當(dāng)前，全面推進(jìn)行政問責(zé)制，是新時(shí)期黨和國(guó)家為進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展，著力構(gòu)建和諧社會(huì)，推進(jìn)服務(wù)型政府、廉潔型政府、人民滿意政府建設(shè)，努力提高各級(jí)政府的履職能力和服務(wù)水平的一項(xiàng)重要決策，對(duì)于加快政府行政體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。一、行政問責(zé)制的概念界定行政責(zé)任是近代國(guó)家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來(lái)都是一對(duì)孿生兄弟。有權(quán)力，必有責(zé)任；有權(quán)力，必有制約。行政問責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個(gè)新的概念。關(guān)于行政問責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)制就是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。也有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)制是指公眾對(duì)政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈罷免等方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯(cuò)、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對(duì)政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。以上的幾種概念界定中，問責(zé)主體和問責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員等問責(zé)客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)其追究責(zé)任的一種制度。行政問責(zé)制是評(píng)估行政管理活動(dòng)效能的一種原則或者說是一種檢驗(yàn)行政活動(dòng)運(yùn)行效率的一種程序。1.行政問責(zé)的主體行政問責(zé)的主體即由誰(shuí)來(lái)問責(zé)的問題。按主體的內(nèi)涵劃分，行政問責(zé)一般包括同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。同體問責(zé)是指組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其成員的問責(zé)，包括執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)；異體問責(zé)主要是指來(lái)自外部系統(tǒng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其成員進(jìn)行的問責(zé)。在我國(guó)，異體問責(zé)主要是人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、新聞媒體及社會(huì)公眾對(duì)黨委和政府的問責(zé)。2.行政問責(zé)的客體行政問責(zé)的客體即行政問責(zé)的對(duì)象、承擔(dān)行政責(zé)任的主體。問責(zé)客體，實(shí)際也是“來(lái)問誰(shuí)”的問題。如果被問責(zé)的對(duì)象認(rèn)定不清，問責(zé)也就失去了意義，更有失問責(zé)的公正性、客觀性。從理論上說，行政問責(zé)就是對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員的問責(zé)，根據(jù)責(zé)任行政的原則，任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而且手里的權(quán)力越大，身上的責(zé)任也就越重。3.行政問責(zé)的范圍問責(zé)的范圍是指問責(zé)主體向問責(zé)對(duì)象進(jìn)行責(zé)任追問的內(nèi)容或事項(xiàng)，是解決“問什么”的問題。一般來(lái)說，行政問責(zé)的指向是：亂作為、作為不力、不作為、無(wú)作為。也就是說，行政問責(zé)它不僅是指有錯(cuò)、犯法要追究，同時(shí)也包括能力低下、推諉扯皮等也要追究。這其中包括了政府和公務(wù)員在政治行政體系中所承擔(dān)的各種責(zé)任，包括其內(nèi)含的道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等。4.行政問責(zé)的程序問責(zé)的程序，是指“如何問責(zé)”。嚴(yán)謹(jǐn)、合法的程序是行政問責(zé)有序進(jìn)行的前提和保障。行政問責(zé)的程序，通常包括兩方面:一是行政主體必須接受問責(zé)主體經(jīng)常性的質(zhì)詢、聽證等，經(jīng)常向有關(guān)方面匯報(bào)工作，對(duì)問責(zé)主體的問題做出及時(shí)和令人滿意的回答。這種形式重在經(jīng)常性，事前性。二是出現(xiàn)重大行政事故時(shí)的責(zé)任追究式的問責(zé)，包括問責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行、問責(zé)后的救濟(jì)等程序制度。5.行政問責(zé)的結(jié)果所謂“問責(zé)”即責(zé)任追問。一般來(lái)說，這種結(jié)果可以分為政治、道德、行政和法律責(zé)任四種，具體承擔(dān)責(zé)任的方式包括公開道歉、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、留黨察看、引咎辭職、撤職等；觸犯刑法的，還要啟動(dòng)法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。所以，在責(zé)任追究中，也往往是道德責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任等各種責(zé)任形式糅和在一起，體現(xiàn)的是追究多種責(zé)任，而不是一種責(zé)任。二、當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)制存在的問題行政問責(zé)作為一種改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高工作效率的手段，只要不流于形式并有足夠的制度作為保證，無(wú)疑可以增強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)的工作責(zé)任心，增強(qiáng)公務(wù)員的公仆意識(shí)。問題在于，目前的行政問責(zé)制，雖然已取得了一定成效，但缺陷也日益暴露。除了在問責(zé)的制度保證、實(shí)際操作、效果評(píng)價(jià)等方面還有待提高外，在問責(zé)的對(duì)象確定、政務(wù)公開等方面也存在著缺陷。從我國(guó)當(dāng)前推行行政問責(zé)的效果和各地實(shí)施的舉措來(lái)看，還存在許多問題，主要有以下幾個(gè)方面：一是責(zé)權(quán)不清，問責(zé)不明。行政問責(zé)制的一個(gè)重要的政治基礎(chǔ)，就是對(duì)于每一個(gè)行政人員的權(quán)力與責(zé)任要有一個(gè)明確的劃分，擁有清晰的責(zé)、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。只有這樣，才能提高政府的責(zé)任意識(shí)和管理水平，真正發(fā)揮行政問責(zé)制的作用。由于目前我國(guó)政治體制和行政體制改革不到位,導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)黨政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，職責(zé)不清和職能交叉，使得責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究過程中責(zé)任主體難以明確。在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒有責(zé)任的情況；或者在問責(zé)中，問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問題,責(zé)任究竟在黨委還是在政府，難以界定。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，出了事故，往往只追究政府“一把手”責(zé)任，而實(shí)際上，有時(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)有更大責(zé)任。二是以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)相對(duì)薄弱。根據(jù)世界各國(guó)問責(zé)制的實(shí)踐，問責(zé)制既需要同體問責(zé)，也需要異體問責(zé)，但關(guān)鍵在于異體問責(zé)。異體問責(zé)是一種更有效、更符合民主政治要求的問責(zé)方式，離開異體問責(zé)的行政問責(zé)制是蒼白無(wú)力、缺乏持續(xù)性的。由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，我國(guó)目前的行政問責(zé)，以同體問責(zé)為主，主要是由黨委和政府來(lái)實(shí)施行政問責(zé)，問責(zé)的制度依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，異體問責(zé)相對(duì)比較薄弱。雖有罷免制度，也主要是對(duì)已有違法犯罪行為的官員才實(shí)行等。這些都嚴(yán)重影響了行政問責(zé)的效果。三是問責(zé)內(nèi)容、方式過于單一。問責(zé)范圍狹窄，唯“過”是問。行政問責(zé)制大多注重追問具體問題的具體過錯(cuò)，缺乏對(duì)根本責(zé)任的關(guān)注。除了對(duì)那些造成重大安全事故或者其他危害公民生命、財(cái)產(chǎn)安全或公共利益的事件負(fù)有直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人追究責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到追究“無(wú)為”者。問責(zé)方式過于單一，僅有去職一種情形。行政問責(zé)以對(duì)責(zé)任的追究為落腳點(diǎn)，以失職官員去職為處罰方式和目的，這就被動(dòng)地將行政問責(zé)當(dāng)成了一種善后程序。其實(shí)，罷官去職僅僅是問責(zé)的手段和主要方式。時(shí)下的問責(zé)實(shí)踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而在對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)利負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺。從我國(guó)實(shí)施行政問責(zé)制以來(lái)，追究了一大批行政官員，一些重大事故問責(zé)了相應(yīng)的行政首長(zhǎng)。但總的來(lái)看，我國(guó)的問責(zé)范圍太小，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的情形，僅停留在給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為上。四是問責(zé)后續(xù)工作不完善。問責(zé)制在配套設(shè)施建設(shè)上的不完善首先表現(xiàn)在對(duì)被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制的缺失上。如果問責(zé)制中明確規(guī)定了被問責(zé)官員復(fù)出的條件，重新啟用的程序等條款，被問責(zé)官員的復(fù)出就有了法規(guī)依據(jù)，被問責(zé)官員的復(fù)出也會(huì)名正言順。因此，問責(zé)制為達(dá)到它構(gòu)建時(shí)的預(yù)期成效，贏得公眾的信任與支持，必須構(gòu)建完善被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制。推行行政問責(zé)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須依靠各項(xiàng)改革措施的銜接配套，做到整體推進(jìn)。當(dāng)前由于配套制度還不完善、不到位