公共網(wǎng)絡(luò)績效研究綜述

D035A1009-4997(2009)06-0046-09一、引言伴隨著新公共管理運動、重塑政府運動等引發(fā)的公共部門民營化、企業(yè)化浪潮，公私部門伙伴關(guān)系、治理與善治等逐漸成為國際公共管理學(xué)界的熱點研究問題。[1](P345-363)與此同時，社會網(wǎng)絡(luò)分析等分析工具也為公共網(wǎng)絡(luò)研究提供了先進(jìn)的理論和方法，極大地推動了該領(lǐng)域的研究進(jìn)展。[2](P205-227)自1990年代以來，國外公共管理學(xué)界對組織間網(wǎng)絡(luò)的研究一直不斷，吸引了一大批學(xué)者的加入，并形成了一股龐大的學(xué)術(shù)浪潮。公共網(wǎng)絡(luò)研究不僅局限于傳統(tǒng)的府際關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)，而且涉及多部門合作、公私伙伴關(guān)系、公共與非營利組織治理等網(wǎng)絡(luò)研究議題。[3](P591-606)[4]此外，公共安全問題對政府提出的挑戰(zhàn)也激發(fā)了應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的研究熱情，政府各部門、非營利組織與企業(yè)等如何協(xié)調(diào)一致應(yīng)對危機，是學(xué)者們最為關(guān)切的問題。[5](P131-140)當(dāng)前，西方國家公共管理研究前沿可以從2006年6月在比利時舉行的“績效型公共部門：第二次大西洋兩岸對話”國際會議(APerformingPublicSector：TheSecondTransatlanticDialogue)中一窺，其下設(shè)的績效預(yù)算的績效、管理績效與績效管理、多部門/多組織合作績效、政治家與公民的績效、生產(chǎn)力與績效戰(zhàn)略等5個研討會代表了國外政府績效研究的趨勢。其中，多部門/多組織合作績效研究就體現(xiàn)了公共管理網(wǎng)絡(luò)研究的新趨向。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，公共網(wǎng)絡(luò)績效的測量與解釋日益成為諸多研究匯聚的焦點，也是未來該領(lǐng)域研究的重要方向。[6](P319-322)[7](P699-714)既然網(wǎng)絡(luò)和治理已經(jīng)成為21世紀(jì)組織管理的前沿領(lǐng)域，那么如何測量組織間網(wǎng)絡(luò)績效？針對不同水平的組織間網(wǎng)絡(luò)績效，哪些變量可以提供更為穩(wěn)健的解釋？這些問題將成為繼公共組織績效研究之后的新的學(xué)術(shù)生長點。[8](P687-698)本文集合國際學(xué)界關(guān)于上述問題的研究成果，在綜述已有研究的基礎(chǔ)上提出未來需要重點研究的問題及相應(yīng)的研究議程。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：(1)對組織間網(wǎng)絡(luò)的研究歷程做簡要梳理與回顧，尤其對社會學(xué)與管理學(xué)的研究進(jìn)展進(jìn)行評述。(2)重點對公共網(wǎng)絡(luò)績效的測量與決定因素的相關(guān)研究成果加以綜述，概括研究進(jìn)展并提出有待探討的問題。(3)在結(jié)論部分對組織間網(wǎng)絡(luò)績效的未來研究，尤其是結(jié)合中國情境的研究議題提出建議。二、組織間網(wǎng)絡(luò)：新的研究范式(一)網(wǎng)絡(luò)型社會的崛起信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)、交通手段的日益發(fā)達(dá)在加快人與人、組織與組織、國家與國家之間的交往和溝通的同時，也在將社會推向網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)跨越了各種邊界：國界、部門界限、組織邊界。公共管理、醫(yī)療衛(wèi)生、研發(fā)與創(chuàng)新、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等都在越來越強烈地依賴組織之間的網(wǎng)絡(luò)。觀察家們認(rèn)為，社會正在向“網(wǎng)絡(luò)型社會”(societyofnetworks)邁進(jìn)。[9](P198-210)有別于卡斯特對“網(wǎng)絡(luò)社會”(networksociety)的描述，“網(wǎng)絡(luò)型社會”強調(diào)組織之間構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)，而不是基于信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的虛擬社會。[10]Raab與Kenis對社會形態(tài)的歷史變遷進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)過去300年的人類社會可以劃分為四個階段(見表1)：個體與家族社會、組織社會、網(wǎng)絡(luò)社會和網(wǎng)絡(luò)型社會。[11](P198-210)20世紀(jì)末以來，社會的許多方面都發(fā)生了深刻的變化，集中表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)的興起。組織間網(wǎng)絡(luò)指“三個及以上的自治但相互依存的組織自覺組建的集合，致力于實現(xiàn)共同的目的并合作創(chuàng)造產(chǎn)品”。[12](P198-210)這種網(wǎng)絡(luò)有別于傳統(tǒng)的二元組織關(guān)系(dyadicrelations)，它已經(jīng)形成了一種“實在的存在”，代表著一種新型的獨特組織形態(tài)，而不只是多個組織的簡單累積。Raab與Kenis借用馬克思的“自在”(ansich；initself)與“自為”(fürsich；foritself)的概念，將網(wǎng)絡(luò)區(qū)分為兩種[14](P198-210)：“自在的網(wǎng)絡(luò)”，屬于偶發(fā)性、自發(fā)性的網(wǎng)絡(luò)，它還沒有形成一種集體共識和身份認(rèn)同；“自為的網(wǎng)絡(luò)”，代表了一種自覺創(chuàng)造、目標(biāo)導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)，它已取得了社會認(rèn)同。他們認(rèn)為，自為的網(wǎng)絡(luò)作為一種獨特的組織形態(tài)，是未來研究的關(guān)注焦點。(二)“空心化的國家”與公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化在社會日益網(wǎng)絡(luò)化的同時，政府卻在逐漸“空心化”。20世紀(jì)末，世界主要國家都經(jīng)歷了一場政府改革運動，旨在打破政府對公共事務(wù)的壟斷，變革公共管理與公共服務(wù)的方式方法，從而形成了公共管理與公共服務(wù)的新局面。[15]政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，通過簽訂契約進(jìn)行外包，非營利組織和企業(yè)也可以提供公共服務(wù)，甚至比政府做得更好。公共管理世界的日益復(fù)雜和多變，也使政府無法僅憑一己之力來滿足公眾日益高漲的現(xiàn)實需求，迫切需要其他部門的參與共治。公共服務(wù)日益成為一種合作生產(chǎn)的結(jié)果，沒有一個組織能夠生產(chǎn)單個客戶需要的所有服務(wù)。甚至在某些領(lǐng)域，政府已經(jīng)沒有了堅持存在的必要，在那里，志愿型社團更加富有成效。由此，社會形成了奧斯特羅姆所預(yù)言的“多中心治理”(polycentricgovernance)的形態(tài)，改變了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與面貌。[16]企業(yè)和非營利組織對政府原有勢力范圍的不斷“入侵”，正在逐步使政府“空心化”(hollowingout)。[17](P138-151)許多公共服務(wù)都不再由政府提供，公民也轉(zhuǎn)而成為取代政府提供公共服務(wù)的企業(yè)和非營利組織的“顧客”或“客戶”，喻示著“空心化的國家”(HollowState)的形成。Milward與Provan在1990年代初較早提出了“空心化的國家”這一概念，用于替代傳統(tǒng)的“行政國家”(AdministrativeState)或“官僚制國家”(bureaucraticstate)的概念。[18](P359-380)正如Milward所言，“空”這個形容詞指代了20世紀(jì)的許多問題，如“虛偽的人”、“空虛的政治”、“空洞的公司”等?？斩吹墓局附?jīng)理人不再依賴于內(nèi)部生產(chǎn)，而是通過轉(zhuǎn)包商網(wǎng)絡(luò)的新型組織形式進(jìn)行管理。空心化的國家作為一種隱喻，指公共部門越來越依賴于通過同非營利機構(gòu)與私營企業(yè)之間的契約關(guān)系，提供納稅人支付的物品和服務(wù)。[19](P193-196)空心化的國家意味著政府與其資助的服務(wù)之間分離程度的提高，也即資金的來源和使用之間的層級數(shù)量的增加。通過逐級承包，政府已很少直接生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，而是由與其簽訂外包契約的非營利組織和私營企業(yè)完成這些任務(wù)。因此，空心化的國家可以指任何政府依賴其他組織進(jìn)行合作生產(chǎn)和服務(wù)供給的形式。[20](P8-13)在極端情況下，空心化的國家可以使政府將其所有生產(chǎn)能力外包給第三方，而只保留其談判、監(jiān)督和評估契約的職能。傳統(tǒng)的政府職能是管理并控制其等級制，而空心化的國家的中心議題在于安排網(wǎng)絡(luò)。[21](P359-380)空心化國家的公共政策更加依賴于治理而非政府，政府只是提供公共服務(wù)的形式之一。通過外包，政府可以實現(xiàn)奧斯本和蓋布勒所宣揚的“掌舵而非劃槳”的角色。[22]這種狀態(tài)充滿靈活性和適應(yīng)性，可以隨需應(yīng)變，而且風(fēng)險也大為降低，因為合同可以隨時更改。一些人對此表示擔(dān)憂，認(rèn)為行政機構(gòu)在這種治理框架中的地位在日益弱化。[23](P426-444)但更多的學(xué)者則承認(rèn)了這種發(fā)展趨勢，并開始謀求新的研究視角。例如，F(xiàn)rederickson與Frederickson就探討了測量空心化政府績效的問題。[24](三)網(wǎng)絡(luò)研究的范式變遷傳統(tǒng)的社會學(xué)和組織理論研究，將個體和組織做原子化的處理，單純考慮個體屬性的相互關(guān)系。隨著關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)等日益引起學(xué)者們的關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)化取代了原子化，并成為新的分析邏輯和研究范式。[25](P481-510)上述研究共同匯聚形成組織與管理研究的網(wǎng)絡(luò)觀，喻示著一場研究范式的變遷。組織間關(guān)系的研究大致經(jīng)歷了三種分析層面的變遷。[26](P598-621)學(xué)者們主要對成對組織之間關(guān)系(bilateralties)的分析，主要考察一對對組織之間的互動關(guān)系。隨后，人們將研究延伸到對某個核心組織的一系列雙邊關(guān)系的考察，以某個組織為中心探討它與其他組織的關(guān)系，屬于個體中心網(wǎng)(egocentricnetwork)研究。目前，學(xué)者們開始關(guān)注將多個組織聯(lián)結(jié)在一起的整體網(wǎng)(wholenetwork)研究，從而真正將分析層面從組織提高到網(wǎng)絡(luò)。整體網(wǎng)是指為了實現(xiàn)共同目的而由多個組織通過多邊關(guān)系予以聯(lián)結(jié)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員高度自治，相互之間可以采取多種形式建立連接。[27](P479-516)不同于傳統(tǒng)的從組織層面(行動者或節(jié)點)進(jìn)行分析的視角，整體網(wǎng)則更加注重從網(wǎng)絡(luò)層面(關(guān)系、結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò))展開研究。組織間網(wǎng)絡(luò)研究逐步成為網(wǎng)絡(luò)研究的熱點，如Raab與Kenis對1988-2008年科學(xué)網(wǎng)的檢索共識別了571篇組織間網(wǎng)絡(luò)研究的論文，發(fā)現(xiàn)有關(guān)研究持續(xù)升溫，特別是在2000年以來取得了突破性的進(jìn)展。[28](P198-210)我們可以根據(jù)網(wǎng)絡(luò)研究的不同層面將組織間網(wǎng)絡(luò)研究分為四種模式[29](P479-516)：(1)考察組織間關(guān)系中某個組織的特征對另一個組織的影響；(2)研究核心組織對網(wǎng)絡(luò)形成和發(fā)展的影響；(3)分析網(wǎng)絡(luò)對其中的組織的影響；(4)在網(wǎng)絡(luò)層面考察網(wǎng)絡(luò)特性對網(wǎng)絡(luò)績效的影響(見表2)。Raab與Kenis對“網(wǎng)絡(luò)理論群”(networktheories)與“網(wǎng)絡(luò)理論”(networktheory)進(jìn)行了區(qū)別(見圖1)，認(rèn)為前者將網(wǎng)絡(luò)特征作為因變量(Y)，考察其他變量對網(wǎng)絡(luò)特征的影響，屬于網(wǎng)絡(luò)層面的分析；后者則將網(wǎng)絡(luò)特征視為自變量(X)，考察它對結(jié)果的影響，仍然沒有擺脫將組織和雙邊關(guān)系視為分析單元的窠臼。[31](P198-210)他們鼓勵“網(wǎng)絡(luò)理論群”的進(jìn)一步研究，因為目前對這一方向的探討還極為匱乏。圖1網(wǎng)絡(luò)理論的分野資料來源：Raab與Kenis[32](P198-210)Berry等綜述也認(rèn)為，從已有文獻(xiàn)中可以辨別網(wǎng)絡(luò)研究的三個傳統(tǒng)，它們并駕齊驅(qū)又自成體系，在理論假定、研究問題及所采用的研究方法等方面都存在著顯著的差異(見表3)。[33](P539-552)Berry等認(rèn)為，未來公共管理網(wǎng)絡(luò)的研究應(yīng)借鑒社會網(wǎng)絡(luò)分析的理論與方法，聚焦網(wǎng)絡(luò)績效的比較研究，在網(wǎng)絡(luò)層面開展分析，既將網(wǎng)絡(luò)作為自變量，考察其對服務(wù)供給、政策和管理結(jié)果的影響；也將網(wǎng)絡(luò)作為因變量，分析什么樣的社區(qū)關(guān)系、社會資本、創(chuàng)業(yè)活動、公眾參與及其他因素會促進(jìn)有效網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生。三、公共網(wǎng)絡(luò)績效測量(一)組織間網(wǎng)絡(luò)績效測量面臨的挑戰(zhàn)如何測量政府績效一直以來都是政治學(xué)研究中歷久彌新的話題，[35]在最近則得到了包括經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)等諸多學(xué)科的關(guān)注。[36](P27-34)與企業(yè)相比，政府的組織規(guī)模更為龐大，體系結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜，府際關(guān)系、政策網(wǎng)絡(luò)等也因而很早就成為公共管理學(xué)者們關(guān)注的議題。[37]如果政府或其部門進(jìn)行了實質(zhì)性的合作，并建立了組織之間的網(wǎng)絡(luò)，那么在分析單元從組織上升為網(wǎng)絡(luò)后，我們?nèi)绾螌M織間網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析？如何測量和評估組織及網(wǎng)絡(luò)績效？如何解釋組織間網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生、結(jié)構(gòu)和演進(jìn)，以及組織間網(wǎng)絡(luò)的特征對其績效的影響？在網(wǎng)絡(luò)與治理范式興起的背景下，超越傳統(tǒng)的組織績效測量，面向組織間網(wǎng)絡(luò)績效的研究正在逐步成為學(xué)術(shù)研究的熱點。[38](P687-698)[39](P773-790)[40](P751-771)“公共服務(wù)并不僅僅由政府直接提供，[美國]州政府與各縣、市政府及非營利性組織等之間相互聯(lián)系，逐步形成了一個相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)，他們之間不是傳統(tǒng)意義上的直接官僚控制關(guān)系，而是一種協(xié)作關(guān)系。而在這個網(wǎng)絡(luò)化的過程中，他們的績效是相互關(guān)聯(lián)的，不是傳統(tǒng)的孤立狀態(tài)。因此，對置身在網(wǎng)絡(luò)化中績效管理的研究還有待發(fā)展為成熟的理論。”[41]盡管企業(yè)管理在網(wǎng)絡(luò)研究方面積累了大量文獻(xiàn)，但令人不解的是，針對整體網(wǎng)的研究卻主要是針對公共組織的。究其原因，與企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)相比，對公共管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)績效的研究更加具有必要性，因為企業(yè)的自利性使其更為關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中單個企業(yè)的利潤，而公共部門則更加注重集體使命的實現(xiàn)，也更為強調(diào)網(wǎng)絡(luò)所對應(yīng)的公民或客戶的需求，而不只是單個組織的得失。[42](P479-516)正如組織績效一樣，網(wǎng)絡(luò)績效也難以測量和理解。[43]公共網(wǎng)絡(luò)中政府、私營企業(yè)和非營利組織在資金和責(zé)任方面的混合狀態(tài)使我們很難判斷空心化的國家與行政國孰優(yōu)孰劣。為此，我們需要考察網(wǎng)絡(luò)的能力、管理控制機制及其績效的評估。[44](P193-196)網(wǎng)絡(luò)績效的衡量需要回答誰在其中得益或受損的問題，[45](P479-516)因為即便在同一個網(wǎng)絡(luò)中，不同利益相關(guān)者也會發(fā)生沖突；在某些利益相關(guān)者看來是網(wǎng)絡(luò)績效的提升，卻有可能被其他利益相關(guān)者視為一種倒退。已有研究在探討網(wǎng)絡(luò)績效方面存在許多缺陷，這些缺陷其實暴露了網(wǎng)絡(luò)績效測量所面臨的理論和方法論上的挑戰(zhàn)，對此Kenis與Provan進(jìn)行了很好的總結(jié)。[46](P440-456)首先，已有研究很少講網(wǎng)絡(luò)績效作為因變量，它們主要是解釋網(wǎng)絡(luò)的特征或者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部組織的績效。即便一些學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)績效進(jìn)行了探討，但也往往是泛泛而談，不得要領(lǐng)。而且以往的研究通常采用信任、溝通、承諾等的發(fā)展作為網(wǎng)絡(luò)績效的代理變量(proxy)，但實際上網(wǎng)絡(luò)績效的內(nèi)涵卻被忽略了。(二)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)有效性的初步研究Provan等對精神衛(wèi)生、慢性病防治和煙草控制等領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)的演化、治理與有效性的研究可謂開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。他和同事提出了組織間網(wǎng)絡(luò)有效性(InterorganizationalNetworkEffectiveness，IONE)的初步理論，并將之廣泛運用到公共管理網(wǎng)絡(luò)分析中，為后來學(xué)者奠定了基礎(chǔ)。[47](P1-33)他們的研究也為公共網(wǎng)絡(luò)績效的研究進(jìn)展提供了新的視角。在Provan之前，對組織間網(wǎng)絡(luò)有效性的研究幾乎沒有，部分原因在于多數(shù)研究者更為關(guān)注組織績效，盡管他們所研究的組織是網(wǎng)絡(luò)的一部分。此外，像評估組織有效性那樣實際測量網(wǎng)絡(luò)有效性是十分有問題的。早期組織有效性的研究往往會關(guān)注既定組織目標(biāo)的實現(xiàn)程度，但這些目標(biāo)定義不佳且常常發(fā)生沖突；或者考察稀缺資源的獲取，但對過程和結(jié)果關(guān)注不夠。后來學(xué)者則嘗試從組織的諸多利益相關(guān)者出發(fā)，評價組織滿足它們需求的能力。但這種方法也有問題，特別是由于難以確定如何評估關(guān)鍵利益相關(guān)者的需求并加以賦權(quán)，導(dǎo)致實際測量結(jié)果的波動性較大。但盡管如此，Provan和Milward仍然選擇了這種測量方式。[48](P1-33)在社區(qū)精神衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)這樣的公共資助體系中，存在許多利益相關(guān)者，政策決策必須考慮它們的想法。在如此多的利益相關(guān)者中，Provan和Milward認(rèn)為有效性指標(biāo)與客戶健康的改善之間的聯(lián)系是最為關(guān)鍵的，因為后者反映了這些利益相關(guān)者最為確定的最高優(yōu)先目標(biāo)。雖然還有許多其他目標(biāo)，但將客戶健康的改善作為基本目標(biāo)卻是毫無疑義的，而且這也有利于反映網(wǎng)絡(luò)層面的活動和結(jié)構(gòu)。他們選取客戶、客戶家庭和客戶的病例經(jīng)理或診療專家作為數(shù)據(jù)來源，從多指標(biāo)、多角度來考察客戶健康的改善情況。他們認(rèn)為將家庭與客戶的評價結(jié)果構(gòu)造為一個指數(shù)是合適的，并強調(diào)家庭與客戶自身的經(jīng)歷是至關(guān)重要的，因為他們實際接受服務(wù)，并對客戶的整體健康狀況最為了解。[49](P1-33)Provan和Milward的分析結(jié)果也顯示，客戶及其家庭的評價趨于一致，而二者的評價與病例經(jīng)理或診療專家的則差異較大。①(三)組織間網(wǎng)絡(luò)績效測量的新進(jìn)展一方面，網(wǎng)絡(luò)的崛起向傳統(tǒng)的組織績效測量范式提出了挑戰(zhàn)；另一方面，組織間網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展也為公共服務(wù)系統(tǒng)績效的衡量提供了方向。[50](P85-98)Head指出，網(wǎng)絡(luò)合作會由于所解決的問題或面臨的挑戰(zhàn)的性質(zhì)，以及涉及的利益相關(guān)者的范圍的不同，而在重要方面表現(xiàn)出不同。合作性網(wǎng)絡(luò)更有可能在利益相關(guān)者之間必需通過協(xié)商解決問題的政策環(huán)境中出現(xiàn)，在那里技術(shù)解決方案不再可行。[51](P733-749)協(xié)商式的目標(biāo)和程序以及復(fù)雜的因果路徑，都使“有效性”變得難以決定。網(wǎng)絡(luò)將各種各樣的利益相關(guān)者的觀點放到桌面上，由此形成對目標(biāo)、過程和結(jié)果的五花八門的理解。評估網(wǎng)絡(luò)治理安排十分復(fù)雜，它需要考慮治理的可持續(xù)性，以及預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)。[52](P733-749)Provan和Milward進(jìn)一步發(fā)展了公共組織間網(wǎng)絡(luò)績效評價框架，針對公共財政資助的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)績效進(jìn)行分析，并認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)必須從社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)、組織或參與者三個分析層面進(jìn)行評價。[53](P414-423)雖然三個層面相互關(guān)聯(lián)，但各自都有不同的績效標(biāo)準(zhǔn)體系，這會導(dǎo)致不同分析層面績效評價的沖突，而適當(dāng)?shù)募墒潜匾摹＞W(wǎng)絡(luò)內(nèi)的關(guān)鍵利益相關(guān)者可分為委托方、代理方和客戶，它們分別對應(yīng)于社區(qū)層面的績效、組織或參與者層面的績效、網(wǎng)絡(luò)層面的績效。利益相關(guān)者之間存在互動關(guān)系，而不同層面的績效之間也會發(fā)生關(guān)系，這些都需要在厘清的情況下進(jìn)行考察。Mandell與Keast指出，諸如完成的任務(wù)量或服務(wù)的客戶情況等傳統(tǒng)的組織績效評估指標(biāo)已不再合適于網(wǎng)絡(luò)績效評估，評估網(wǎng)絡(luò)績效需要非傳統(tǒng)指標(biāo)；其關(guān)鍵不在于是否完成了任務(wù)，而在于變革既有結(jié)構(gòu)安排與關(guān)系的能力。[54](P574-597)因此，應(yīng)該強調(diào)將不同成員整合為一個整體進(jìn)行工作的能力。新的指標(biāo)應(yīng)該既關(guān)注無形結(jié)果，如價值和態(tài)度的變化、重建信任；也強調(diào)有形結(jié)果，如現(xiàn)有結(jié)構(gòu)安排和程序的變化，以及需要生效的制度和規(guī)章?？疾旃卜?wù)外包績效需要從公共網(wǎng)絡(luò)績效的角度入手進(jìn)行分析。各級政府為特定公共產(chǎn)品或服務(wù)提供配套財政資金，政府部門、非營利組織或企業(yè)，或者它們的不同組合方式作為執(zhí)行機構(gòu)或提供方來完成項目，而社會公眾則以參與方或利用方的身份使用產(chǎn)品或接受服務(wù)。[55](P547-558)上述利益相關(guān)者構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)績效主要取決于各個主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置和需求，特別是終端用戶的滿意程度。[56](P131-143)因此，從某種程度上說，包括政治家、網(wǎng)絡(luò)的核心利益相關(guān)者及普通公眾的參與和互動，將是公共網(wǎng)絡(luò)績效評價的主要方式之一。[57](P577-594)網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)是形成網(wǎng)絡(luò)成員之間信任、協(xié)作、合作與互動的良性關(guān)系，組織間合作(collaboration)指組織之間彼此交互作用并創(chuàng)造出新的組織結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的過程，對網(wǎng)絡(luò)績效的衡量一定程度上可以通過合作加以顯示。[58](P23-56)組織面臨著集體行動難題，不得不尋求組織間合作的途徑，但組織之間不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)通常把原本就很微弱的合作努力也扼殺了。因此，對組織間合作進(jìn)行測量極有必要。Thomson等認(rèn)為合作是一個多維、變化的構(gòu)想，由5個關(guān)鍵維度構(gòu)成：治理、行政管理、互惠、規(guī)范和組織自治。[59](P23-56)據(jù)此他們設(shè)計了初步的量表，為探索合作績效的衡量邁出了第一步。顯然，在各種公共問題日益凸顯的情況下，圍繞組織間合作績效的研究是未來公共網(wǎng)絡(luò)績效研究的一個重要方向。[60](P543-571)Kenis與Provan認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)績效是用于評價網(wǎng)絡(luò)的外部標(biāo)準(zhǔn)的一個函數(shù)，在考察網(wǎng)絡(luò)績效時，有必要明確區(qū)分網(wǎng)絡(luò)績效的內(nèi)生(endogenous)因素與外生(exogenous)因素，[61](P440-456)因為它們都有可能成為網(wǎng)絡(luò)績效評價標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)生績效因素是網(wǎng)絡(luò)可以改變的因素，而外生績效因素則受制于網(wǎng)絡(luò)以外的主體，不應(yīng)作為網(wǎng)絡(luò)績效評價標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是一種社會規(guī)范，同一個網(wǎng)絡(luò)可能在某個標(biāo)準(zhǔn)下得分較高，而在另一個標(biāo)準(zhǔn)下得分很低。因此，網(wǎng)絡(luò)績效的高低可能源于網(wǎng)絡(luò)本身的運行狀況，也可能歸因于所選用的績效標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)?。為此，他們識別了網(wǎng)絡(luò)績效的三個外生因素，分別是網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)(共享治理型、核心組織型、網(wǎng)絡(luò)管理組織型)、網(wǎng)絡(luò)生成類型(強制性或自愿性)和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展階段，并認(rèn)為它們共同決定了公共網(wǎng)絡(luò)績效評估標(biāo)準(zhǔn)的合理與否，可以作為選擇網(wǎng)絡(luò)績效評價標(biāo)準(zhǔn)的重要參考。四、組織間網(wǎng)絡(luò)績效的決定因素研究組織間網(wǎng)絡(luò)績效，不僅需要考慮如何測量和評價的問題，更為重要的是研究網(wǎng)絡(luò)績效的決定因素，分析改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)績效的路徑和方法。因為對績效進(jìn)行研究的目的是績效改進(jìn)，而績效評價僅是手段和一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[62](P7-13)不僅如此，盡管人們都對網(wǎng)絡(luò)寄予厚望，認(rèn)為它能夠為目前的組織、管理和治理提供新的選擇，但并非所有網(wǎng)絡(luò)都會自動產(chǎn)生積極的結(jié)果，有些網(wǎng)絡(luò)也有“陰暗面”，甚至還會有害于網(wǎng)絡(luò)本身及其成員。[63](P497-516)Agranoff和McGuire指出，隨著網(wǎng)絡(luò)在公共管理中的應(yīng)用日益增多，有必要考察更多、更宏大的問題來拓展研究領(lǐng)域。公共管理網(wǎng)絡(luò)在于尋求一個與官僚制管理的科層組織權(quán)威范式旗鼓相當(dāng)?shù)姆妒?。對此他們提出?個網(wǎng)絡(luò)管理元問題(meta-question)，其中網(wǎng)絡(luò)管理的結(jié)果和生產(chǎn)力是其中的一個關(guān)鍵問題。[64](P295-326)網(wǎng)絡(luò)是一種獨特的制度安排，它的構(gòu)成過程有別于市場的自發(fā)協(xié)調(diào)，也不同于有形的等級制管理。因此，網(wǎng)絡(luò)研究亟待回答的一個重要問題即是，公共管理網(wǎng)絡(luò)是否能夠產(chǎn)生市場機制和等級制所無法產(chǎn)生的結(jié)果？網(wǎng)絡(luò)的有效性是否就一定比單個組織要強？前述研究表明，組織間網(wǎng)絡(luò)研究突破了傳統(tǒng)的組織研究，拓展了社會科學(xué)的分析層面。而從網(wǎng)絡(luò)績效的決定因素而言，可以從網(wǎng)絡(luò)層面本身(關(guān)系/結(jié)構(gòu))、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的組織成員(節(jié)點)以及網(wǎng)絡(luò)所處的外部環(huán)境三個水平進(jìn)行探討。(一)網(wǎng)絡(luò)層面的決定因素Provan等認(rèn)為，可以從網(wǎng)絡(luò)特征與過程(網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展)以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)果或有效性兩個方面考察整體網(wǎng)的研究狀況。[65](P497-516)網(wǎng)絡(luò)的特征與過程會對網(wǎng)絡(luò)有效性產(chǎn)生影響，網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)、治理模式及發(fā)展與演變都對網(wǎng)絡(luò)績效形成了制約作用。因此，網(wǎng)絡(luò)的起源、結(jié)構(gòu)、演變、控制機制、權(quán)力配置，網(wǎng)絡(luò)成員的相互信任與承諾，等等，都會對其績效產(chǎn)生影響。Provan和Milward對4個精神病醫(yī)療系統(tǒng)的實證研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會對網(wǎng)絡(luò)績效產(chǎn)生影響，但其方向與人們的預(yù)測相反，因為壟斷性的集權(quán)網(wǎng)絡(luò)要比支離破碎的分權(quán)網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)更佳。[66](P203-221)Provan和Kenis指出，存在三種不同類型的網(wǎng)絡(luò)治理模式：自我治理、領(lǐng)袖組織、網(wǎng)絡(luò)行政治理。[67](P229-252)上述網(wǎng)絡(luò)治理形式也可能結(jié)合成為不同的組合模式，不同的網(wǎng)絡(luò)治理模式適應(yīng)于不同的條件，并對應(yīng)于不同的網(wǎng)絡(luò)績效：自我治理的成員參與程度高，但就任務(wù)完成而言其績效不高；領(lǐng)袖組織模式的績效高，但參與程度低；網(wǎng)絡(luò)行政治理模式通常在二者中持平。但他們也指出，網(wǎng)絡(luò)有效性是一個多維變量，某種形式的網(wǎng)絡(luò)治理可能會影響某種類型的結(jié)果，而對其他結(jié)果則影響甚微。因此，有必要基于網(wǎng)絡(luò)治理所產(chǎn)生的結(jié)果來解釋何種網(wǎng)絡(luò)模式更加有效。[68](P229-252)上述兩項研究表明，網(wǎng)絡(luò)要想有效，它就不能按照單個組織的做法來建立和管理。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)中的決策方式、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)模式等網(wǎng)絡(luò)層面的要素相互關(guān)聯(lián)，對網(wǎng)絡(luò)績效的解釋需要兼顧上述要素及其相互關(guān)系。此外，已有研究還表明，網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)是網(wǎng)絡(luò)有效運