農(nóng)村義務教育財政新機制的實施及評析

G40-054A1006-5261(2010)06-0006-05一、研究回顧與問題提出長期以來，我國農(nóng)村義務教育財政問題備受國家和地方政府的關(guān)注。農(nóng)村義務教育的投資與責任分擔問題也是學者和教育實踐工作者研究探討的熱點。隨著2005年《國務院關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》以及2006年新《義務教育法》的相繼頒布，農(nóng)村義務教育投資全面納入公共財政的保障范圍并以法律的形式得以確認。中央與地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制（以下簡稱“新機制”）開始在全國范圍內(nèi)逐步展開。新機制實施的核心意義可歸納為：明確各級責任，加大財政投入，提高保障水平。其目的是建立農(nóng)村義務教育公共財政保障機制，促進農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展。從農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制的內(nèi)容看，目前主要涉及三個方面：一是全部免除農(nóng)村義務教育階段學生的學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；二是提高農(nóng)村義務教育階段中小學的公用經(jīng)費保障水平；三是建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修、改造長效機制。但是，從眾多學者的研究看，目前新機制的實施并沒有達到國家預期的效果，在實施過程中還存在諸多問題。王福強等人通過對新疆農(nóng)村義務教育財政狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆在財政新機制的運行中明顯存在著公用經(jīng)費補助標準低、覆蓋范圍窄、經(jīng)費使用不靈活、不能從根本上解決學校負債運行等問題[1]。王嘉毅等人通過對西部地區(qū)6省18縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新機制在運行中，由于撥付環(huán)節(jié)多，管理效能低，部分學校往往不能按時足額獲得經(jīng)費[2]。龐麗娟教授針對我國農(nóng)村義務教育財政新機制存在的問題，提出了“全國應完善新機制配套政策，確保地方承擔的部分經(jīng)費全額到位”[3]。丁延慶等學者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在新機制實施運行中仍然存在著基本建設(shè)經(jīng)費難以保障的問題[4]。王蓉等人針對新機制在實施運行中存在的缺陷和不足，明確提出必須完善相關(guān)體制與機制，特別是要改革常規(guī)性事業(yè)經(jīng)費的撥款機制[5]。王穎等學者認為，在中部欠發(fā)達地區(qū)，應按西部義務教育新機制的相關(guān)政策實施，以解決中部欠發(fā)達縣市地方財政的不足[6]。江西教科所課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新機制在實施中的經(jīng)費撥付水平只能在一定程度上保證農(nóng)村學校的運轉(zhuǎn)，不能從根本上解決農(nóng)村義務教育的發(fā)展問題[7]。筆者在上述學者研究的基礎(chǔ)上，試圖對我國農(nóng)村義務教育財政新機制在實施中存在的問題進行深入的研究，旨在了解和分析新機制在運行中已解決了我國農(nóng)村義務教育投資中的哪些問題、還有哪些問題新機制未能解決、新機制在運行和實施中又產(chǎn)生了哪些新問題、在哪些方面還有待于進一步改進等。為了便于開展本課題研究，筆者所在的湖北大學成立了由教授、研究生、本科生組成的義務教育財政新機制實施現(xiàn)狀調(diào)查課題組。課題組于2009年7月中旬分赴湖北省的當陽市（縣級市）、孝南區(qū)（縣級區(qū)）、陽新縣、鄖縣等4個縣（市、區(qū)），對該4個縣（市、區(qū)）進行了實地調(diào)研和訪談，獲取了4個縣（市、區(qū)）有關(guān)農(nóng)村義務教育財政方面的第一手材料。本文在分析調(diào)查所得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合訪談資料，著重分析了當陽市、孝南區(qū)、陽新縣、鄖縣等4個縣（市、區(qū)）義務教育“兩免一補”政策的落實、公用經(jīng)費的撥付、義務教育債務化解等問題。二、新機制實施進展現(xiàn)狀（一）“兩免一補”政策的實施現(xiàn)狀新機制中規(guī)定的“兩免一補”政策的含義是“全部免除農(nóng)村義務教育階段學生的學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書，并補助寄宿生生活費”①。湖北省從2007年開始，除了實施對農(nóng)村義務教育階段學生的國家課程教材費由中央財政負擔以外，還實行了省級財政免費向?qū)W生發(fā)放地方課程教材的投資政策。從理論上看，農(nóng)村義務教育階段學生的教材免費政策水平和實施管理在各縣市、各學校不一定存在較大差異。但是，課題組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家規(guī)定教材和地方課程教材在發(fā)放時間和利用效果上均存在一定問題：一方面由于教材循環(huán)使用機制尚未建立，致使教材再次利用機制缺失；另一方面，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，地方課程教材小學生每生每學年1本、初中生每生每學年1～2本，這不能滿足學生學習的需求。表1是2008年4個縣（市、區(qū)）義務教育免除學雜費的基本情況，表2是4個縣（市、區(qū)）貧困寄宿生生活補助的基本情況。表1顯示，4個縣對每個義務教育階段在校生學雜費的免費標準以及中央和地方財政分擔比例是一致的，但是實際生均免除學雜費的額度存在著明顯的差異。造成這種差異的原因可能有三：一是政策性差異，即由于中小學生免除學雜費的標準不同而產(chǎn)生的差異；二是結(jié)構(gòu)性差異，即各縣（市、區(qū)）中小學生人數(shù)結(jié)構(gòu)比例不同而產(chǎn)生的差異；三是實際撥款差異，即各縣（市、區(qū)）免除學雜費實際到賬金額產(chǎn)生的差異。一般而言，政策性差異各地都一樣，結(jié)構(gòu)性差異和實際撥款差異應該是產(chǎn)生這種差異的主要原因。由于我們在調(diào)查中無法得到各縣（市、區(qū)）中小學學生人數(shù)的真實數(shù)據(jù)，因此不能肯定這種差異就是由結(jié)構(gòu)性差異引起的，但是我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的孝南區(qū)、當陽市高于經(jīng)濟發(fā)展水平低的陽新縣、鄖縣。這說明，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平與生均實際免除學雜費的到賬額度存在著明顯的關(guān)系。從表2的數(shù)據(jù)可以看出，陽新縣、鄖縣的實際補助人數(shù)占寄宿生總數(shù)的比重較大，分別為56.16%和48.32%，當陽市、孝南區(qū)的比重相對較小，分別為25.00%和15.35%。這種差異可能是由縣域經(jīng)濟發(fā)展水平不同以及地理交通條件的差異而造成的。陽新縣、鄖縣為偏遠山區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，貧困生多，學生上學交通不便，因此，貧困寄宿生的比例相對較大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄖縣貧困學生比重更大，90%的在校寄宿生是貧困生。鄖縣對貧困寄宿生補助是由教育局按寄宿制學校學生的比例“由上至下”分配補助名額，實際補助人數(shù)比例盡管已達到48.32%，但仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助的問題。調(diào)查組在陽新縣4所學校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于貧困寄宿生多，為了照顧更多的貧困寄宿生，有2所學校的貧困寄宿生補助標準分別為每人70元／年（小學）和135元／年（中學），這一數(shù)字遠低于國家規(guī)定的標準。當陽市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，其寄宿生中的貧困學生所占比例較??；孝南區(qū)為丘陵地區(qū)，寄宿制學生相對少，貧困寄宿制學生也少；同時，孝南區(qū)還有一定數(shù)量的私立寄宿制初級中學和寄宿制小學，按規(guī)定，在這些學校就讀的學生不能享受國家的“一補”政策，因此在一定程度上減少了孝南區(qū)貧困寄宿生的補助人數(shù)和比重。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，貧困寄宿生補助資金的撥付存在嚴重滯后的問題。據(jù)當陽市教育局反映，貧困寄宿生補助不能及時到位，只能依靠學校墊支供學生“白吃白住”或“邊吃邊等”，等到補助資金到賬之后再還給學校。很多寄宿生的補助資金直到其畢業(yè)后才撥付到位，而學校要得到寄宿生補助資金必須經(jīng)學生本人簽字，但是此時學生已經(jīng)畢業(yè)離校，因此，常常出現(xiàn)學校向畢業(yè)生追討寄宿補助欠款的糾紛。在孝南區(qū)同樣存在類似的問題，由于上級財政撥款不及時，撥付時間滯后，學校只能先自己籌款支付，特別是農(nóng)村初三學生爭取到了貧困寄宿生生活補助，但到他們畢業(yè)時補助金尚未撥下來，這不僅加大了學校的辦學成本，給學校的正常運轉(zhuǎn)帶來很多負面影響，而且也在一定程度上分散了學校的辦學精力和財力。（二）公用經(jīng)費的撥付與進展按照新機制的政策規(guī)定，中央和地方財政安排的免學雜費補助資金，是農(nóng)村中小學公用經(jīng)費的重要組成部分。從撥付方式看，學校公用經(jīng)費由省級財政部門通過國庫撥付到縣級財政國庫，縣級財政國庫在收到省撥付的專項資金后10個工作日內(nèi)一次性撥付到學校③。同時，2008年國家頒布的農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費基準定額標準是，小學每生每年300元，初中每生每年500元，分兩年將基準定額落實到位④。按照湖北省政府的要求，湖北省農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費基準定額標準在2009年要落實到位。表3顯示，新機制實施后，4個縣（市、區(qū)）的生均公用經(jīng)費撥付標準相對于實施新機制前有明顯的增長。小學生生均公用經(jīng)費撥付標準2008年與2005年相比，當陽市增加了77.93%，孝南區(qū)增加了1.74倍，陽新增加了2.06倍，鄖縣增加了1.39倍。中學生生均公用經(jīng)費撥付標準2008年與2005年相比，當陽增加了1.02倍，孝南區(qū)增加了1.78倍，陽新增加了2.85倍，鄖縣增加了78.57%。從理論上講，在實施中，如果根據(jù)標準按時足額撥款，那么這些縣（市、區(qū)）農(nóng)村中小學校的公用經(jīng)費應該有保障。如果按照免除學雜費補助資金是公用經(jīng)費主要來源的政策含義，將生均公用經(jīng)費撥付標準與4個縣生均實際免除學雜費金額和實際免除學雜費的總金額對照比較發(fā)現(xiàn)，在實施過程中，4個縣公用經(jīng)費的到賬額度在2008年遠遠沒有達到國家規(guī)定的水平。例如，鄖縣2008年小學生在校人數(shù)為26316人，初中生為60203人，按標準應撥付公用經(jīng)費3799.63萬元，而實際撥付僅2051萬元，實際撥付額只有應撥付額的53.98%；中小學實際生均撥付金額為237元，中小學實際生均撥付金額只有生均應撥付金額的59.25%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，其他3個縣（市、區(qū)）實際生均撥付金額同樣沒有達到應撥付的金額標準。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4個縣都存在公用經(jīng)費撥付不及時和審批時間過長等問題。通常上學期的經(jīng)費要“滯后”到下學期，很少能夠按時到位。據(jù)當陽市教育局反映，由于公用經(jīng)費撥付不及時，只能先靠市級財政貼錢撥付，這樣就不能保證經(jīng)費的足額撥付，從而影響學校的正常運轉(zhuǎn)。鄖縣教育局的領(lǐng)導認為，公用經(jīng)費撥款時間滯后的主要原因是經(jīng)費撥付程序復雜，審批繁瑣，從報批到撥款到賬環(huán)節(jié)過多，時間太長，甚至一些偏遠地區(qū)的學校在經(jīng)費申報這一關(guān)就難以獲得及時批復。調(diào)查顯示，公用經(jīng)費按學生人數(shù)撥付給學校的撥付政策有明顯的“人多勢眾、人少吃虧”的問題。對學校而言，學生越多則公用經(jīng)費也就越多，生源少的學校公用經(jīng)費入不敷出，這種撥付政策對偏遠山區(qū)的學校和學生而言很不公平。一般而言，一個學校不論學生人數(shù)有多少，其日常公用經(jīng)費支出有基本額度限定，這種基本額度限定就是學?；具\行的保障線。公用經(jīng)費如果沒有了基本運行保障線，學校的運行就會出現(xiàn)困難。當陽縣教育局反映，按照這種經(jīng)費撥付方式，如果學校的學生數(shù)在800以上，撥付的公用經(jīng)費就能滿足學校的日常開支需要；如果學校的學生數(shù)不足200，撥付的公用經(jīng)費就很難滿足學校的日常開支需要。（三）義務教育債務化解狀況義務教育債務化解是建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制的前提。在義務教育債務化解方面，4個縣（市、區(qū)）的基本狀況不一。表4是4個縣（市、區(qū)）義務教育債務化解的具體數(shù)據(jù)。從表4可以看出，截至2008年底，當陽縣和鄖縣的義務教育債務已經(jīng)基本還清，孝南區(qū)和陽新縣分別還有779.8萬元和4035萬元的債務尚未償還。在調(diào)查中我們了解到，孝南區(qū)主要是校舍維修債務；陽新縣是“普九”后學校建設(shè)債務，其清償工作在政策及實踐層面都存在著一定的困難。據(jù)陽新縣教育局的領(lǐng)導反映，“普九”以來，該縣共欠下1.1億元的義務教育債務，截至2008年，由省里審定化解債務6965萬元，仍有4035萬元債務需要償還。由于償債進度較慢，大量未還債務已經(jīng)影響到該縣義務教育的正常教學秩序。這種影響主要表現(xiàn)在2個方面：一是債主上門逼債影響了學校的安全和穩(wěn)定；二是學校讓教師集資還債，這對經(jīng)濟上本不寬裕的教師而言無疑是雪上加霜，影響了教師的教學積極性，對教學質(zhì)量的提高造成了消極影響。本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，債務的審查和認定也存在一定的問題。在債務性質(zhì)方面，主要分“普九”建設(shè)性債務和“普九”之后的建設(shè)性債務2類。在當前的債務清理和化解工作中，對“普九”建設(shè)性債務相對比較重視，而“普九”之后的建設(shè)性債務則存在認定難和償還難的問題。陽新縣的債務沒有還清，除了償債進度慢外，還存在債務性質(zhì)認定難的問題。此外，需要提及的是，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在實際的債務認定中，由于生源變化、學校合并而產(chǎn)生的閑置校舍處置和產(chǎn)權(quán)歸屬問題，目前還未引起相關(guān)部門足夠的關(guān)注。三、實施進展評析通過對4個縣的調(diào)查和所獲數(shù)據(jù)的分析，筆者認為，在新機制的實施和運行中，國家財政和地方省級財政已經(jīng)為農(nóng)村義務教育的投資劃分了明確的分擔責任。國家財政和地方省級財政在新機制的實施中加大了財政投入，提高了保障水平，新機制的實施促進了農(nóng)村義務教育的發(fā)展。但是，在新機制的實施中表現(xiàn)出的制度性缺失、制度性缺陷或者錯位問題仍然需要我們進一步探討和關(guān)注。首先，“兩免一補”政策的制度性缺失。目前，用國家財政資金和地方省級財政資金購買的國家課程教材和地方課程教材的有效利用和循環(huán)使用機制尚未建立，各縣實際生均免除學雜費的額度存在著明顯的差異，教育投資的公平性問題仍然十分嚴重，農(nóng)村仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助，等等。本文將此類問題歸結(jié)為制度性缺失。國家實施義務教育財政新機制的主要目的是建立農(nóng)村義務教育公共財政保障機制，促進農(nóng)村義務教育的發(fā)展，同時也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、減輕農(nóng)民負擔、提高農(nóng)民生活水平和生存質(zhì)量的民生大計。農(nóng)村義務教育就目前調(diào)查的情況看，在實施中存在著好事辦不好、好事沒辦好的問題，農(nóng)民對農(nóng)村義務教育的發(fā)展還存在諸多的不滿意，農(nóng)村義務教育的“兩免一補”投資機制和監(jiān)督機制遠未完善。其次，新機制實施中的制度性缺陷。比如，公用經(jīng)費按學生人數(shù)撥付給學校的制度設(shè)計存在明顯的缺陷。這種撥款機制對農(nóng)村基層組織拆除小規(guī)模學校有激勵作用，但會使偏遠山區(qū)的中小學生被迫成為寄宿生。雖然在國家相關(guān)文件中已經(jīng)提出“兼顧不同規(guī)模學校的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本經(jīng)費需求”②的規(guī)定，但是從我國農(nóng)村義務教育的現(xiàn)實狀況看，這種制度不足以解決偏遠山區(qū)和落后地區(qū)薄弱學校和教學點的基本運行問題。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村中小學為了解決“新機制”下的“囊中羞澀”問題，采取了“勤工儉學”、學校出租門面、學校辦養(yǎng)豬場等措施。再次，“校財局管”制度安排錯位。這是新機制中表現(xiàn)最為突出的“不信任”或者“不自信”的財政管理制度安排?！安恍湃巍笔侵高@種管理機制是一個不相信學校能夠管理好自己財政的制度。“不自信”是指這種制度安排本身就是一個不自信的財政管理制度，將學校的財權(quán)從學校中剝離出來代為管理，唯恐學校在使用自己的經(jīng)費時出了問題，試圖讓學校的財務管理權(quán)上移到教育局，從而更便利地監(jiān)督學校經(jīng)費的使用或者更容易地管理學校經(jīng)費。事實上，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，學校在這一制度安排下，顯得十分無奈。在調(diào)查中，鄖縣的一位校長對我們說：實施新機制以前，學校的公用經(jīng)費基本上是“校財校管”，按規(guī)定按時向主管部門報送會計報表，學校為了節(jié)約有限的資金往往精打細算，學校的財政問題主要是經(jīng)費不足的問題；現(xiàn)在學校在教育局的財務賬上表面上有了較為充足的經(jīng)費，但是學校僅有2000元的周轉(zhuǎn)金支配權(quán)，任何一筆開支都要向教育局財務核算中心做計劃、打報告，每月只能報一次賬，為了更快地得到批準，學校領(lǐng)導還要花心思、動腦子與局里的領(lǐng)導搞好關(guān)系，既費神又費力。一些學者的研究將這種不便利的現(xiàn)狀稱之為“管理僵化、靈活性不高”。本文認為，從根本上講這不是“管理僵化、靈活性不高”的問題，而是一個不自信和不信任的制度安排。這種制度安排的害處至少有二：一是管理權(quán)和使用權(quán)的分離，從制度生成的開始就對學校有效地使用國家撥付給學校的經(jīng)費設(shè)置了障礙，撥款滯后、審批制度效率低、學校不能很好地利用國家撥付的各種經(jīng)費等，從根源上講是不合理的制度安排所導致。二是增加滋生管理部門尋租行為的可能性，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些學校的校