公共部門改革的國際比較第四講公共管理改革的模式.主要內容什么是改革理解改革的基本模型NPM改革的幾種類型.改革的幾種表述ReformTransformation:aphysicaltransitionfromonemediumtoanother;thebiologicalprocessofchangingphysicalformafterbirthorhatchingReengineering:toreorganizetheoperationsofanorganizationsoastoimproveefficiencyModernizationReinventing:torecastsomethingfamiliaroroldintoadifferentform;tomakeasifforthefirsttimesomethingalreadyinvented.WhyReformReformasMeansto:MakingsavingsinpublicexpenditureImprovingthequalityofpublicservicesMakingtheoperationsofgovernmentmoreefficientIncreasingthechancesthatthepolicieswhicharechosenandimplementedwillbeeffective.IntermediateendsStrengtheningthecontrolofpoliticiansoverthebureaucracyFreeingpublicofficialsfrombureaucraticconstraintsthatinhabittheiropportunitiestomanageEnhancingthegovernment’saccountabilitytothelegislatureandthecitizenryforitspoliciesandprogrammesSymbolicandlegitimacybenefits.什么是改革改革是從一系列可供選擇的并且相互競爭的術語中挑選出的一個，如轉型、重建、重構、再造、改進、現(xiàn)代化等。但所有這些都表明，它不僅是一種改變，而且是一種有益的改變：即從一種不太令人滿意的過去狀態(tài)轉變到更讓人滿意的將來狀態(tài)改革不是革命，不是徹底的革新，而是對業(yè)已存在的事物進行重塑。因此，在很大程度上，我們將看到，許多公共部門改革的話題仍在最初被規(guī)定的基本問題中跳來跳去.什么是公共部門改革公共部門改革意味著有意識地對公共部門的組織和程序進行旨在使其運作得更好的改變結構變革包括對公共部門的組織進行合并或分拆過程變革包括重新設計行政程序，從而使公務員更關注成本以及更小心地監(jiān)督他們的支出產生的結果管理改革包括公務員本身的聘任、獎懲等有關制度制度的變革..圖表的中心是上層決策過程。由于我們關注的絕大多數(shù)變革基本上都是“自上而下”的，即由行政部門的政治家和高級公務員所感知和行使的這些精英也受到外界思想和壓力的巨大影響（如方塊H、C所示）I和J兩個方塊區(qū)分了精英們對于改革該如何和能如何的不同感知這種區(qū)別反映了政治生活中的常見現(xiàn)象。“改革者總是處于如下地位：他們先是提出比實際提議更多的想法，然后再‘削減’自己的想法以形成規(guī)模和程度較遜的計劃，從而得到更容易被人接受的機會?！烤购畏N改革計劃令人向往并不等同于從技術角度看是否最有可能。它們既有文化因素，也有技術因素，同時還要考慮是否具有可行性?！?左上角是一組經濟和社會－人口學因素(A，包括B、C、D)。右上角是一組政治和知識因素(E，包括F、G、H)。圖下面的部分是一組行政團素(L，包括M、N、O)。正是通過這些基本因素之間的互相作用，才會出現(xiàn)管理變革福利國家眾多的任務、日益減少的財政規(guī)模、經濟結構的危機和公共事務的國際化使國家的行政處于改革的壓力之下.方塊A：社會－經濟因素方塊B：代表全球經濟力量的影響。資本市場的全球化以及跨國公司和國際貿易的增長削弱了民族國家對“自己的”經濟政策施加控制的能力。因此，政府再也不可能長期維持一種國際貨幣市場認為比較輕率的公共開支國際競爭的加劇也迫使政府以前所未有的程度關注“自己的”公司的競爭力。如果公司受到高稅收(以便維持較高的公共開支)或冗長、沉重的官僚主義制約，它們就不可能有效地競爭.方塊C：代表社會－人口的變化。它是第二種重要的背景壓力，我們用它指每一個國家中數(shù)百萬人生活模式的變化產生的壓力主要包括：預期壽命的延長、家庭生活模式的改變(尤其是離婚率和單親家庭數(shù)字的上升)，以及平均失業(yè)水平這些社會變化的基本影響是對國家提供或資助的服務提出題來越多的要求——特別是衛(wèi)生保健、社會保健和社會保障例如，20世紀90年代初期，英國和美國75歲以上老人人均消費的衛(wèi)生保健資源是中年人的6－10倍。因此，人口中，老年入比例的增長就意味著福利支出的大大增加在大多數(shù)現(xiàn)代國家里，社會保障(養(yǎng)老金、失業(yè)補貼和其他現(xiàn)金和實物補貼)是國家預算中最大的項目，衛(wèi)生保健則是第二大項目。因此，這些服務水平的廣泛改變就意味著公共開支的大幅度增加.以上這些如何影響公共行政改革?養(yǎng)老金領取者和失業(yè)者數(shù)目的增加本身并不會導致特定類型的組織變化。但它卻能為政治家和公務員提供有力的刺激，促使他們尋求減輕制度所受壓力的辦法如降低補貼率、縮小老年人的范圍、增加受補貼人支付的費用和共同支付納比例等因而，這些背景壓力就反映在前臺的社會－經濟政策(方塊D)上例如，為了節(jié)省社會保障資金，有些歐洲政府提高了享受國家養(yǎng)老金的最低年齡.方塊E：與政治制度有關的因素。這些要素對行政改革具有直接的影響例如，在德國，由于嚴格的憲法，要想在聯(lián)邦一級進行重大的重組就很困難在英國，改革國家機器的過程卻一直很容易像芬蘭這樣具有協(xié)商特點的政治制度和合作政府特色的國家，管理改革的進程很可能不像澳大利亞、新西蘭或英國那樣苛刻、復雜而象北歐國家，由于其憲法為地方政府提供的保護程度，因而中央政府要把改革進程擴展到地方層面相對困難一些.方塊F：政治制度的深層結構經常表現(xiàn)出制約和限制，但在這些制度內部同樣存在動力因素。就是新的管理思想涌入公共部門。兜售管理思想是20世紀80年代和90年代的興盛產業(yè)之一。管理權威的著作以及管理顧問的闡述對一些國家的政治領導人和公務部門的領導者產生了影響方塊I，J：管理思想總是很少以純粹的形式直接轉變成專門的改革。它們一般會從各種渠道匯入一個較大的思想池，從而供政治和行政精英們使用.方塊G：黨派政治思想對公共行政變革有更深的影響政黨會獲得它們將如何進行統(tǒng)治的思想，這種思想包括結構、方式和過程等例如，政黨可能會決定要“減輕官僚主義”或“減少集中化，使權力與人民更接近”它也可能接受更專門的提議，例如，為環(huán)境、地區(qū)、家庭、體育或任何其他正在流行的主題建立一個專門的部門政黨的思想可能或多或少帶有一些意識形態(tài)的色彩.方塊H：代表公民的壓力。一般來說，普通老百姓對于如何進行更好的管理不會有具體的建議，但他們卻可以而且確實會對變革施加壓力例如，如果公民習慣了私營部門迅速的、友善的服務，他們對于政府部門那種緩慢、僵硬、不友好的服務就會越來越不滿。這種對于政府部門低水平服務的不滿就可能被傳達給政治代表(即方塊I和J)或媒體如果人們普遍相信公務員很腐敗，或者某種服務是以一種很不平等的方式向人民提供的，于是，公眾就可能被動員起來，并形成改革的壓力.方塊K：代表偶然事件的影響，諸如丑聞、自然或人為的災難、事故以及槍殺和流行病等無法預料的悲劇雖說它們也可以明顯具有社會－經濟或政治因素的性質(火車相接可能是因為缺乏在維修或信號設備方面的公共投資；瘋子開槍殺人可能是因為對政府的怨恨)，但它們最顯著的特性則是其新聞性和不可預見性。這些事件對改革計劃的影響可能不是很明顯，但有時也很重要.總體上看，過去20多年改革的興起可以歸因于一系列因素的強化，但主要是全球經濟力量、社會一經濟變化和新管理思想涌現(xiàn)的結果(B，C和F)但是，這些壓力并非順暢自如地起作用。正相反，它們很快就同相反的力量發(fā)生沖撞——不僅有既得利益集團的反抗，還有不那么活躍的集團的抵抗?，F(xiàn)有的工作方法可能受到法律或規(guī)章的保護，改變它們需要時間或政治上的多數(shù)人的意見(或者兩者都需要)在最極端的情況下，某種管理變革需要對國家的憲法進行調整此外，即便多數(shù)人都認為現(xiàn)存的行政機構或程序不恰當，但對于如何做卻可能很難達成共識.對公共行政改革模型的概括：該模型把改革進程描述成多要素的、在許多不同階段都可以進行修整的過程。它包含了社會－經濟影響、政治壓力和行政制度特征這些背景因素之間的相互作用。它既列出贊成變革的壓力，又列出反對變革的阻力。它指出并允許不同國家之間存在不同，這不僅是因為它們從不同的起點進入變革進程，而且還因為每個國家都有自己獨特的政治和行政體系(E和L).當代西方國家行政改革的幾種類型國家結構行政體系政治－行政關系行政文化政策建議的來源澳大利亞聯(lián)邦制：合作多數(shù)派分離；稍帶政治性公眾利益以行政部門為主加拿大聯(lián)邦制多數(shù)派分離公眾利益主要是行政部門芬蘭中央政府：權力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強傾向于法制國家主要是行政部門法國中央政府：以前很集權；合作居間結合；政治性很強主要是法制國家形式主要是行政部門德國聯(lián)邦制居間分離；政治性很強法制國家主要是行政部門（加上學術機構）荷蘭中央政府：權力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強法制，轉為多元化，以認同為基礎多重混合：行政部門、學術界和專家新西蘭中央政府：集權