴(yán)重違反法律的情況為主。從法律的有關(guān)規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，在內(nèi)容上受到嚴(yán)格的限制，即對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督只限于對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和公訴，對(duì)法律遵守情況的監(jiān)督只限于對(duì)嚴(yán)重違反法律以至構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴，對(duì)法律適用情況的監(jiān)督只限于對(duì)三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督。2.法律監(jiān)督是一種專門性的監(jiān)督法律監(jiān)督的專門性突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是法律監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一部分，由人民檢察院專門行使，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的專門職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)如果放棄對(duì)嚴(yán)重違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，就是失職。因而它不同于其他一切社會(huì)活動(dòng)主體都能進(jìn)行的一般性監(jiān)督。二是法律監(jiān)督的手段是專門的。按照憲法和法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的手段是由法律特別規(guī)定的。如對(duì)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹?、?duì)刑事犯罪提起公訴，以及對(duì)訴訟過(guò)程中違反法律的情況進(jìn)行監(jiān)督等，都是只有檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)使用的監(jiān)督手段。3.法律監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督規(guī)定了一定的程序規(guī)則，這些程序規(guī)則可能因監(jiān)督的對(duì)象不同而有所不同。如對(duì)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹橛辛競(jìng)刹榈某绦?，?duì)刑事犯罪提起公訴有提起公訴的程序，對(duì)人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定提起抗訴有提起抗訴的程序，糾正違法有糾正違法的程序。程序性的另一層含義是法律監(jiān)督的效果在于啟動(dòng)追訴程序或者救濟(jì)程序。對(duì)于嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的，法律監(jiān)督的功能是啟動(dòng)追訴程序，提請(qǐng)有權(quán)審判的法院進(jìn)行審判；對(duì)于構(gòu)成違法的，法律監(jiān)督的功能是提請(qǐng)對(duì)行為人有管轄權(quán)的主體追究責(zé)任；對(duì)于違反法律的判決、裁定或決定，法律監(jiān)督的功能是提請(qǐng)做出決定的機(jī)關(guān)啟動(dòng)救濟(jì)程序以糾正已經(jīng)出現(xiàn)的錯(cuò)誤。4.法律監(jiān)督是一種事后性的監(jiān)督只有當(dāng)法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督的情形出現(xiàn)以后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，實(shí)施監(jiān)督行為。并且，司法活動(dòng)、行政活動(dòng)、國(guó)家工作人員的職務(wù)活動(dòng)中可能出現(xiàn)的各種違法行為，在程度上是不同的，只有在違法行為達(dá)到一定程度之后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)法律監(jiān)督程序?qū)嵤┍O(jiān)督。二法律監(jiān)督的主體與客體1.法律監(jiān)督的主體法律監(jiān)督的主體可概括為三類。①國(guó)家機(jī)關(guān)。包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。這種監(jiān)督是以國(guó)家的名義進(jìn)行的，具有法律強(qiáng)制力，在一國(guó)的法律監(jiān)督體系中處于核心地位。②社會(huì)組織。包括各政黨、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織和企業(yè)、事業(yè)單位。這種監(jiān)督不同于國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它不以國(guó)家名義進(jìn)行，不具有法律效力。但是它有組織性、廣泛的代表性，因而是監(jiān)督體系中的重要力量。③公民。按照人民主權(quán)原則，每個(gè)公民是政治權(quán)利的主體和國(guó)家的主人，因而每個(gè)人都可以成為監(jiān)督主體。這種監(jiān)督具有廣泛性、直接性和具體性，所起的作用不可忽視，是法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。2.法律監(jiān)督的客體對(duì)于法律監(jiān)督客體的范圍，法學(xué)界有兩種理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督的客體包括從事各種法律活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督的客體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員。兩種理解都有其合理性，從法律監(jiān)督的宗旨與目的來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。因?yàn)闅v史的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)憲政、民主和法治最大的威脅和最大的破壞因素主要不是來(lái)自社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，而是來(lái)自公權(quán)力的擁有者即國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員。法律監(jiān)督是針對(duì)公權(quán)力的擁有者和運(yùn)用者而設(shè)計(jì)的一種防范機(jī)制。因此，法律監(jiān)督的主要客體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的各種公務(wù)活動(dòng)，即公權(quán)力的擁有者與運(yùn)用者具體操作公權(quán)力的行為。三法律監(jiān)督的內(nèi)容法律監(jiān)督的內(nèi)容主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的公務(wù)活動(dòng)的合法性。這里的合法性包括兩個(gè)方面：行為內(nèi)容是否合法與行為程序是否合法。根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)及其權(quán)力操作的方式和內(nèi)容，法律監(jiān)督內(nèi)容的范圍包括：對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件的合法性的監(jiān)督、對(duì)行政執(zhí)法和司法活動(dòng)的合法性的監(jiān)督，每一個(gè)方面都包括內(nèi)容和形式是否合法。從憲法和法律的有關(guān)規(guī)定看，法律監(jiān)督是指運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)重違法的情況，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的一項(xiàng)專門工作。四法律監(jiān)督的原則法律監(jiān)督的基本原則主要包括以下幾個(gè)方面。1.民主原則主權(quán)在民，這是近代西方民主理論的核心。法國(guó)杰出的啟蒙思想家盧梭認(rèn)為，人民訂立契約建立國(guó)家，他們便是國(guó)家權(quán)力的主人。人民主權(quán)不可分割，也不可以轉(zhuǎn)讓?！靶姓?quán)力的受任者絕不是人們的主人，而只是人們的官吏，只要人們?cè)敢饩涂梢晕兴麄儯部梢猿窊Q他們。對(duì)于這些官吏來(lái)說(shuō)，絕不是訂約的問(wèn)題，而只是服從的問(wèn)題；而且在承擔(dān)國(guó)家所賦予他們的職務(wù)時(shí)，他們只不過(guò)是在履行自己的公民義務(wù)，而并沒(méi)有以任何方式來(lái)爭(zhēng)論條件的權(quán)利?！痹跓o(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家里，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一原則，充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的人民性和政治的民主性。只有這樣，才能保證法律監(jiān)督的正確方向，使一切權(quán)力都時(shí)時(shí)處于有效的法律監(jiān)督之下。由于國(guó)家的性質(zhì)不同，法律監(jiān)督的性質(zhì)也不相同。非民主的法律監(jiān)督（專制的法律監(jiān)督）是一元化的、單向的、封閉性的，缺少良好的系統(tǒng)間交互法律監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)法律監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督權(quán)最終由少數(shù)人或一個(gè)人掌握，其目的是確立、強(qiáng)化某種集權(quán)和專斷，維護(hù)專制統(tǒng)治。而民主的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多元化的、雙向的、開(kāi)放性的，有良好的系統(tǒng)間交互法律監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)法律監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督權(quán)最終屬于人民。它是民主政治的產(chǎn)物，其目的是確立和保障某種程度的民主制度，維護(hù)人民的利益。2.公開(kāi)原則實(shí)行公開(kāi)原則，增加透明度，是對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控的必要前提，也是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。封閉性和神秘性是封建專制條件下的國(guó)家活動(dòng)的主要特點(diǎn)，“民可使由之，不可使知之”成為封建統(tǒng)治者的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。在資本主義條件下，民主政治已經(jīng)呈現(xiàn)公開(kāi)性和開(kāi)放性。社會(huì)主義國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這一本質(zhì)決定了它應(yīng)該比資本主義社會(huì)具有更大的公開(kāi)性和開(kāi)放性。列寧在談到蘇維埃政權(quán)與舊政權(quán)的區(qū)別時(shí)指出：“這個(gè)政權(quán)對(duì)大家都是公開(kāi)的，它當(dāng)著群眾的面辦理一切事情，群眾很容易接近它。”[6]實(shí)踐證明，只有實(shí)行公開(kāi)原則，“重大情況讓人民知道，重大事情經(jīng)人民討論”，才能有效地規(guī)范權(quán)力行為，保證法律的正確實(shí)施。3.法治原則法律監(jiān)督中的法治原則，是指法律監(jiān)督主體必須嚴(yán)格按照法律賦予的職權(quán)和法律規(guī)定的程序，對(duì)法律監(jiān)督客體及權(quán)力行為進(jìn)行法律監(jiān)督。具體來(lái)講，有兩個(gè)方面：一是必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使法律監(jiān)督權(quán)，做到既不失職，又不越權(quán)；二是必須按照法定程序來(lái)行使法律監(jiān)督權(quán)，避免隨意性。實(shí)踐證明，要增強(qiáng)法律監(jiān)督的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，必須健全法律體系，依法進(jìn)行法律監(jiān)督活動(dòng)。也就是說(shuō)，無(wú)論是法律監(jiān)督主體還是法律監(jiān)督客體，都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，決不允許超越或凌駕于法律之上。4.獨(dú)立原則法律監(jiān)督的主體具有相對(duì)獨(dú)立性，是法律監(jiān)督活動(dòng)能夠正常實(shí)施并達(dá)到目的的基本條件，也是法律監(jiān)督必須遵循的基本原則。具體來(lái)講，有三個(gè)方面：一是法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法設(shè)置，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得違反法律規(guī)定任意決定其存廢；二是法律監(jiān)督人員依法任命，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都不能隨便剝奪其監(jiān)督權(quán)；三是法律監(jiān)督活動(dòng)依法進(jìn)行，不受其他任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的非法干涉。這種相對(duì)獨(dú)立性之所以必要，是因?yàn)闄?quán)力的行使和運(yùn)用能實(shí)現(xiàn)某種利益，權(quán)力行使者出于對(duì)自身利益的追求和維護(hù)，總是力圖擺脫監(jiān)督，千方百計(jì)地對(duì)法律監(jiān)督主體進(jìn)行干擾。如果法律監(jiān)督主體不能排除這些干擾而屈服于法律監(jiān)督對(duì)象的壓力，則法律監(jiān)督活動(dòng)就無(wú)法實(shí)施。在法律監(jiān)督活動(dòng)中，監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性是非常重要的。倘若監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨(dú)立性和應(yīng)有的權(quán)威性，就不能正常發(fā)揮自己的職能，法律監(jiān)督就難以落到實(shí)處。5.協(xié)調(diào)原則按照系統(tǒng)論的原理，任何系統(tǒng)都是由若干個(gè)相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用的要素和部分組成的具有特定結(jié)構(gòu)與功能的整體。就法律監(jiān)督系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)由眾多層次不同、類型各異、功能有別的子系統(tǒng)構(gòu)成的立體網(wǎng)絡(luò)。在我國(guó)現(xiàn)行法律監(jiān)督體系中，按照法律監(jiān)督主體的不同，分為執(zhí)政黨的法律監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及人民群眾的法律監(jiān)督。要使其整體功能達(dá)到最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“1+1=2”或“1+1＞2”的效應(yīng)，各個(gè)法律監(jiān)督主體必須分工負(fù)責(zé)、各司其職、互不干擾，同時(shí)又要密切配合、相互支持、協(xié)同作戰(zhàn)。反之，如果各種法律監(jiān)督主體之間職責(zé)不清，權(quán)限含混，就會(huì)扯皮推諉，相互掣肘，出現(xiàn)多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督或“漏監(jiān)”“失監(jiān)”現(xiàn)象，影響法律監(jiān)督系統(tǒng)的整體功能。6.效能原則追求高效率，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，法律監(jiān)督當(dāng)然也不能例外。法律監(jiān)督的效能原則，是指法律監(jiān)督的措施得力，及時(shí)有效。法律監(jiān)督作為一種機(jī)制，不僅是對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)控和激勵(lì)，同時(shí)還發(fā)揮著重要的糾偏、懲戒作用。對(duì)權(quán)力的法律監(jiān)督越及時(shí)、越有效，就越能更好地防止和減少權(quán)力負(fù)效應(yīng)的發(fā)生，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家和人民利益的目的。如果法律監(jiān)督不及時(shí)，沒(méi)有效力，它也就失去了自身的價(jià)值。第二節(jié)生態(tài)文明建設(shè)中加強(qiáng)法律監(jiān)督的重要性加強(qiáng)生態(tài)法治建設(shè)，形成良好的法治秩序，是建設(shè)生態(tài)文明必須具備的基本條件和根本保障。建設(shè)生態(tài)文明只能以有序的方式進(jìn)行，法治秩序是最富于權(quán)威和最有效的社會(huì)秩序，而法律監(jiān)督則有利于法治秩序的維護(hù)。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)加強(qiáng)法律監(jiān)督，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定開(kāi)展。在生態(tài)文明建設(shè)中，強(qiáng)化法律監(jiān)督是生態(tài)文明建設(shè)法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和重要性。一法律監(jiān)督是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障建立良好的法律監(jiān)督制度并確保其實(shí)施，是生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑。生態(tài)文明建設(shè)的根本目的就是維護(hù)人類的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)同發(fā)展，因此，生態(tài)文明法律監(jiān)督制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)人民群眾的根本利益和永恒利益，而不是部分人的利益?！爸贫取币辉~在《多功能現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》[7]中的釋義是：①要求有關(guān)人員共同遵守的辦事規(guī)章或行動(dòng)準(zhǔn)則；②在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系。孟子所說(shuō)“不以規(guī)矩，不能成方圓”，其實(shí)就是強(qiáng)調(diào)制度與規(guī)則的重要性。生態(tài)文明法律監(jiān)督制度就是生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)矩，是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而設(shè)計(jì)的行為規(guī)范和約束標(biāo)準(zhǔn)。法律監(jiān)督制度是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一，基于中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)。以制度建設(shè)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，是解決我國(guó)快速發(fā)展過(guò)程中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的客觀需要。2015年4月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”[8]黨的十八大以來(lái)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)，黨中央開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的工作，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，以制度體系為支撐和保障，不斷推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。今天我們之所以重視法律監(jiān)督制度的建立，是因?yàn)榉杀O(jiān)督的制度保障和技術(shù)支持是發(fā)揮法律監(jiān)督效力不可缺少的重要輔助因素。一方面，生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，在要素構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)、典型特征和評(píng)價(jià)體系等方面具有特殊性，只有借助制度建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能更好地將生態(tài)文明理念貫徹其中，并落實(shí)到法律監(jiān)督的各個(gè)領(lǐng)域。其中檢察監(jiān)督作為專門的國(guó)家監(jiān)督在中國(guó)特色的制度體系中具有重要的監(jiān)督作用，我國(guó)檢察監(jiān)督制度主要是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，現(xiàn)階段主要包括民事檢察監(jiān)督和刑事檢察監(jiān)督。此外，除檢察監(jiān)督之外的其他監(jiān)督也必須發(fā)揮作用，形成監(jiān)督的綜合效應(yīng)與整體效應(yīng)。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，面對(duì)生態(tài)環(huán)境這一個(gè)由多種要素構(gòu)成、受多種因素影響的復(fù)雜系統(tǒng)，解決現(xiàn)階段表現(xiàn)突出的資源環(huán)境問(wèn)題，僅實(shí)施較為單一的對(duì)策、手段，難以從根本上化解環(huán)境資源困境。而制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，能夠通過(guò)法律、規(guī)章、體制、機(jī)制、倫理、道德和習(xí)俗等形式體現(xiàn)生態(tài)文明理念，從而發(fā)揮其約束、規(guī)范、引導(dǎo)政府、企業(yè)和公眾行為的功能。因此，制度建設(shè)是解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題、加快生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點(diǎn)。不可否認(rèn)的是，隨著資源環(huán)境價(jià)值凸顯以及生態(tài)危機(jī)的加劇，不同群體、不同地區(qū)、不同部門之間資源環(huán)境訴求的矛盾將更加激化。生態(tài)文明建設(shè)涉及人與人之間、人與自然之間以何種模式相處的問(wèn)題，由于外部條件不同、機(jī)制失靈等因素，要處理好這些問(wèn)題，僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)。因而法律制度建設(shè)是解決這個(gè)問(wèn)題的有效方式之一，其中法律監(jiān)督制度的發(fā)展對(duì)這種模式的調(diào)整將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用。它會(huì)約束市場(chǎng)如何運(yùn)作，并保證維護(hù)這些約束條件，以此去促使市場(chǎng)向著爭(zhēng)取人類及其生存環(huán)境的共同福祉與利益的方向發(fā)展。由此可見(jiàn)，不斷完善法律制度、建立良好的法律監(jiān)督制度并確保其實(shí)施是人類走向生態(tài)文明的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)黨的十九大加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)，必須以法律監(jiān)督制度體系建設(shè)為抓手，推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；必須通過(guò)法律監(jiān)督來(lái)保護(hù)生態(tài)資源的合理使用，保護(hù)廣大人民群眾的根本生態(tài)利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；必須通過(guò)法律監(jiān)督制度導(dǎo)向，將各種不同的利益訴求以及生態(tài)矛盾納入自然與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的范圍內(nèi)，通過(guò)法律調(diào)整與法律監(jiān)督應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。二生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)要靠法律監(jiān)督生態(tài)是生存之本，環(huán)境乃發(fā)展之基。法治是創(chuàng)建和維持秩序的保障，要有序推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就必須加強(qiáng)環(huán)境法律監(jiān)督，制定改善環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的法律監(jiān)督制度，樹(shù)立正確的生態(tài)文明觀。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，我們不僅要拋棄過(guò)去對(duì)自然恣意攫取的做法，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理論，而且要把生態(tài)文明建設(shè)的法律監(jiān)督工作放在突出地位，明確法律監(jiān)督保障的重大意義。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)突飛猛進(jìn)，工業(yè)化水平迅速提高，在創(chuàng)造大量物質(zhì)財(cái)富滿足人民群眾生產(chǎn)和生活需要的同時(shí)，也消耗了大量的自然資源，產(chǎn)生了大量的污染物，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境急劇惡化：水資源匱乏，河湖水污染嚴(yán)重；土地荒漠化和水土流失嚴(yán)重；森林資源緊缺；草原生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻；海洋生態(tài)不容樂(lè)觀；大氣環(huán)境惡化，霧霾天氣頻繁出現(xiàn)；生物多樣性受到嚴(yán)重破壞；耕地面積減少，危及國(guó)家糧食安全。有些地方出現(xiàn)了觸目驚心的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)甚至生態(tài)危機(jī)，嚴(yán)重影響著人民群眾的健康和生命安全，也引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。2002年，黨的十六大提出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益?！薄氨O(jiān)督”一詞在這次黨的代表大會(huì)報(bào)告中共出現(xiàn)23次，主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督、對(duì)執(zhí)法以及行政的監(jiān)督等。2007年黨的十七大召開(kāi)，大會(huì)提出要讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下，要在制度的約束和管理下用權(quán)，要使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)。黨的十八大報(bào)告提出：“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系……加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！?013年11月，在黨的十八屆三中全會(huì)中“監(jiān)督”再次成為熱詞，在全文中共出現(xiàn)24次。2017年10月18日，黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)著重強(qiáng)調(diào)要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，提出“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”。這一系列行動(dòng)表明了黨中央對(duì)于推進(jìn)完善監(jiān)督制度的堅(jiān)定決心以及對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的態(tài)度。建設(shè)生態(tài)文明是我國(guó)實(shí)行持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是全國(guó)各族人民追求美好生活的共同心聲。建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，要求我們必須重視生態(tài)文明建設(shè)。如果沒(méi)有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒(méi)有法治。推進(jìn)法律監(jiān)督的目的在于實(shí)現(xiàn)憲法法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需要借助法律監(jiān)督這一重要的手段。制度建設(shè)和監(jiān)督舉措，有利于變革以往陳舊的觀念并培養(yǎng)先進(jìn)、文明的法治觀念，強(qiáng)化生態(tài)文明制度建設(shè)，規(guī)范人們的環(huán)境行為，創(chuàng)建和諧的人與自然的友好關(guān)系，這對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民的需求從生存轉(zhuǎn)向生態(tài)，廣大人民群眾熱切期盼著環(huán)境質(zhì)量的改善以及生活質(zhì)量的提升。做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，事關(guān)黨對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，直接影響中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)工作的實(shí)施。為此，我們要深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大意義，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國(guó)。當(dāng)前，我們必須深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，要具備戰(zhàn)略思維和生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)久思維，通過(guò)轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督方式，利用政策創(chuàng)新和機(jī)制改革，逐步形成符合我國(guó)現(xiàn)狀的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督體系。要有打好生態(tài)文明建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)準(zhǔn)備，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)法律監(jiān)督的基本途徑和方式，同心同德，共建美好家園。三加強(qiáng)法律監(jiān)督是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的迫切要求隨著工業(yè)文明不斷發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活發(fā)生了革命性變化，而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題卻日益突出。工業(yè)活動(dòng)的頻繁開(kāi)展，對(duì)土壤、水體、大氣和植物等造成了不同程度的污染。人們面臨著全球性的環(huán)境問(wèn)題，如氣候變暖、水土污染、草場(chǎng)退化和土地沙化加快、生物多樣性銳減等。由于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的價(jià)值未被充分認(rèn)識(shí)，很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題得不到妥善解決，由此引發(fā)的能源危機(jī)、資源危機(jī)和生態(tài)危機(jī)等對(duì)人類的生存產(chǎn)生了巨大影響。當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作依然十分艱巨，如果不能有效地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)文明的建設(shè)也將無(wú)法進(jìn)行。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，一個(gè)重要的舉措就是進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái)，法律監(jiān)督在我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中一直扮演著極為重要的角色，生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督的成效在一定程度上影響著我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的順利開(kāi)展。通過(guò)生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督主體，有利于多個(gè)部門依照一定的法律進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，在明確各自的職權(quán)范圍的前提下進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)法律監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督有助于有效懲治環(huán)境違法行為，改善地方政府執(zhí)法部門放任環(huán)境污染與破壞行為的現(xiàn)象。最后，合理的具體監(jiān)督制度的設(shè)置，對(duì)于提升監(jiān)督效果、防范行政權(quán)力的過(guò)分膨脹有著積極意義?？傊杀O(jiān)督是我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的關(guān)鍵一步。為防止生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中權(quán)力腐敗、權(quán)力失控情形的發(fā)生，必須通過(guò)法治途徑、運(yùn)用法治手段來(lái)開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)工作，必須借助最嚴(yán)密、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，這是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的迫切需求，也是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的題中之義。四司法監(jiān)督是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效手段司法歷來(lái)以解決社會(huì)沖突為己任，它與社會(huì)沖突相伴相隨。司法監(jiān)督作為法律監(jiān)督中的一種重要監(jiān)督方式，能夠有效地處理各種生態(tài)環(huán)境糾紛從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職權(quán)處理環(huán)境糾紛的活動(dòng)，也是一個(gè)判斷公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)是否依法享有權(quán)利（力）和履行義務(wù)的法律監(jiān)督的過(guò)程，這對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展有著重要意義。在生態(tài)文明建設(shè)中，國(guó)家司法機(jī)關(guān)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要監(jiān)督主體，司法監(jiān)督是解決生態(tài)問(wèn)題較為理想的選擇和重要的保障。2018年最高人民檢察院加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)，“辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟1.3萬(wàn)件，督促5972家企業(yè)整改，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原總面積14.3萬(wàn)公頃，索賠治理環(huán)境、修復(fù)生態(tài)等費(fèi)用4.7億元”。[9]2018年最高人民法院依法審理環(huán)境資源案件，“服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)。出臺(tái)為長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法保障等意見(jiàn)，制定環(huán)境公益訴訟等司法解釋，審結(jié)環(huán)境民事案件48.7萬(wàn)件，堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。依法審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1.1萬(wàn)件、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1383件、社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件252件”。[10]可以說(shuō)，司法監(jiān)督對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有極端的重要性，新時(shí)代我們必須充分發(fā)揮司法監(jiān)督對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的保障作用。多年以來(lái)，我國(guó)生態(tài)執(zhí)法存在以行政為主導(dǎo)的現(xiàn)象，行政主導(dǎo)不僅易出現(xiàn)部門分割、條塊分割的弊端，也在一定程度上弱化了司法的地位和功能。某些政府部門的行為并沒(méi)有長(zhǎng)效監(jiān)督管理機(jī)制的規(guī)范和約束，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部和環(huán)境執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)缺乏，在做重大經(jīng)濟(jì)、發(fā)展決策時(shí)并未充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境保護(hù)的不正當(dāng)干預(yù)。面對(duì)復(fù)雜多樣的環(huán)境資源問(wèn)題和不同利益力量的沖突，更需要司法監(jiān)督這一權(quán)威力量的干預(yù)。我們應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境司法監(jiān)督的投入，通過(guò)司法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員的環(huán)境執(zhí)法行為。通過(guò)司法監(jiān)督規(guī)范有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，克服并糾正保護(hù)主義，打擊權(quán)法交易行為，維護(hù)環(huán)境法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。與此同時(shí)，最高人民法院應(yīng)該積極進(jìn)行法律解釋，發(fā)布指導(dǎo)案例，對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行指導(dǎo)。各級(jí)法院應(yīng)認(rèn)真依法履行職責(zé)，維護(hù)國(guó)家、集體和人民群眾的利益，對(duì)破壞生態(tài)文明建設(shè)的犯罪分子予以嚴(yán)厲處罰，妥善地解決因環(huán)境生態(tài)問(wèn)題引發(fā)的訴訟案例。由此可見(jiàn)，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作為法治建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)有著積極作用。第三節(jié)生態(tài)文明建設(shè)中法律監(jiān)督存在的問(wèn)題法律監(jiān)督是現(xiàn)代國(guó)家法律實(shí)施的一種重要制度，完善而又完備的法治體系運(yùn)行離不開(kāi)法律監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)。在生態(tài)文明建設(shè)中，有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)運(yùn)行的全過(guò)程同樣也離不開(kāi)法律監(jiān)督這一環(huán)節(jié)。法律監(jiān)督關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)目的的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著人類發(fā)展的可持續(xù)性，更關(guān)系著美麗中國(guó)的建設(shè)成效。當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)文明法律監(jiān)督雖然在各個(gè)監(jiān)督主體各司其職的基礎(chǔ)上功能得到了較好的發(fā)揮，也取得了一些效果，但就國(guó)家的整體狀況而言，尤其是國(guó)家全部的監(jiān)督資源得以有效整合并發(fā)揮整體監(jiān)督作用而言，仍然存在一些問(wèn)題，這使得我們的生態(tài)文明法律監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力，發(fā)揮應(yīng)有的效果。一人大監(jiān)督存在欠缺人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)政權(quán)組織體系中居于基礎(chǔ)和核心地位。各級(jí)人民代表大會(huì)擁有決定重大事項(xiàng)、人事任免、監(jiān)督三項(xiàng)職權(quán)，設(shè)區(qū)的市及以上的人民代表大會(huì)則擁有立法、決定重大事項(xiàng)、人事任免、監(jiān)督四項(xiàng)職權(quán)。換句話說(shuō)，不管是哪一級(jí)人民代表大會(huì)都擁有監(jiān)督權(quán)。對(duì)地方人大及其常委會(huì)而言，監(jiān)督權(quán)居于重要的地位，是其經(jīng)常行使的一項(xiàng)職權(quán)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這一規(guī)定體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲政理念。黨的十八大提出要“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，習(xí)近平總書記也要求“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不斷形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。這說(shuō)明，不管是憲法法律規(guī)定還是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的論述，都要求人民代表大會(huì)特別是人民代表應(yīng)當(dāng)充分行使其監(jiān)督權(quán)，維護(hù)人民的意志，保障人民的權(quán)益。生態(tài)文明建設(shè)涉及廣大人民群眾的切身利益，而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不斷出現(xiàn)又給人們的權(quán)益帶來(lái)?yè)p害，這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使得我們必須強(qiáng)化人大對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督，以達(dá)到更好地維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益的目的。當(dāng)前，環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至人民群眾的生命健康的影響越來(lái)越大。以大氣環(huán)境問(wèn)題為例，其所帶來(lái)的對(duì)于全球人民生活環(huán)境、空氣質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、身體健康等方面的影響，不僅涉及當(dāng)代人生存與發(fā)展，甚至有延續(xù)到后代人的危險(xiǎn)。對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的處理，人民無(wú)法通過(guò)自身的私人途徑解決，重要的甚至是唯一的途徑就是求助于擁有公共權(quán)力的政府從根本上解決。然而由于一些地方片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，政府部門在環(huán)境保護(hù)方面不作為或亂作為的現(xiàn)象普遍存在。因此這就需要人民代表大會(huì)代表人民意志，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，督促政府履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。改革開(kāi)放以來(lái)，人大監(jiān)督的作用漸趨加強(qiáng)，在環(huán)境保護(hù)工作方面發(fā)揮了較為積極的作用，但在監(jiān)督中依然存在一些問(wèn)題，使其監(jiān)督效果與憲法的規(guī)定、人民的期盼、時(shí)代發(fā)展的新要求還存在一定的差距。首先，人大對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督存在缺陷。從我國(guó)憲法、組織法、監(jiān)督法以及環(huán)保法的規(guī)定可以看出，人大對(duì)于政府環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督具有充足的法律依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)的情況則是這種充足的法律依據(jù)沒(méi)有有效地轉(zhuǎn)換為監(jiān)督現(xiàn)實(shí)。一方面，人民代表大會(huì)對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督不能完全落實(shí)到位。由于人大每年定期舉行的全體會(huì)議只有一次，會(huì)議工作制的實(shí)行導(dǎo)致多數(shù)情況下人大的職責(zé)由其常委會(huì)來(lái)履行，而現(xiàn)行各級(jí)人大常委會(huì)又缺乏專職人員對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行審查，造成監(jiān)督難以到位。另一方面，人大代表履行職務(wù)的能力水平較低，不能滿足自身職責(zé)要求。部分人大常委會(huì)委員、人大代表缺乏開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作所應(yīng)具備的法律知識(shí)，對(duì)作為監(jiān)督對(duì)象的環(huán)境保護(hù)工作了解不到位，導(dǎo)致在監(jiān)督工作中難以發(fā)現(xiàn)并解決相關(guān)問(wèn)題，造成執(zhí)法檢查監(jiān)督工作的被動(dòng)性，使監(jiān)督檢查工作不夠深入，帶來(lái)了“徒有監(jiān)督之名”的尷尬局面。其次，人大監(jiān)督權(quán)威較弱?！耙?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法和法律是其監(jiān)督職能履行的強(qiáng)大后盾，代表最廣大人民群眾的意志并能夠得到來(lái)自社會(huì)多方面的廣泛支持，因此我國(guó)人大把握著重要的權(quán)力并擁有很高的地位?！盵11]但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，人大對(duì)“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)威性相對(duì)較弱。受我國(guó)傳統(tǒng)政治體制發(fā)展慣性的影響，廣大人民群眾依然存在“重黨委，輕人大”的思想觀念，人民心目中的權(quán)力機(jī)關(guān)不是人大而是黨委、政府。這使得人大的監(jiān)督成為“形式監(jiān)督”，人大監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。雖然監(jiān)督法中有專章規(guī)定人大對(duì)“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告有聽(tīng)取和審議的監(jiān)督職權(quán)，但我國(guó)監(jiān)督法對(duì)人大審議意見(jiàn)的效力與性質(zhì)并未作出明確定位，導(dǎo)致被監(jiān)督者對(duì)于人大行使監(jiān)督權(quán)缺乏深刻的理解和認(rèn)識(shí)。被監(jiān)督者雖然強(qiáng)調(diào)尊重和支持人大行使監(jiān)督權(quán)，但實(shí)質(zhì)上卻不樂(lè)意接受監(jiān)督，自覺(jué)接受監(jiān)督的觀念淡薄，甚至通過(guò)各種方式規(guī)避人大的監(jiān)督。在提請(qǐng)審議事項(xiàng)時(shí)，政府部門往往忽視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，規(guī)避對(duì)自己不利的議案。由于人大監(jiān)督存在種種問(wèn)題，人大對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的效力也受到多種因素的影響而被大大削弱。為了加強(qiáng)人大監(jiān)督，充分體現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)督作用，我們應(yīng)正視目前存在的問(wèn)題，加快完善和改進(jìn)現(xiàn)有的監(jiān)督制度。二檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度不夠生態(tài)文明的法律監(jiān)督，是保障生態(tài)文明法治建設(shè)有效執(zhí)行的重要手段。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)主要的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其重要職責(zé)就是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督是監(jiān)督法律實(shí)施并確保公平正義得以實(shí)現(xiàn)的一種手段，是中國(guó)特色制度體系的重要組成部分?！八袆e于人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)在立法意義上的法律監(jiān)督，是一種實(shí)體監(jiān)督。主要是運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制力，查處違法案件，同破壞政策、法令、損害人民利益的違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)，防止公共部門及公職人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、蛻化變質(zhì)?！盵12]在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，依法為生態(tài)文明建設(shè)提供司法保障，促進(jìn)“美麗中國(guó)”的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。然而，從目前來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)中的法律監(jiān)督作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。首先，個(gè)別檢察機(jī)關(guān)尚未充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作的重要性。由于思想上的不重視，較多破壞環(huán)境的犯罪行為并未進(jìn)入檢察起訴階段，即使進(jìn)入了起訴階段，也沒(méi)有得到相應(yīng)的處罰。造成了符合生態(tài)文明建設(shè)的行為“無(wú)法可依”，違背生態(tài)規(guī)律的行為“無(wú)法可治”，司法領(lǐng)域“有法而無(wú)罰”的局面。其次，生態(tài)環(huán)境監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制不夠暢通。我國(guó)生態(tài)文明的法治建設(shè)所需要的法律監(jiān)督環(huán)境，應(yīng)該是呈現(xiàn)各方面協(xié)調(diào)溝通的良好局面。然而受到現(xiàn)行機(jī)制的制約，監(jiān)督力量未得到整合，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中大量破壞生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境違法行為，部分檢察機(jī)關(guān)往往是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善于監(jiān)督。再次，一些檢察人員對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪缺乏清醒的認(rèn)識(shí)。破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為，會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期性和潛伏性的危害后果。在有的情況下，由于一些生態(tài)環(huán)境危害不會(huì)立刻顯現(xiàn)其嚴(yán)重的危害結(jié)果，使得一些檢察人員在思想上無(wú)法充分認(rèn)識(shí)破壞生態(tài)環(huán)境的危害性，導(dǎo)致對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為處置不力。一些檢察機(jī)關(guān)人員沒(méi)有深入了解生態(tài)環(huán)境這種社會(huì)資源的當(dāng)前價(jià)值與長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，不明確自身的責(zé)任與使命，沒(méi)有樹(shù)立起積極生態(tài)法治觀念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，由于認(rèn)識(shí)不到位，行動(dòng)中自然也就無(wú)法依據(jù)憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)而嚴(yán)格履行生態(tài)文明的檢察監(jiān)督，導(dǎo)致生態(tài)文明法律監(jiān)督的不到位，影響生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督的實(shí)效。最后，檢察監(jiān)督的專業(yè)素養(yǎng)不夠。近幾年來(lái)，最高人民檢察院高度重視隊(duì)伍建設(shè)，在檢察隊(duì)伍建設(shè)中采取了不少措施，也取得了一定的成效。但是，生態(tài)環(huán)境案件具有特殊性，要求檢察人員具有較高的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)。目前，檢察隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平還不能達(dá)到黨和人民的要求，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)缺乏對(duì)現(xiàn)有檢察人員的關(guān)于生態(tài)環(huán)境學(xué)以及環(huán)境法學(xué)等專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，相關(guān)的專業(yè)性人才未被吸納到生態(tài)文明建設(shè)的司法人員隊(duì)伍中來(lái)，這顯然影響生態(tài)環(huán)境建設(shè)檢察監(jiān)督的有序推進(jìn)。三行政監(jiān)督效能低下對(duì)行政監(jiān)督的概念學(xué)術(shù)界有不同的見(jiàn)解，部分學(xué)者從廣義的角度來(lái)闡釋行政監(jiān)督的含義，方世榮認(rèn)為：“行政監(jiān)督是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)以及國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外部的社會(huì)組織和個(gè)人依法對(duì)行政主體及公務(wù)員行使職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)?！盵13]還有學(xué)者認(rèn)為：“行政監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民以及輿論媒體對(duì)于作為客體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是行政主體依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)國(guó)家及其工作人員的行政管理活動(dòng)進(jìn)行的全面、嚴(yán)格、系統(tǒng)的監(jiān)督?！绷硪徊糠謱W(xué)者從狹義角度解釋行政監(jiān)督，認(rèn)為：“行政監(jiān)督只是國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)對(duì)自身工作的監(jiān)督，行政監(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督體系的一種?！辈还苁菑V義還是狹義所作的解釋，以上表述均是從行政監(jiān)督的主體、行政監(jiān)督的客體以及行政監(jiān)督的內(nèi)容這三大方面闡述行政監(jiān)督的含義的。行政監(jiān)督效能是指“行政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督所產(chǎn)生的效果和作用，即通常所說(shuō)的監(jiān)督是否有力，是否到位，效果如何”。[14]行政監(jiān)督的目的是要提高行政機(jī)關(guān)的工作效能，使之合法合理行政、高效便民，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域的管理與服務(wù)作用。作為國(guó)家監(jiān)督重要組成部分的行政監(jiān)督，是現(xiàn)代化行政管理的重要環(huán)節(jié)，行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響著生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程和社會(huì)的發(fā)展。強(qiáng)化行政監(jiān)督效能是處理當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵，也是最重要的環(huán)節(jié)之一。行政監(jiān)督對(duì)于保證環(huán)境法律法規(guī)正確貫徹實(shí)施、促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)、提高行政效能發(fā)揮著重要的保障作用。在改革開(kāi)放的進(jìn)程中，行政監(jiān)督工作取得了不俗的成績(jī)。在肯定進(jìn)步的同時(shí)，不可忽視的是我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督尚存諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了我國(guó)政府部門在人民群眾心目中的形象。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題得不到有效遏制的根源很多，但其中一個(gè)重要的問(wèn)題其實(shí)仍然在執(zhí)法層面，從這個(gè)意義上講，如何讓行政機(jī)關(guān)切實(shí)執(zhí)行環(huán)境法律是一個(gè)值得深入研究的理論與實(shí)踐課題。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督效能低下已是不爭(zhēng)的事實(shí)，為此，我們有必要分析制約生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督效能的因素，找到影響行政監(jiān)督效能發(fā)揮的原因，這樣才有利于在今后的工作中有針對(duì)性地制定解決對(duì)策，進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督。當(dāng)前，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督效能低下的因素主要有以下幾個(gè)方面。首先，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督效果不理想。孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵15]任何一項(xiàng)權(quán)力都必須要有監(jiān)督和制約，權(quán)力只有受到監(jiān)督和制約才能更好地行使。只有嚴(yán)格的監(jiān)督才能保障權(quán)力的有效行使，維護(hù)人民群眾的生態(tài)利益。當(dāng)前，執(zhí)法不嚴(yán)是我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，為此需要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)指全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)，憲法規(guī)定：“我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中處于最高地位，其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由其產(chǎn)生、向其負(fù)責(zé)并應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受其監(jiān)督?！盵16]依據(jù)該法條的規(guī)定，人民代表大會(huì)是我國(guó)最高的行政監(jiān)督主體，享有最高的行政監(jiān)督權(quán)。從法理的角度出發(fā)，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立地對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，且其監(jiān)督最具權(quán)威性。但是在實(shí)際監(jiān)督工作中，受到監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)督措施力度不夠、監(jiān)督制度不健全等因素的影響，目前我國(guó)各級(jí)人大并未真正獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)力。在一些地方，人大監(jiān)督流于形式，人大常委會(huì)的組成人員并未深入基層了解可能存在的環(huán)境問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上關(guān)注政府開(kāi)展的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將監(jiān)督工作落到實(shí)處。與此同時(shí)，有關(guān)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)督工作過(guò)于抽象化，未達(dá)到有重點(diǎn)、有針對(duì)性的監(jiān)督目的。一些權(quán)力機(jī)關(guān)未將具體的監(jiān)督方式運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，一些地方黨委政府建設(shè)生態(tài)文明理念與舉措沒(méi)有通過(guò)人大監(jiān)督工作的開(kāi)展而有所強(qiáng)化，這也是導(dǎo)致政府環(huán)境行政監(jiān)督效能低下的原因之一。其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督作用未得到有效體現(xiàn)。行政監(jiān)督，包括行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這是專門針對(duì)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的監(jiān)督。執(zhí)法是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要保障。從生態(tài)執(zhí)法來(lái)看，多年以來(lái)，我國(guó)生態(tài)執(zhí)法一直強(qiáng)調(diào)以行政為主導(dǎo)。然而，行政主導(dǎo)往往容易出現(xiàn)部門分割、條塊分割的現(xiàn)象，這在一定程度上降低了司法的地位和功能，影響了執(zhí)法與司法加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的合力。行政監(jiān)督有利于使生態(tài)文明建設(shè)行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題得到及時(shí)解決，以免問(wèn)題擴(kuò)大。但是，在現(xiàn)有的監(jiān)督模式下實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己，這就使環(huán)境行政監(jiān)督的效能大打折扣。例如，現(xiàn)實(shí)中許多環(huán)境資源安全問(wèn)題就是環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊造成的。行政監(jiān)督限于本系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境的壓力，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的法律監(jiān)督作用，造成監(jiān)督效能低下。這種形式的行政監(jiān)督運(yùn)用于生態(tài)文明建設(shè)中，也會(huì)使得生態(tài)文明建設(shè)中的行政執(zhí)法缺少了一種監(jiān)督力量的約束，而出現(xiàn)不依法行政的現(xiàn)象。再次，行政監(jiān)督內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全。從我國(guó)的行政監(jiān)督體系來(lái)看，多元化的監(jiān)督主體已經(jīng)形成，但是各個(gè)監(jiān)督主體之間的工作關(guān)系尚未完全理順，在對(duì)同一個(gè)環(huán)境違紀(jì)案件進(jìn)行監(jiān)督檢查過(guò)程中，時(shí)常出現(xiàn)分工不明確的尷尬局面。在監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制上缺乏溝通和協(xié)調(diào)，使得監(jiān)督主體之間重復(fù)監(jiān)督甚至互相推脫的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，導(dǎo)致有關(guān)的違紀(jì)、違法案件得不到及時(shí)查處，從而影響了行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法的效能。最后，行政監(jiān)督人員素質(zhì)不高。我國(guó)行政監(jiān)督工作的實(shí)施離不開(kāi)行政監(jiān)督人員的努力，行政監(jiān)督效能的高低在很大程度上取決于行政監(jiān)督人員整體的素質(zhì)狀況。從我國(guó)目前的行政監(jiān)督人員隊(duì)伍素質(zhì)狀況來(lái)看，大多數(shù)執(zhí)法干部能夠貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，樹(shù)立為人民服務(wù)的理想信念。他們?yōu)閼椭纹茐纳鷳B(tài)環(huán)境的腐敗行為、促進(jìn)政府部門的廉政建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。但是，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，全面深化改革的進(jìn)程中，我國(guó)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)行政監(jiān)督隊(duì)伍的思想政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平都有待進(jìn)一步提高。由于沒(méi)有較為全面地掌握政策、法規(guī)等知識(shí)，導(dǎo)致開(kāi)展監(jiān)督工作的基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，這一現(xiàn)象在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為突出。還有極少數(shù)行政監(jiān)督執(zhí)法人員思想上沒(méi)有認(rèn)識(shí)到破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源的違紀(jì)、違法行為的嚴(yán)重性，有的甚至和破壞生態(tài)環(huán)境的不法分子同流合污，這大大降低了行政執(zhí)法隊(duì)伍在人民群眾心目中的良好形象，也在一定程度上降低了我國(guó)政府環(huán)境行政監(jiān)督的效能。四司法機(jī)關(guān)監(jiān)督獨(dú)立性不夠在近代以前，司法并不具有獨(dú)立地位，往往隸屬于行政。直到英國(guó)學(xué)者喬治·勞森提出政府職能的三重劃分，司法權(quán)才以一種獨(dú)立的形態(tài)出現(xiàn)。受到英國(guó)學(xué)者約翰·洛克的分權(quán)理論的影響，資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中第一次全面闡述了“司法”的問(wèn)題。孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，主張以權(quán)制權(quán)。他認(rèn)為：“司法不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。”從我國(guó)的情況來(lái)看，從中華民國(guó)1912年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》到1947年的《中華民國(guó)憲法》，均體現(xiàn)了“司法獨(dú)立”原則的基本內(nèi)容。審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立是現(xiàn)代法治國(guó)家普遍承認(rèn)的一項(xiàng)基本法律原則，其核心在于司法機(jī)關(guān)與國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分立。審判獨(dú)立包括外部獨(dú)立與內(nèi)部獨(dú)立，外部獨(dú)立指司法機(jī)關(guān)整體上的獨(dú)立，內(nèi)部獨(dú)立指法官在執(zhí)行審判職務(wù)過(guò)程中應(yīng)獨(dú)立于其同事和上級(jí)法官。檢察獨(dú)立指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審判獨(dú)立指人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審判獨(dú)立意味著法官審理權(quán)和裁判權(quán)的統(tǒng)一，有助于程序公正的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立包含著相對(duì)于輿論、民意的獨(dú)立性，堅(jiān)持審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立原則與堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持群眾路線是一致的。作為現(xiàn)代法治國(guó)家，在建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立的基本法律原則，確保司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)立性。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法活動(dòng)展開(kāi)的，也就是通說(shuō)的“司法審查”。對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)中的行政執(zhí)法活動(dòng)，同樣離不開(kāi)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。司法的任務(wù)主要是解決社會(huì)沖突，消除社會(huì)緊張關(guān)系，保障公民權(quán)利。因此在組織技術(shù)上，司法機(jī)關(guān)只服從于法律，不受上級(jí)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的干涉。同理，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也應(yīng)具有獨(dú)立性。我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡?36條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”由此，司法機(jī)關(guān)在行使審判監(jiān)督權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分享有獨(dú)立性，只有這樣才能保證監(jiān)督的合法、公平、公正和有效?；诖?，司法機(jī)關(guān)所擁有的獨(dú)立的檢察和審判監(jiān)督職能是直接懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為的有效方式。但是，在我國(guó)司法實(shí)踐中，由于諸多原因的影響，司法機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作也存在一些問(wèn)題，其中獨(dú)立性的缺乏是我國(guó)司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)督中存在的突出問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法監(jiān)督缺乏獨(dú)立性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，我國(guó)政府統(tǒng)一管理財(cái)政，各級(jí)人民法院的各種經(jīng)費(fèi)預(yù)算均由該地方人民政府負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)法院工作人員的工資、業(yè)務(wù)開(kāi)銷等。法院的預(yù)算，也是需要通過(guò)地方人大這一權(quán)力機(jī)關(guān)的審議通過(guò)后才能得到劃撥。[17]司法機(jī)關(guān)在財(cái)政方面受制于當(dāng)?shù)赝?jí)政府，為確保經(jīng)費(fèi)的正常劃撥，在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，司法機(jī)關(guān)不得不向政府“傾斜”。更有甚者，處理一些關(guān)乎當(dāng)?shù)卣蜗蠛屠嬉约爸饕I(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境案件時(shí)，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)還得向政府征求處理意見(jiàn)，按照行政機(jī)關(guān)的“指示”行事。確保司法機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的獨(dú)立性當(dāng)務(wù)之急是使司法機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政脫離當(dāng)?shù)赝?jí)政府的制約和控制，同時(shí)必須明確司法機(jī)關(guān)只對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，堅(jiān)決禁止政府干涉。另一方面，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政決定。“這一個(gè)本來(lái)以提升行政決定執(zhí)行效率為初衷的法律規(guī)定，卻在一定程度上加重了司法獨(dú)立性的喪失，因?yàn)樵趯?shí)際工作中，人民法院執(zhí)行行政機(jī)關(guān)行政決定的這一權(quán)力，使得其變?yōu)榱诵姓C(jī)關(guān)的代言人，降低了司法的威嚴(yán)，也削弱了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?！盵18]與此類似，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也因檢察工作的行政化以及地方化趨勢(shì)而缺乏獨(dú)立性。雖然，我國(guó)憲法規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谒痉▽?shí)踐中，檢察權(quán)的獨(dú)立有時(shí)會(huì)受到行政的影響。司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督獨(dú)立性的缺失，使行政權(quán)干預(yù)司法監(jiān)督權(quán)有了可乘之機(jī)，難以保障監(jiān)督的合法、公平、公正和有效。這在一定程度上削弱了我國(guó)司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的強(qiáng)制性和權(quán)威性，必須引起我們的高度重視。五社會(huì)公眾監(jiān)督發(fā)展緩慢堅(jiān)持走建設(shè)生態(tài)文明的發(fā)展道路，是中國(guó)共產(chǎn)黨人勇于堅(jiān)持真理，不斷深化對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的結(jié)果。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明，固然離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是更離不開(kāi)廣大社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。隨著可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、新發(fā)展等理念的廣泛傳播，生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)波瀾壯闊的景象，在這一進(jìn)程中，社會(huì)公眾始終是一大主體力量。社會(huì)公眾監(jiān)督是堅(jiān)持人民主體地位的內(nèi)在要求，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必由之路，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的力量源泉。社會(huì)公眾的利益與生態(tài)文明建設(shè)成效密切相關(guān)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全社會(huì)的共同責(zé)任，建設(shè)生態(tài)文明與每個(gè)人的生活息息相關(guān)。公眾通過(guò)參與生態(tài)文明建設(shè)，尤其是通過(guò)實(shí)質(zhì)性地介入生態(tài)治理監(jiān)督過(guò)程并影響其決策，能有效地反映和實(shí)現(xiàn)自己在生態(tài)利益方面的意愿，使人民當(dāng)家作主的訴求落到實(shí)處。目前，社會(huì)公眾的監(jiān)督已經(jīng)具備了廣泛的社會(huì)共識(shí)。但是，由于我國(guó)的民主化和法治化程度還有待提高，所以總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾的生態(tài)文明建設(shè)法律監(jiān)督發(fā)展非常緩慢，主要存在以下問(wèn)題。首先，社會(huì)公眾的監(jiān)督缺乏法律保障。一方面，雖然我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)中對(duì)社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)都有規(guī)定，但基本上都缺乏具體的解釋和詳細(xì)的規(guī)定，由此便出現(xiàn)了社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)難以行使、形同虛設(shè)的狀況，不能很好地保障公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的權(quán)利。例如，2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。”第57條也規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)?！彪m然這條規(guī)定在一定程度上賦予一切單位和個(gè)人對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的檢舉權(quán)和控告權(quán)，但對(duì)于這些權(quán)利行使的條件、程序、方式、由誰(shuí)受理檢舉和控告及檢舉人或控告人對(duì)處理結(jié)果不服后的再處理等內(nèi)容都缺乏詳細(xì)且具備可操作性的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定過(guò)于抽象化，缺乏可操作性，致使廣大社會(huì)公眾作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督主體的作用未得到體現(xiàn)，不利于生態(tài)文明建設(shè)的展開(kāi)。另一方面，部分公眾參與的條款界定不明確，概念模糊，影響了公眾參與的積極性。例如，根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，屬于“國(guó)家秘密”和“商業(yè)秘密”的環(huán)境信息不屬于公開(kāi)的范疇。但是，并沒(méi)有明確界定哪些信息屬于這類不宜公開(kāi)的范疇，因而在實(shí)際操作中一些環(huán)保部門或者企業(yè)就以“國(guó)家機(jī)密”或者“商業(yè)機(jī)密”為由，拒絕公開(kāi)公眾要求的環(huán)境污染狀況或者是排污企業(yè)的相關(guān)信息。[19]這為社會(huì)公眾參與監(jiān)督帶來(lái)了較大的阻力，在一定程度上限制了公眾的環(huán)境知情權(quán)。其次，公民環(huán)境監(jiān)督權(quán)利意識(shí)薄弱。2015年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第57條第1款規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能的部門舉報(bào)?！钡?款規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。”由此可見(jiàn)，對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)、其他國(guó)家工作人員及其環(huán)境行政行為，公民可通過(guò)批評(píng)、建議、申訴、檢舉和控告等方式進(jìn)行監(jiān)督。雖然我國(guó)多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)尤其是《憲法》都對(duì)社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)定，但是很多社會(huì)公眾對(duì)自己如何行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)利的觀念和意識(shí)都比較模糊，對(duì)自身在環(huán)境監(jiān)督方面所擁有的權(quán)利了解不多。最后，政府對(duì)社會(huì)公眾監(jiān)督的支持力度不夠。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)及監(jiān)督作出了相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保及資源節(jié)約的有效監(jiān)督。國(guó)家的生態(tài)環(huán)境部以及地方的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)都在人大和其他相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開(kāi)展工作，如果能加入群眾的監(jiān)督就能使整個(gè)工作更具普遍性與有效性。當(dāng)前，公眾檢舉和舉報(bào)環(huán)境違法行為是公眾參與環(huán)境監(jiān)督、履行環(huán)境監(jiān)督權(quán)的重要形式，特別是投訴和舉報(bào)制度被認(rèn)為是中國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境管理的有效補(bǔ)充手段。各級(jí)政府都開(kāi)通了“12369”環(huán)保投訴和舉報(bào)熱線，利用公眾力量實(shí)施環(huán)境監(jiān)督。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)上舉報(bào)制度也正被推廣。一些地方還推出有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，通過(guò)對(duì)環(huán)境污染舉報(bào)人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理。這些公眾參與環(huán)境管理的行為，在一定程度上彌補(bǔ)了基層環(huán)境執(zhí)法人員不足的狀況，遏制了企業(yè)的環(huán)境違法行為。[20]然而，在實(shí)踐中，部分政府疏于調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與保障生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)的積極性，對(duì)于群眾積極參與監(jiān)督的行為缺乏鼓勵(lì)。一些地方政府未認(rèn)真受理社會(huì)公眾的申訴以及檢舉案件，對(duì)社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的投訴不及時(shí)處理甚至不予理睬，嚴(yán)重打擊了群眾參與生態(tài)文明建設(shè)公眾監(jiān)督的積極性。此外，在社會(huì)公眾關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)監(jiān)管過(guò)程中保障群眾的知情權(quán)也是很重要的，真實(shí)信息的獲得是有效保障知情權(quán)的重要基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、快捷、真實(shí)地發(fā)布生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的各種信息。由于我們有關(guān)公眾知情權(quán)的制度建設(shè)不到位，廣大社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境方面的知情權(quán)利未得到充分保障，嚴(yán)重影響廣大社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性。第四節(jié)健全我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法律監(jiān)督的措施法律監(jiān)督既是我國(guó)社會(huì)主義法治體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。黨的十九大提出了“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的新要求”。[21]這充分說(shuō)明新時(shí)代黨和國(guó)家高度重視監(jiān)督體系的建設(shè)以及監(jiān)督制度的完善。從當(dāng)前我們的實(shí)際情況看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律監(jiān)督還不能完全適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)發(fā)展的需要，必須不斷完善生態(tài)文明建設(shè)中的法律監(jiān)督，加快生態(tài)環(huán)境治理的法治化，只有這樣，才能保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。一進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督的作用在決勝全面建成小康社會(huì)的當(dāng)下，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量要求越來(lái)越高。然而，我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境仍然存在較多問(wèn)題，一些地方的環(huán)境質(zhì)量下降趨勢(shì)并未得到有效遏制，無(wú)法滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的愿望與需求，從這個(gè)意義上講，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督涉及多個(gè)監(jiān)督主體，而人大的監(jiān)督無(wú)疑是最重要的一環(huán)，起著至關(guān)重要的作用。人大監(jiān)督的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，監(jiān)督的目的是保障公權(quán)力機(jī)關(guān)在所擔(dān)負(fù)的職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上正確運(yùn)行。人大的監(jiān)督具有國(guó)家性，因此在監(jiān)督過(guò)程中能夠發(fā)揮較強(qiáng)的效力，為此，要強(qiáng)化人大對(duì)政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。要通過(guò)明確監(jiān)督任務(wù)、加強(qiáng)自身監(jiān)督能力建設(shè)等途徑來(lái)不斷完善人大對(duì)于政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，以此保障生態(tài)文明建設(shè)中人大監(jiān)督的順利進(jìn)行。首先，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系，這是從根本上發(fā)揮人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法功能的首要問(wèn)題。為加強(qiáng)人大對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，使人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法工作不再受到現(xiàn)行體制的制約，需要理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系，明確雙方的權(quán)責(zé)。習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排?！盵22]在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，人民的意志通過(guò)法律的實(shí)施得以實(shí)現(xiàn)。人大作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督不同于黨委的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)更多地體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)與思想領(lǐng)導(dǎo)。胡錦濤同志曾提出：“要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，科學(xué)規(guī)范黨委和人民代表大會(huì)的關(guān)系，支持人民代表大會(huì)依法履行自己的職能?！盵23]黨委主要是把方向、謀全局、管大事，集中精力抓好全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問(wèn)題，實(shí)行綱領(lǐng)性、宏觀性、政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事無(wú)巨細(xì)的具體管理，更不是包攬一切。[24]黨委要對(duì)人大的工作給予建議與支持，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下落實(shí)有關(guān)黨的政策、方針和路線；而人大應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法與法律的規(guī)定，充分行使對(duì)政府工作的監(jiān)督職權(quán)。其次，與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相比，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)肩負(fù)著特殊的使命，人大監(jiān)督是眾多監(jiān)督途徑中最為權(quán)威而在現(xiàn)實(shí)中又相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，有必要進(jìn)行完善和強(qiáng)化，這要求人大注重自身能力的建設(shè)。在人員組成方面，要合理調(diào)整人大常委會(huì)現(xiàn)有人員的組成結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)有人大常委會(huì)專職委員所占比例、常任委員年齡結(jié)構(gòu)及專業(yè)素養(yǎng)等方面有待優(yōu)化；在人員選拔方面，通過(guò)加強(qiáng)專職委員的遴選工作，為人大常委會(huì)選擇德才兼?zhèn)涞娜瞬艙?dān)任專職委員；在人才培訓(xùn)方面，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)社會(huì)治理的深入影響，信息革命、經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，必然要求改變?cè)械纳鐣?huì)管理結(jié)構(gòu)，這就要求專職委員擁有更高更強(qiáng)的工作能力，因此，專職委員的培訓(xùn)就具有一定的緊迫性與必要性。最后，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督力度?！霸摫O(jiān)督機(jī)構(gòu)又可以針對(duì)不同的監(jiān)督對(duì)象和工作內(nèi)容設(shè)置若干監(jiān)督工作組，如政府工作監(jiān)督工作組、監(jiān)察委員會(huì)工作監(jiān)督工作組、法院工作監(jiān)督工作組、檢察院工作監(jiān)督工作組等。這些內(nèi)設(shè)監(jiān)督工作組專職負(fù)責(zé)對(duì)其監(jiān)督對(duì)象實(shí)施常態(tài)化監(jiān)督，包括執(zhí)法監(jiān)督、質(zhì)詢、聽(tīng)取報(bào)告及進(jìn)行評(píng)估等。”[25]二充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是為適應(yīng)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、保障司法公正的需要而建立和發(fā)展起來(lái)的，其擁有的各項(xiàng)法律職能，具有明顯的法律監(jiān)督性質(zhì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。”同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在整個(gè)法治監(jiān)督體系中的作用是不可替代的，尤其是在司法監(jiān)督過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。為此，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的法律監(jiān)督保障，必須充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，借助其在司法監(jiān)督過(guò)程中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。1.明確監(jiān)督職責(zé)把對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督活動(dòng)，作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。生態(tài)資源是一種公共資源，生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展人人有責(zé)。作為承擔(dān)國(guó)家法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的神圣職責(zé)。應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)不僅僅是單純的公訴機(jī)關(guān)，也不是處于當(dāng)事人地位的原告，而是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有法律監(jiān)督的職責(zé)，這是我國(guó)檢察制度的一個(gè)重要特色。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)環(huán)境污染刑事犯罪的打擊力度，嚴(yán)格執(zhí)行“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，準(zhǔn)確把握，依法對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行追究，努力形成對(duì)環(huán)境污染犯罪的有力震懾。同時(shí)，要嚴(yán)肅查辦環(huán)境污染背后的職務(wù)犯罪，著力解決環(huán)境污染監(jiān)管失職等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染相關(guān)民事訴訟的法律監(jiān)督，依法履行督促起訴、支持起訴等職能，切實(shí)將環(huán)境污染對(duì)國(guó)家、集體和人民群眾權(quán)益的損害降到最低。檢察機(jī)關(guān)要明確自身的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中環(huán)境訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，促使訴訟中的違法情況得到糾正，有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，清除司法不公和司法腐敗現(xiàn)象，保障生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。2.推進(jìn)法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化檢察機(jī)關(guān)應(yīng)正視自身監(jiān)督職責(zé)的缺失，通過(guò)查找原因積極推進(jìn)法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的法律監(jiān)督力量。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要在各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中積極參與生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步加快建立健全檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。一是建立預(yù)防和懲治檢察人員腐敗機(jī)制，使檢察權(quán)得以在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中公正高效地行使，發(fā)揮其治標(biāo)也治本的功能作用。二是構(gòu)建檢察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約體制，推進(jìn)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范下級(jí)檢察院對(duì)上級(jí)檢察院的工作報(bào)告程序。在實(shí)施法律監(jiān)督工作時(shí)，依法對(duì)檢察人員與當(dāng)事人、律師、中介組織等的交往、接觸行為進(jìn)行規(guī)范。三是構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光檢務(wù)機(jī)制，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的司法公信力，提高人民群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督工作的認(rèn)同感。3.加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)在檢察工作中，隊(duì)伍建設(shè)是根本，也是保證。法律在社會(huì)中發(fā)揮著分配資源、維持社會(huì)秩序、解決社會(huì)沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的功能，這就要求法律執(zhí)業(yè)人員具有更高的法律職業(yè)道德水準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)履行好憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)好公平與正義，離不開(kāi)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的檢察隊(duì)伍。為了使生態(tài)文明建設(shè)切合實(shí)際，取得實(shí)效，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)全面正確地履行法律監(jiān)督職能。首先，提升檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化水平，建立檢察官職業(yè)考評(píng)管理委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和職業(yè)道德委員會(huì)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)檢察官協(xié)會(huì)管理體制建設(shè)，發(fā)揮其對(duì)檢察官合法權(quán)益的保護(hù)作用；其次，健全法治人才交流機(jī)制，建立從符合條件的立法、審判、執(zhí)法優(yōu)秀人才及律師、法學(xué)專家中轉(zhuǎn)任或招錄檢察官制度，規(guī)范符合條件的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入檢察隊(duì)伍的渠道，完善從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的有效機(jī)制；最后，開(kāi)展有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)法律監(jiān)督的教育活動(dòng)，把隊(duì)伍建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)工作緊密結(jié)合起來(lái)，著力解決隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)工作相關(guān)聯(lián)的突出問(wèn)題，解決人民群眾反映強(qiáng)烈，影響生態(tài)文明建設(shè)的突出問(wèn)題，從而發(fā)揮檢察監(jiān)督對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的積極作用。三提高行政監(jiān)督效能改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律體系不斷健全，相關(guān)法律法規(guī)也不斷完善，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的法律懲治也越來(lái)越嚴(yán)厲，但生態(tài)環(huán)境形勢(shì)卻越來(lái)越嚴(yán)峻。究其原因，一個(gè)重要的因素就是違法成本太低，法律沒(méi)有得到有效的執(zhí)行?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行”，法律需要得到有效實(shí)施和嚴(yán)格遵守才能發(fā)揮其積極作用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！币恍┑胤秸趯?shí)際工作中過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律的行為時(shí)有發(fā)生。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中，要實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等離不開(kāi)對(duì)法律的嚴(yán)格執(zhí)行與遵守，更離不開(kāi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，相較于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，環(huán)境行政監(jiān)督更加便捷高效、執(zhí)行力強(qiáng)。環(huán)境行政監(jiān)督，是指具有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的平級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，或者上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行相互監(jiān)督制約，監(jiān)督對(duì)象包括具有環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中的行為。環(huán)境行政監(jiān)督的主要內(nèi)容為環(huán)境行政復(fù)議、環(huán)境行政監(jiān)察，以及環(huán)境審計(jì)監(jiān)督。[26]行政監(jiān)督作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，有利于在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)處理和解決，有助于在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部形成自我約束機(jī)制。生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)，現(xiàn)代化背景下我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨著諸多困境，行政監(jiān)督效能低下、行政監(jiān)督責(zé)任不明確等都阻礙著生態(tài)文明建設(shè)，因此，提高行政監(jiān)督效能，明確行政監(jiān)督責(zé)任是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保證。首先，行政監(jiān)督效能的提高，離不開(kāi)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。生態(tài)文明建設(shè)涉及當(dāng)事人的重大環(huán)境權(quán)益，必須把規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行作為重中之重，在行政監(jiān)督中，堅(jiān)持用制度管理權(quán)力、事物、人員。要完善規(guī)范性文件制定程序，推動(dòng)集體討論決定制度的落實(shí)；要完善重大行政決策程序制度，將決策主體、決策范圍明確化，規(guī)范決策法定程序；要遵循決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，通過(guò)各方面監(jiān)督制度的實(shí)施，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，確保生態(tài)文明建設(shè)的行政監(jiān)督效能得到有效提升。其次，提高行政監(jiān)督效能關(guān)鍵在于嚴(yán)格行政監(jiān)督責(zé)任制。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了監(jiān)督責(zé)任制，如《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第63條規(guī)定：“有關(guān)人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由其所在單位、主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理：（一）不按要求提供有關(guān)材料，拒絕、阻礙調(diào)查措施實(shí)施等拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的；（二）提供虛假情況，掩蓋事實(shí)真相的；（三）串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的；（五）其他違反本法規(guī)定的行為，情節(jié)嚴(yán)重的?！钡?6條也規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！比欢诂F(xiàn)實(shí)中，行政執(zhí)法違法行為不時(shí)可見(jiàn)，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)此固然有不可推卸的責(zé)任，但行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于未依法履行監(jiān)督職責(zé)被追究法律責(zé)任的情況卻鮮有耳聞。因此，嚴(yán)格行政監(jiān)督責(zé)任制，不僅要將相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于行政監(jiān)督責(zé)任制的內(nèi)容進(jìn)一步具體化，提高法律條文的可操作性，還應(yīng)加大實(shí)踐中對(duì)行政監(jiān)督法律責(zé)任的追究力度，從而督促行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員依法盡職盡責(zé)地履行監(jiān)督職責(zé)。再次，提高行政監(jiān)督效能，完善環(huán)境行政監(jiān)督法律制度是基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展要依靠環(huán)境法律的保障，然而在我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施過(guò)程中，制度的不完善致使環(huán)境行政不作為現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這極大地危害了社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益，對(duì)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)以及美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)造成了極大的阻礙。因此，必須完善我國(guó)環(huán)境行政監(jiān)督法律制度，通過(guò)法律手段構(gòu)建預(yù)防環(huán)境行政不作為制度，進(jìn)而使環(huán)境行政監(jiān)督與多種其他方式和法律途徑共同發(fā)揮作用，從最根本上遏制環(huán)境行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生，使環(huán)境行政監(jiān)督效能得以提高。最后，提高行政監(jiān)督效能，構(gòu)建獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是重點(diǎn)。行政復(fù)議，是指當(dāng)事人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行合法性和合理性審查，并附帶對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，作出裁決以解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議作為一種與行政訴訟平行的化解行政糾紛的重要途徑，是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要形式。而對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議是對(duì)其被侵犯的權(quán)益的一種行政救濟(jì)手段。而環(huán)境行政復(fù)議制度的主要功能在于監(jiān)督環(huán)境行政行為，救濟(jì)當(dāng)事人的合法環(huán)境權(quán)益，解決環(huán)境行政糾紛。環(huán)境行政復(fù)議制度的目的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督作用，只有賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，才能提高我國(guó)處理