能源行業(yè)碳達峰碳中和的監(jiān)管氣候變化是當(dāng)今人類面臨的全球性挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對氣候變化是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是加強生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)的重要抓手，是我國履行大國責(zé)任、推動構(gòu)建人類命運共同體的重大歷史擔(dān)當(dāng)。去年9月，我國宣布將提高國家自主貢獻力度，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，并在氣候雄心峰會上進一步宣布國家自主貢獻最新舉措。盡管我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整速度持續(xù)加快，以可再生能源為代表的綠色低碳能源正逐步替代煤、油等高碳能源，成效十分明顯。但是，客觀地看我國能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)仍以煤獨大?？傮w來看，我國是碳排放第一大國。以電力行業(yè)為例，我國電力結(jié)構(gòu)仍以煤電為主，年度發(fā)電碳排放總量約42億噸，約占我國碳排放量的40%，是碳排放大戶。能源活動是碳排放的主要源頭，從能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換和輸送到終端消費，每個環(huán)節(jié)都消耗著大量能源，排放著大量的碳化合物，能源活動是控制碳排放，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的最主要領(lǐng)域。我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)并正在發(fā)生深刻變化，無論是可再生能源還是天然氣與核電業(yè)的快速發(fā)展，均展現(xiàn)了能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的豐碩成果與強勁動力，為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)創(chuàng)造了積極的條件。但是就目前來說，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型還存在不少值得關(guān)注的問題，包括能源產(chǎn)業(yè)鏈，能源供給與消費側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，能源市場秩序和行為，能源價格機制等等，不同程度地影響碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，政府除了制訂完善法規(guī)政策，規(guī)劃和減碳行動計劃外，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管，以保障政策與規(guī)劃的有效落實，助力實現(xiàn)“3060”目標(biāo)。能源監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將能源企業(yè)落實國家碳達峰、碳中和目標(biāo)的具體行動與效果予以監(jiān)管。一、能源監(jiān)管機構(gòu)要加強“3060”目標(biāo)的效果監(jiān)管（一）能源監(jiān)管機構(gòu)對碳排放的監(jiān)管職責(zé)不夠明確在國家能源局的主要職責(zé)中，有“參與研究能源消費總量控制目標(biāo)建議，指導(dǎo)、監(jiān)督能源消費總量控制有關(guān)工作；參與制定與能源相關(guān)的資源、財稅、環(huán)保及應(yīng)對氣候變化等政策；負責(zé)電力行政執(zhí)法。”職責(zé)與碳排放監(jiān)管相關(guān)。而在具體負責(zé)監(jiān)管的派出機構(gòu)的職責(zé)中，只有“負責(zé)電力等能源行政執(zhí)法工作，依法查處有關(guān)違法違規(guī)行為，監(jiān)督檢查有關(guān)電價”一條與碳排放監(jiān)管相關(guān)聯(lián)。顯然，僅憑此職責(zé)，能源派出機構(gòu)在碳達峰、碳中和監(jiān)管上缺少足夠的法規(guī)支撐，難以施展監(jiān)管拳腳。（二）對能源企業(yè)碳達峰、碳中和監(jiān)管的手段比較缺乏在推進能源發(fā)展和市場監(jiān)管中未將碳達峰、碳中和監(jiān)管擺上應(yīng)有高度，還未能與能源監(jiān)管工作有機融合?？陀^上講，能源監(jiān)管機構(gòu)的職能上沒有足夠明確的法律依據(jù)，還存在政府部門之間的職能交叉；能源監(jiān)管機構(gòu)人員編制較少，能完成現(xiàn)有的監(jiān)管事項已經(jīng)是十分不容易的事。對能源企業(yè)碳達峰、碳中和監(jiān)管的手段也比較缺乏。大量能源審批權(quán)限已下放地方政府多年，能源監(jiān)管機構(gòu)往往是事后監(jiān)管，事后監(jiān)管的效力有限。能源監(jiān)管機構(gòu)面對的能源企業(yè)多數(shù)是大型壟斷性企業(yè)，由于監(jiān)管職能的分散等因素，在監(jiān)管工作上存在無著力點的問題。因此，近幾年中也出現(xiàn)了一些監(jiān)管不到位的問題，譬如，燃煤發(fā)電項目核準(zhǔn)權(quán)限下放后，部分重點區(qū)域仍在新上燃煤發(fā)電項目，部分省份煤電投產(chǎn)指標(biāo)遠超地方規(guī)劃，防治重點區(qū)域中煤電裝機仍在增加；在可再生能源消納方面也存在政策協(xié)調(diào)監(jiān)管不到位等問題；甲烷是僅次于二氧化碳的第二大溫室氣體，對全球變暖的貢獻率約20%。我國有一半左右甲烷排放來自能源生產(chǎn)活動，主要集中在油氣、煤炭領(lǐng)域，對此監(jiān)管并沒有提上議事日程。能源監(jiān)管派出機構(gòu)主要關(guān)注電力市場監(jiān)管、電力安全監(jiān)管、電力行政許可等方面，對碳排放監(jiān)管的認(rèn)識沒有達到應(yīng)有高度。（三）能源企業(yè)對碳達峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的具體措施不足在油氣領(lǐng)域，除發(fā)電外，天然氣最適合替代油品用于交通運輸行業(yè)，無論是設(shè)備改造還是燃料制品價格，環(huán)境保護還是碳排放，天然氣均比石油制品具有優(yōu)勢，但是天然氣在交通領(lǐng)域的使用進展明顯滯后。天然氣汽車比電動汽車在經(jīng)濟與碳排放上同樣具有優(yōu)勢，但天然氣汽車的發(fā)展仍然遜色于電動汽車。在供熱與熱電領(lǐng)域，同樣存在類似問題，由于企業(yè)自身利益，電能替代占了絕對優(yōu)勢，并以不同方式制約地方和民營企業(yè)發(fā)展綜合能源產(chǎn)業(yè)?？稍偕茉窗l(fā)展中，電網(wǎng)接入與電費結(jié)算等方面仍存在不少問題。煤炭企業(yè)對煤層氣與瓦斯的采集，更多的是考慮安全性，因此，大量低濃度煤層氣與瓦斯采集遠不能滿足碳達峰、碳中和的要求。凡此種種，皆需要政府加強監(jiān)管，規(guī)范能源企業(yè)落實國家減碳法規(guī)政策，保障碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。二、加強能源行業(yè)碳達峰、碳中和監(jiān)管的建議碳達峰、碳中和目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，是我國為全球應(yīng)對氣候變化貢獻的決心和信心的體現(xiàn)，是全球治理的大國胸懷與擔(dān)當(dāng)，也是實現(xiàn)人類命運共同體的重要內(nèi)涵。因此，能源監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)積極參與，加強監(jiān)管，助力實現(xiàn)國家碳達峰、碳中和目標(biāo)。為此建議：樹立服務(wù)大局意識，將碳達峰、碳中和監(jiān)管納入到能源監(jiān)管重點工作中能源監(jiān)管機構(gòu)要在積極響應(yīng)氣候變化國家戰(zhàn)略同時，強化應(yīng)對氣候變化大局意識，自覺將氣候變化納入監(jiān)管職責(zé)，利用現(xiàn)有政策工具，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管綜合能力等，圍繞落實碳達峰與碳中和目標(biāo)，在能源系統(tǒng)制訂碳達峰、碳中和行動計劃的基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的監(jiān)管行動計劃，統(tǒng)籌推進能源發(fā)展與應(yīng)對氣候變化監(jiān)管相關(guān)工作。將碳排放監(jiān)管列入能源監(jiān)管職責(zé)法無授權(quán)不可為。如果能源監(jiān)管職責(zé)中沒有明確的碳排放監(jiān)管職責(zé)，客觀上講，能源監(jiān)管機構(gòu)對碳排放監(jiān)管的合法性是不足的，因此必將影響監(jiān)管效能。從管行業(yè)必須管碳排放的要求出發(fā)，國家應(yīng)當(dāng)將碳排放監(jiān)管列入能源監(jiān)管職責(zé)，只有這樣，能源管理機構(gòu)才能有效地履行監(jiān)管職責(zé)，掌握能源規(guī)劃的落實情況和碳排放信息，實施能源行業(yè)碳排放的有效監(jiān)管，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)。加強能源替代監(jiān)管，促進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型由于我國經(jīng)濟仍處于中高速發(fā)展階段，能源需求也將持續(xù)增長，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和改善民生的需要。如何分析預(yù)測能源電力增長率，不同的企業(yè)、機構(gòu)等必然會有不同的結(jié)果，或多或少反映著自身利益，能源監(jiān)管機構(gòu)要通過日常監(jiān)管信息，提出獨立的監(jiān)管意見，保障能源發(fā)展更好地符合經(jīng)濟發(fā)展與碳達峰、碳中和目標(biāo)。嚴(yán)格控制煤電發(fā)展，由于電力增長較快，有些省市出現(xiàn)電力供需緊平衡，煤電價格相對較低，包括美國等國家或地區(qū)出現(xiàn)極寒或極熱天氣等等因素，能源行業(yè)與地方政府發(fā)展煤電的內(nèi)在動力強勁。在煤電投資審批權(quán)限下放的背景下，迫切需要強化監(jiān)管，引導(dǎo)并督促能源企業(yè)采取市場手段，大力發(fā)展可再生能源和分布式能源，提高現(xiàn)役煤電機組產(chǎn)能利用率，提高電力系統(tǒng)可靠性，增強電力設(shè)備運行靈活性，加強與完善需求側(cè)與電網(wǎng)應(yīng)急管理等措施，以應(yīng)對并解決電網(wǎng)運行的不確定性與不穩(wěn)定性，堅決遏制以保供為由繼續(xù)發(fā)展煤電，防止碳達峰變成攀高峰。著力推動消費側(cè)使用天然氣、電力等替代煤碳和石油制品。在今年的政府工作報告中，“北方地區(qū)清潔取暖率達到70%”被列入重點工作，清潔取暖改造有了更清晰的時間表、路線圖。如何確保清潔取暖率達到70%，能源監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管重點工作內(nèi)容予以監(jiān)管。加強電力調(diào)度監(jiān)管，促進電力系統(tǒng)低碳運行國家發(fā)展改革委、國家能源局十分重視電力系統(tǒng)節(jié)能調(diào)度工作，關(guān)鍵是要通過監(jiān)管真正落實節(jié)能調(diào)度政策，同時要根據(jù)碳達峰、碳中和目標(biāo)進一步優(yōu)化調(diào)度，實現(xiàn)電力系統(tǒng)低碳運行。對電力調(diào)度監(jiān)管，除了繼續(xù)實行節(jié)能監(jiān)管外，還應(yīng)當(dāng)監(jiān)管跨省區(qū)輸電交易，譬如，抽水蓄能電站有較好資源的省級電網(wǎng)，通過特高壓輸電，應(yīng)當(dāng)多吸納可再生能源電量，在用電高峰時段通過特高壓或省際500千伏聯(lián)絡(luò)線路輸送到相鄰或需要的省市，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和應(yīng)急需要。根據(jù)各省級電網(wǎng)的運行特性，指導(dǎo)電網(wǎng)調(diào)度安排運行方式，實施最小備用方式運行，提高機組運行負荷率，以實現(xiàn)系統(tǒng)節(jié)能低碳運行。提高負荷預(yù)測智能化水平，優(yōu)化組合發(fā)電機組運行方式，使系統(tǒng)內(nèi)發(fā)電機組燃料消耗最小化和低碳化。充分利用電力市場和價格機制，推進高彈性電網(wǎng)建設(shè)，不斷強化電力需求側(cè)管理水平，使電力系統(tǒng)運行在最經(jīng)濟、低碳水平。通過加強監(jiān)管，保障能源行業(yè)排放的溫室氣體在最低水平碳排放是溫室氣體的總稱，溫室氣體包括CO2、CH4、N2O、HFCS、PFCS、SF6等。能源活動是前三種溫室氣體的主要排放源，我們除了對能源企業(yè)CO2排放監(jiān)管外，還應(yīng)當(dāng)對其它溫室氣體排放進行監(jiān)管。譬如，天然氣的主要成份是CH4（甲烷），CH4的溫室效應(yīng)大于CO2,只是它在大氣中的生命周期較短，約是CO2的十分之幾。應(yīng)當(dāng)對石油、天然氣在生產(chǎn)、運輸、存儲和使用過程中的CH4泄漏予以監(jiān)管；對煤炭生產(chǎn)等過程要從減排溫室氣體要求實施對煤層氣與瓦斯排放的監(jiān)管；由于SF6具有良好的絕緣與滅弧性能，電力系統(tǒng)中使用了大量含有SF6的電氣（開關(guān)等）設(shè)備，但必須防止SF6氣體泄漏而排入大氣，應(yīng)當(dāng)監(jiān)管電力企業(yè)對SF6氣體設(shè)備管理和氣體儲運及回收等環(huán)節(jié)實施監(jiān)管。加強與生態(tài)環(huán)境部門合作，合力推動能源企業(yè)開展減碳活動能源監(jiān)管派出機構(gòu)要與生態(tài)環(huán)境等部門合力開展