我國(guó)創(chuàng)新政策的演變

CLCnumber:F124.3Documentcode:AArticleID:1003-0166(2011)09-0016-04doi:10.3969/j.issn.1003-0166.2011.09.0040引言改革開放以來，我國(guó)政府相繼出臺(tái)了很多創(chuàng)新政策，1985年提出改革科技體制和星火計(jì)劃，1999年提出關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定，2006年提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，及《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要的發(fā)布》等。彭紀(jì)生等(2008)通過對(duì)核心目標(biāo)和政策措施的實(shí)證研究，認(rèn)為中國(guó)技術(shù)政策應(yīng)該堅(jiān)持技術(shù)引進(jìn)與自主創(chuàng)新相結(jié)合，利用經(jīng)濟(jì)和行政措施強(qiáng)化消化吸收，實(shí)現(xiàn)技術(shù)引進(jìn)、消化吸收和自主創(chuàng)新的協(xié)同[1]。劉鳳朝等(2007)總結(jié)了我國(guó)創(chuàng)新政策從“科技政策”單向推進(jìn)向“科技政策”和“經(jīng)濟(jì)政策”協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、從“政府導(dǎo)向型”向“政府導(dǎo)向”和“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”協(xié)同型轉(zhuǎn)變、從單向政策向政策組合轉(zhuǎn)變[2]。Rothwell&Zegweld(1981)將創(chuàng)新政策分為供給政策工具，環(huán)境政策工具，需求政策工具[3]。趙筱媛等(2007)指出，供給政策工具包括：教育培訓(xùn)，科技信息支持，科技基礎(chǔ)建設(shè)，科技資金投入和公共服務(wù)等；環(huán)境政策工具包括：目標(biāo)規(guī)劃，財(cái)務(wù)金融，稅收優(yōu)惠，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，法規(guī)管制等；需求政策工具包括：政府采購(gòu)，貿(mào)易管制，外包等[4]。本文將基于Rothwell&Zegweld的政策分類視角分析我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策的演變，為未來政策制定提供一定決策參考。1研究方法1.1創(chuàng)新政策量化借鑒彭紀(jì)生等(2008)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新政策測(cè)量的思想，政策力度代表政策所體現(xiàn)的權(quán)重。根據(jù)國(guó)家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與政策類型來對(duì)政策力度計(jì)分。5表示全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)頒布的法律；4表示國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例，各個(gè)部委的部令；3表示國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例、各個(gè)部委的條例、規(guī)定；2表示各個(gè)部委的暫行規(guī)定、辦法、意見、規(guī)劃；1表示通知、公告。1.2整體分析在580項(xiàng)政策中，供給政策220項(xiàng)，環(huán)境政策257項(xiàng)，需求政策103項(xiàng)，分別占37.93%、44.31%和17.76%。需求政策最少，但是已經(jīng)有所改善。20世紀(jì)80-90年代，供給政策，需求政策，環(huán)境政策的結(jié)構(gòu)是50.75%、7.46%和41.79%[5]。需求政策中，國(guó)家采購(gòu)政策最為重要。在發(fā)達(dá)國(guó)家，一般政府采購(gòu)占全部GDP的10%～15%。例如美國(guó)的半導(dǎo)體、集成電路、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)和計(jì)算機(jī)工業(yè)，早期的發(fā)展主要靠國(guó)防和宇航的采購(gòu)。1995年美國(guó)聯(lián)邦政府購(gòu)買了約40%的半導(dǎo)體產(chǎn)品，1960年為50%，此后逐漸下降，到70年代中期為10%；對(duì)集成電路產(chǎn)業(yè)的作用更加顯著：1960年政府購(gòu)買了100%的集成電路產(chǎn)品，1962年為94%，到1968年還占了37%[5]。政府采購(gòu)顯然是刺激創(chuàng)新的重要政策工具。但是，在我國(guó)103項(xiàng)需求政策中，采購(gòu)政策9項(xiàng)，占8.73%。而且政策力度不夠。隨著1978年重申“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”，我國(guó)政府特別重視通過技術(shù)創(chuàng)新政策促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府頒布的創(chuàng)新政策數(shù)量呈連續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同時(shí)政策力度也逐漸提高，見圖1。圖11979-2009年我國(guó)創(chuàng)新政策頒布數(shù)量及力度從圖1中我們可以看出：20世紀(jì)80年代：這一階段政策數(shù)量不多，但是出臺(tái)了不少重要的法律、制度，如《中華人民共和國(guó)專利法》，《中華人民共和國(guó)科學(xué)進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)條例》等。20世紀(jì)90年代：這一階段創(chuàng)新政策數(shù)量呈遞增趨勢(shì)，數(shù)量比80年代翻一番。中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，1999年度創(chuàng)新政策數(shù)量達(dá)到了那一時(shí)期的最高峰，第一次將“創(chuàng)新”放入政策。21世紀(jì)：創(chuàng)新政策數(shù)量逐年增加。2006年全國(guó)科技大會(huì)上提出要建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，同年創(chuàng)新政策數(shù)量達(dá)到了歷史最高水平。從圖1中還可以看出，政策力度逐年提高，但解讀580項(xiàng)政策，絕大多數(shù)是以通知等低力度形式頒布，以法律等高力度的政策極少。綜觀發(fā)展，我國(guó)創(chuàng)新政策無論是數(shù)量，力度，都有比較大的增長(zhǎng)，見表1。1.3三類政策工具的具體分析20世紀(jì)80年代的創(chuàng)新政策大多側(cè)重于供給政策。90年代以來，政府注重創(chuàng)造有利于技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境，增加了環(huán)境政策的頒布。21世紀(jì)前，我國(guó)創(chuàng)新政策主要集中在供給政策和環(huán)境政策，需求政策較少，進(jìn)入21世紀(jì)后，政府在保證環(huán)境政策和供給政策的同時(shí)，在需求政策方面也有所加強(qiáng)，見圖2。圖21979-2009年我國(guó)創(chuàng)新政策演化1979-1999年間，各種政策工具都較弱，年均數(shù)值較低，2000年以后，三種政策都有所加強(qiáng)，需求政策方面力度較大，見表2。1.3.1供給政策供給型政策工具指政府通過對(duì)人才、信息、技術(shù)、資金等的支持改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。改革開放以來，政府通過各種層面提供供給政策支持。公共服務(wù)不是主流手段，比較容易被忽視；教育培訓(xùn)，科技基礎(chǔ)建設(shè)和科技信息支持，基本保持平穩(wěn)；科技資金投入整體上呈持續(xù)增加態(tài)勢(shì)，見圖3。無論是1979-1999年，還是2000-2009年，科技資金投入都是最重要的供給政策。1979-2009年，各種供給政策都很弱，年均值極低，2000-2009年，各項(xiàng)政策都有所加強(qiáng)，其中科技資金投入漲幅最高，見表3。1.3.2環(huán)境政策環(huán)境型政策工具指政府通過財(cái)務(wù)金融、稅收制度、法規(guī)管制等政策影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，為技術(shù)創(chuàng)新等科技活動(dòng)提供有利的政策環(huán)境，間接影響并促進(jìn)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。改革開放以來，在環(huán)境政策方面，政策主要集中在法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃上，而效力大，權(quán)威性強(qiáng)的財(cái)稅、金融政策，在最近幾年才有所加強(qiáng)，特別是稅收優(yōu)惠政策，直到1999年才開始頒布；知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策不僅數(shù)量少，而且波動(dòng)較大，見圖4。1979-1999年，各項(xiàng)環(huán)境政策都很弱，年均值極低，最高的法規(guī)管制也只有3.19，目標(biāo)規(guī)劃也同其他三種政策一樣小于1；2000-2009年，各項(xiàng)政策都有所加強(qiáng)，其中目標(biāo)規(guī)劃漲幅最高，稅收優(yōu)惠年均值還沒有破1，見表4。1.3.3需求政策需求型政策工具指政府通過采購(gòu)與貿(mào)易管制等措施減少市場(chǎng)的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用的市場(chǎng)，從而拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。采購(gòu)和外包近年才開始出現(xiàn)，貿(mào)易管制實(shí)施時(shí)間比較長(zhǎng)，不過每年頒布的政策數(shù)量不多，外包自從出現(xiàn)后，每年的政策數(shù)量比較多，而采購(gòu)無論是政策數(shù)量還是力度上都需要加強(qiáng)，見圖5。1979-2009年，各項(xiàng)需求政策都很弱，年均值最高的貿(mào)易管制也只有0.48，采購(gòu)在1999年才出現(xiàn)，外包還沒有；2000-2009年，各項(xiàng)政策都有所加強(qiáng)，其中外包漲幅最大，年均值達(dá)到了7.30，采購(gòu)年均值還是沒能突破1，見表5。2結(jié)論與啟示本文收集了從1979年到2009年國(guó)家及各個(gè)部委頒布的(不包括各省市頒布的地方法規(guī))與創(chuàng)新政策相關(guān)性較強(qiáng)的580項(xiàng)政策，從需求政策、供給政策、環(huán)境政策三個(gè)政策工具的視角對(duì)我國(guó)創(chuàng)新政策的演變進(jìn)行了研究，得出結(jié)論：(1)80-90年代，我國(guó)創(chuàng)新政策雖然平穩(wěn)增長(zhǎng)，但是幅度不大，自從1999年將“創(chuàng)新”放入政策中，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》后，我國(guó)創(chuàng)新政策數(shù)量和政策力度都大幅度上漲。(2)80年代，我國(guó)創(chuàng)新政策以供給政策為主，90年代以來，政府更加注重創(chuàng)造有利于技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境，增強(qiáng)了環(huán)境政策，到2009年，環(huán)境政策比例高于供給政策。而作用效力大的需求政策，直到進(jìn)入21世紀(jì)后政府才開始重視。(3)在供給政策各層面上，科技資金投入持續(xù)增長(zhǎng)，教育培訓(xùn)，科技基礎(chǔ)建設(shè)，科技信息支持基本平穩(wěn)，而公共服務(wù)比較薄弱；在環(huán)境政策各層面上，法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃是最主要的環(huán)境政策，稅收優(yōu)惠出現(xiàn)的比較晚，同財(cái)務(wù)金融一樣，強(qiáng)度比較弱，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也是最近才重視；在需求政策各層面上，外包在2